Мудрый Юрист

Занятость рабочих мест: некоторые актуальные проблемы

Текущий год в российской трудоправовой науке и законодательстве знаменуется двумя юбилеями: 20-летием Закона о занятости и 10-летием Трудового кодекса РФ. О том, как согласуются положения и требования этих основополагающих актов трудового права применительно к одной проблеме - правовому обеспечению рабочих мест, рассказывает доктор юридических наук, профессор В.Г. Сойфер в представленной статье, отдельные положения которой носят дискуссионный характер.

Расширяющийся рынок труда, отражающий экономические законы развития производства и сферы услуг, требует соответствующих режимов организации труда и управления персоналом, что предполагает более четкое правовое обеспечение формирования рабочих мест. На обеспечение рабочих мест работникам направлен социально-экономический институт занятости, который регламентируется комплексным документом - Законом РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения Российской Федерации" (далее - Закон о занятости).

Закон был принят 20 лет назад, еще до принятия действующей Конституции РФ. Несмотря на многочисленные дополнения и изменения правового, экономического и социального характера, касающиеся требований современного рынка труда, многие вопросы занятости и формирования рабочих мест остаются открытыми. Главным образом это относится к вопросу трудоправовой связи новых видов занятости и новых рабочих мест. Последние могут появляться в организованном и спонтанном порядке.

На рубеже веков экономическая наука обратила внимание на новые тенденции в системе занятости населения:

<1> Маслова И.С. Новые тенденции в занятости населения // ЭКО. 2002. N 12. С. 152 - 158.

Эти тенденции, сопровождающиеся рождением новых видов занятости, недостаточно изучены наукой трудового права и, естественно, не имеют адекватного механизма правового регулирования возникающих социально-трудовых отношений. Закон о занятости, сохраняя идеи и положения времен планового оргнабора и административного распределения и перераспределения рабочей силы, отстает от современных требований экономики в вопросах динамики ее движения, направления миграции работников, формирования и учета рабочих мест.

Системный анализ законодательства о занятости, сложившийся за многие годы трудоустройства неработающих граждан, свидетельствует о сохраняющемся приоритете одного вида занятости - работы по трудовому договору перед другими видами. Соответственно, в литературе по трудовому праву сформировался стереотип понимания занятости граждан, согласно которому имеет место только "трудовая занятость", ассоциируемая с занятостью граждан, работающих исключительно по трудовому договору. <2> С этим видом занятости - "деятельностью граждан, приносящей заработок, трудовой доход" - связывается информация о рабочих местах, деятельности субъектов по их формированию, учету, отчетности, квотированию, бронированию и проч., а также аттестация рабочих мест, проводимая в целях обеспечения их соответствия требованиям правил по охране труда и социальному страхованию.

<2> Джиоев С.Х. Особенности обеспечения трудовой занятости в условиях глобального финансового кризиса. М., 2011. С. 9 - 12.

Словосочетание "трудовая занятость" надо понимать условно - как вид занятости граждан, работающих исключительно по трудовому договору в качестве наемного работника. В плане рассматриваемой проблемы уместен вопрос: при "нетрудовых" видах занятости возникают рабочие места или это удел только наемного труда? Речь идет о возможности действующего законодательства о занятости и трудоустройстве отразить фактическое состояние рабочих мест в организациях, у предпринимателей, в компаниях и государственных структурах. Если имеет право на жизнь "трудовая занятость", логично признать работу государственных служащих "служебной занятостью". А какова по характеру деятельности занятость, скажем, граждан, проходящих альтернативную государственную службу или выступающих учредителями, участниками организаций, наконец, у самозанятых граждан (ст. 2 Закона о занятости)? Формируются ли в этих случаях рабочие места, и какова их связь с общими задачами по трудоустройству неработающих (безработных) граждан?

С развитием рынка труда стали расширяться иные виды занятости граждан и, соответственно, масштабы формирования рабочих мест, которые, однако, учитываются и регламентируются государственными органами в меньшей степени, чем рабочие места, занимаемые при трудоустройстве граждан в качестве наемных работников. Между тем в интересах повышения эффективности труда занятых работников многие западные компании допускают внутреннюю миграцию форм занятости, которая проявляется в сдвиге: от постоянной занятости - к временной, от полной - к неполной, от работы непосредственно на предприятии - к работе на дому, от работы в штате организации - к работе вне штата, от работы на крупном предприятии - к работе на малом, от работы на одного работодателя - к труду у нескольких работодателей, от работы по трудовому договору - к работе по договору гражданско-правового характера <3>. Прослеживается тенденция уменьшения типичных трудовых договоров, заключаемых на неопределенный срок, и увеличения доли работников, оформляющих трудовые отношения на определенный срок (срочные договоры) или заключающих различные виды атипичных договоров (атипичная форма занятости).

<3> Киселев И.Я. Новый облик трудового права стран Запада (прорыв в постиндустриальное общество). М., 2003; Он же. Сравнительное трудовое право России и за рубежом. М., 2005.

Как показывает практика, эффективность работы многих современных организаций все чаще определяется совместным трудом работников разных форм и видов занятости. Это наемные работники, занятые на постоянной и временной основе, совместители, заемные работники, лица, выполняющие работы по гражданско-правовым договорам (самозанятые, фрилансеры), индивидуальные предприниматели. Такой конгломерат трудящихся у одного работодателя - реальное проявление изменений и тенденций, происходящих в экономике труда и управлении персоналом.

Организации, стремящиеся к уменьшению своих размеров, повышению производительности труда, испытывают потребность к сокращению долгосрочных, дорогостоящих обязательств и концентрации усилий на трудовой деятельности, обеспечивающей конкурентные преимущества. В этих целях чаще дешевле и удобнее купить стандартные услуги, знания и опыт свободных специалистов. Исследователи пришли к выводу: в современных условиях ни одна компания не может гарантировать своим работникам постоянную (длительную) занятость. По прогнозам экономистов, специализирующихся в области экономики труда и управления персоналом, около 50% всех наемных работников через 10 лет будут работать по контракту, совместительству или временно <4>.

<4> Одегов Ю.Г., Руденко Г.Г., Бабынина Л.С. Экономика труда: Учебник. М., 2007. Т. 1. С. 116, 358.

Эти явления объективны, и трудоправовая наука не должна их игнорировать. Растущая миграция рабочей силы (внешняя и внутренняя), приток иностранных работников, расширение сферы заемного труда и дистанционных работ ставят перед наукой задачу найти (разработать) правовой механизм, обеспечивающий регулирование нового круга трудовых отношений, согласовать их требования с традиционными, сложившимися научными концепциями и положениями или изменить последние. Например, нуждаются в уточнении положение о связи рабочих мест только с занятыми гражданами по трудовому договору согласно штатному расписанию организации, концепция о преимуществе трудового договора, заключаемого на неопределенный срок, перед срочным договором, сохранение в неизменном виде правил повышения материальных гарантий (надбавок) работникам, формально занятым в организации более продолжительное время, и проч. Имеет смысл подумать о расширении субъектного состава трудового правоотношения: была же в 1970-х гг. субъектом трудового договора производственная бригада. Не могут долго оставаться без научной оценки взаимоотношения работодателя с членами семьи надомника, если последний привлекает их к выполнению порученной работы, а при распределении заработка в семье возникают трудовые конфликты.

Под влиянием законов рынка труда нынешняя государственная политика в области содействия занятости населения была уточнена в направлении:

В числе мероприятий, проводимых государственными органами, некоторые направлены на развитие такого прогрессивного вида занятости, как самозанятость (ст. 7 Закона о занятости), ведущая к созданию и развитию среднего класса, формированию структуры гражданского общества в России. За рубежом самозанятые граждане, "свободные трудящиеся", успешно трудятся совместно с наемными работниками на одном предприятии, у одного работодателя, входя в единый трудовой коллектив. Видимо, наступает время для упрощения перехода трудящихся граждан из одного вида занятости в другой, из одной группы (категории) работников в другую с сохранением (изменением) социально-правового статуса и связанных с ним гарантийных и компенсационных выплат.

В системе управления занятостью отсутствует гибкий правовой механизм перевода граждан из одного вида занятости в другие, что приводит к нежелательным явлениям на рынке труда. По данным социологических исследований, в стране по устной договоренности, без заключения какого-либо договора занято 20 - 25% работающих граждан, которые фактически лишены юридической защиты <5>. Почти 5 млн. человек работают по гражданско-правовым договорам <6>. Пребывание указанных работников вне трудового правоотношения, оформленного трудовым договором, не лишает их рабочих мест в зоне выполнения работы, что выступает дополнительным аргументом в пользу сближения условий, лежащих в основе занятости.

<5> Заславская Т., Шабанова М. Неправовые трудовые отношения: реакция россиян // Человек и труд. 2004. N 4. С. 42.
<6> Коммерсантъ. 2010. 27 сент.

Поэтому в интересах обеспечения максимальной занятости граждан - достижения основной задачи Закона о занятости - целесообразно юридически не ограничивать возможности работодателя (порой под страхом применения штрафных санкций) привлекать неработающих граждан, заключая с ними гражданский договор, а культивировать любую форму правового обеспечения трудовых отношений. Нюансы, связанные с обеспечением гарантий и компенсаций, равно как предоставление работнику других материальных благ (соцпакета и проч.), могут быть предметом любого соглашения. Полагаем, трудовая деятельность, осуществляемая гражданином по гражданскому договору, также должна рассматриваться, с позиции занятия конкретного рабочего места, соответственно с соблюдением режима учета, организации и координации рабочих мест государственными и частными службами занятости.

Выступая за расширение категории рабочих мест в сторону их признания в любом трудовом процессе, организуемом работодателем (заказчиком) на основе трудового или гражданского договоров, нельзя обойти молчанием много лет существующий порядок формирования трудовых правоотношений с участием иностранных граждан, приезжающих в Россию на работу. Базовым документом, регламентирующим вопросы организации занятости иностранцев, является Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <7>, предоставляющий этим гражданам право свободно распоряжаться своей способностью к труду на территории России, заниматься трудовой деятельностью, выбирая ее юридическое оформление: заключать трудовой договор либо работать по гражданско-трудовому договору, имея в виду конкретного работодателя (заказчика), конкретное рабочее место. Закон не противопоставляет один договор другому, а наделяет работодателя правом выбирать (вместе с гражданином) его вид. Такой порядок трудоустройства иностранных работников существует во многих странах.

<7> СЗ РФ. 2002. N 30. Ст. 302.

Участником отношений занятости впервые становится Федеральная миграционная служба (органы миграционного учета), которая наделяется рядом важных полномочий:

<8> СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3150; 2006. N 30. Ст. 3285.

Схема свободного выбора участниками трудовых отношений вида договора для регулирования трудовой деятельности иностранных граждан на территории России расширяет диапазон их интересов (наряду с предпринимательскими и иными интересами), выводя их за рамки отношений, оформляемых исключительно трудовым договором. Облегчается и положение работодателя (заказчика) в вопросах формирования фронта работ (рабочих мест) для приглашения и использования иностранного контингента. К тому же работодатель (заказчик) получает возможность маневрировать системой договоров в зависимости от характера работы (услуги) и содержания рабочих мест.

Интересен опыт некоторых европейских стран (Франция, Швейцария, Нидерланды), где договор с работником-мигрантом о труде заключается сначала на непродолжительную по времени работу с определенными условиями и ограничениями, а затем, если предприниматель докажет, что на данное рабочее место нет претендентов из коренного населения, гражданско-правовой договор (договор частного права) трансформируется в трудовой <9>. Такой правовой механизм замещения рабочих мест весьма продуктивен и может быть использован в отечественном трудовом праве не только при регулировании занятости иностранных работников.

<9> Киселев И.Я. Зарубежное трудовое право. М., 1999. С. 56 - 66.

Любопытна судьба рабочих мест у некоторых категорий работников, занятых в организациях по совместительству. В развитие Постановления Правительства РФ от 4 апреля 2003 г. N 197 "Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры" <10> Минтруд России в Постановлении от 30 июня 2003 г. N 41 <11> установил: для указанной категории работников "не считаются совместительством и не требуют заключения трудового договора" литературная, научная и иная творческая деятельность без занятия штатной должности; медицинская, техническая, бухгалтерская и иная экспертиза с разовой оплатой труда в объеме не более 300 часов в год; выполнение других разнообразных работ по оказанию образовательных, консультационных и экскурсионных услуг.

<10> СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1368.
<11> БНА РФ. 2003. N 51.

Таким образом, правовая регламентация рабочих мест данной категории работников, занятых по совместительству, средствами трудового договора исключается de jure, хотя фактически существует, на что указывают реальное исполнение работы, трудовая деятельность гражданина. Какова правовая основа такого вида занятости (вторичной занятости)? На этот вопрос отвечает статья 282 ТК РФ (в ред. от 30 июня 2006 г. N 90-ФЗ), согласно которой особенности работы по совместительству указанных категорий работников могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством РФ с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. Что касается граждан, занятых оказанием образовательных услуг (педагогической деятельностью), то статья 54 Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" рекомендует использовать для оплаты труда. дополнительный договор. А чем такого вида договор будет отличаться от договоров трудового или гражданско-правового характера, видимо, определит формирующаяся отрасль - образовательное право.

Итак, вывод указанной категории совместителей из числа занятых по трудовому договору (наемных работников) не лишает их рабочих мест, занимаемых (оформляемых) по иным юридическим основаниям. Проблема заключается, на наш взгляд, в разработке межотраслевого правового акта, регламентирующего движение рабочих мест с соблюдением интересов всех участников этого процесса.

Рассматриваемая проблема приобретает особую актуальность в связи с появлением, как отмечалось выше, принципиально новых видов занятости населения. Стала развиваться дистанционная работа (за рубежом - телеработа), формируются характерные для нее рабочие места, находящиеся, как правило, вне офиса. С появлением в экономике и управлении персоналом заемного труда возникает необходимость уточнять нахождение рабочего места применительно к возникающему в этом случае "раздвоенному" работодателю. На эти виды занятости обращает внимание Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), справедливо выступая с предложением, поддержанным Минздравсоцразвития России, внести коррективы в действующий Трудовой кодекс РФ в направлении правового регулирования нового круга трудовых отношений, возникающих при дистанционной работе и заемном труде <12>.

<12> Коммерсантъ. 2011. 11 февр.

В связи с этим необходимо коснуться содержания понятия "рабочее место". В трудовом праве оно менялось неоднократно. Так, в 1970-х гг. рабочее место определялось как участок производственной площади, оснащенный оборудованием, приспособлениями и инструментами, с помощью которых работник выполняет свою трудовую функцию. При этом оно не могло устанавливаться трудовым договором, поскольку не являлось предметом волеизъявления его сторон, а определялось исключительно работодателем <13>. К тому же определение рабочего места через производственный фактор занятости, доминирующий в то время, сегодня оставлял бы без рабочего места тружеников сферы услуг, финансовых и управленческих учреждений.

<13> Ставцева А.И. Правовые вопросы перераспределения трудовых ресурсов. М., 1974. С. 120.

Государственный стандарт (ГОСТ 19605-74) определял рабочее место как "зону, оснащенную необходимыми технологическими средствами, в которой совершается трудовая деятельность исполнителя". Здесь имеет место более широкое определение рабочего места, причем связанное не только с трудовым договором. А в Инструкции по заполнению формы N П-4 "Сведения о численности, заработной плате и движении работников", утвержденной Постановлением Госкомстата России от 17 ноября 1997 г., говорится: под рабочим местом следует понимать "совокупность производственно-технологических условий, обеспечивающих занятость работника".

С появлением в определении рабочего места критерия "занятость работника" данное понятие приобретает экономико-статистическое значение и начинает применяться в организационно-учетном смысле. Именно в таком качестве его стало использовать законодательство о занятости и трудоустройстве населения, связывая с вакансией, бронированием, арендой и квотированием рабочих мест. Выдвигаются предложения наполнить содержание рабочего места такими элементами, как электроэнергия, информация, технико-экономическая документация, заработная плата и проч. <14> Весь этот набор жизненных благ рассматривается как составная часть рабочего места, которое еще должно включать элемент занятости гражданина. В трудовое правоотношение рабочее место входит как его необходимый элемент наряду с трудовой функцией работника, которая не может быть реализована вне рабочего места. При ином виде занятости - это место, где находится гражданин при реализации своего интереса заниматься деятельностью, связанной с удовлетворением личных и общественных потребностей, не противоречащих законодательству, и приносящей ему заработок, трудовой доход (ст. 1 Закона о занятости).

<14> Гречишников А. Рабочее место: понятие, содержание, структура // Кадровик. 2003. N 3. С. 12 - 15.

Сложившиеся во времена предыдущих кодексов о труде понятия рабочего места не давали ответа на вопросы: где такое место находится у командированного работника; у сотрудника, выполняющего работу по заданию работодателя в другой организации, местности; у творческих работников - писателей, художников, артистов, ученых? Понимание рабочего места по действующему ТК РФ также не охватывает многие категории работников, чья работа (реализация трудовой функции) в силу современных форм занятости, организации труда и управления персоналом протекает в принципиально новых трудовых условиях. Во многом ситуация объясняется следующим: понятие "рабочее место" определяется нормативными актами, относящимися к разделу охраны труда, а поэтому в части характерных критериев рабочего места уклон (вместе с аттестацией рабочих мест) сделан в сторону обязательного соблюдения правил и требований по охране труда. Статья 209 ТК РФ традиционно включена в раздел X "Охрана труда", хотя не содержит ни одного критерия по охране труда применительно к рабочему месту (по сравнению со статьей 21 ТК РФ), зато включает новеллу, определяющую рабочее место через показатель "прямого или косвенного контроля" работодателя за ним.

Контрольная функция всегда была характерной чертой трудового законодательства. Нынешний Трудовой кодекс РФ не только сохраняет, но и значительно расширяет рамки контроля работодателя за работником (обилие письменных подтверждений, избыток учетно-контрольной документации по кадрам, формально-бюрократическая процедура заключения и расторжения договора, надзорная миссия инспекции труда и проч.). Контрольно-надзорные функции, присутствующие в трудовом праве, не согласуются с духом времени, характером общественных отношений, сопровождающих современные формы трудовой и социальной активности человека, и противоречат новым приемам организации труда, которые должны строиться на доверии к работнику, широком использовании морально-этических принципов при управлении трудовыми коллективами.

Официальные органы управления трудом должны внедрять систему саморегулирования. Практика уже идет по этому пути. Помещенное в московском ежедневнике "Есть работа" (2011, N 46) объявление о работе в компании содержало следующие требования к приглашаемому на должность менеджера: способность управлять трудовым коллективом современными методами; умение подбирать и адаптировать персонал с учетом использования индивидуальных, личностных качеств работника. Определены и требования к личным качествам соискателя: "знания и опыт руководства; личная самодисциплина; желание и умение достигать результатов; индивидуальное стремление много и творчески работать, чтобы хорошо зарабатывать; высшее образование, гражданство и прописка - любые". Специалисты в области управления социальными процессами указывают на необходимость отхода от упрощенного представления об управлении в чисто административном смысле, что характерно для тоталитарного общества, и рассматривать это понятие во всей его сложности с учетом механизма саморегулирования и саморазвития, присущих гражданскому обществу. Таким образом, предлагается пересмотреть термин "управление": не навязывать субъектам волевых решений "сверху", а опираться на естественные процессы самоконтроля, самоорганизации, самоуправления <15>.

<15> Пищулин Н.П., Пищулин С.Н., Бестуганов А.А. Социальное управление: теория и практика. М., 2003. Т. 1. С. 977.

"Дистанционное" направление в реализации работником своей трудовой функции предполагает поворот в правовом регулировании трудовых отношений: от императивных правил, применяемых работодателем при расстановке персонала и контроля над использованием рабочих мест, - к договорному методу организации труда на рабочем месте. На такой основе следует определять территориальное нахождение рабочего места и его содержание; условия реализации работником трудовой функции; порядок получения результатов труда и их учет. При этом конкретизируются пределы самостоятельности работника при выборе и организации рабочего места с целью достижения максимальной эффективности (экономической выгоды) труда при выполнении порученной работы.

Основную идею организации рабочего места и труда "на дистанции" выразила сотрудница одной из западных компаний: "Коммуникационные технологии заставляют меня работать даже тогда, когда я работать в принципе не должна". Один из руководителей компании утверждает: "Для меня не важно, где в настоящее время находится сотрудник, главное, чтобы он выполнял трудовые обязанности. Если нет результата, то какая разница, где работа не сделана - в офисе или в другом месте" <16>. По мнению директора по маркетингу "Oracl Nobil", для некоторых категорий работников, когда работа проходит в Интернете, Интернет и есть рабочее место, а обеспечивать возможность доступа в него - задача работодателя <17>.

<16> Мобилизационные компании // Деловой ежедневник. 2004. N 3.
<17> О'Нил Пейдис. Мобильные решения для сокращения издержек // Коммерсантъ. 2001. 27 июля.

Нуждается в уточнении понимание рабочего места и при надомном труде. В действующем законодательстве сохраняется буквальное понимание рабочего места надомника, ведущее начало с организации труда "квартирников" 1920-х гг. Положение "Об условиях труда надомников", утвержденное Постановлением Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 29 сентября 1981 г. N 275/17-99, а вслед за ним статья 310 ТК РФ исходят из того, что рабочее место при надомном труде ограничено квартирными (домашними) условиями. А вот Конвенция МОТ N 177 "О надомном труде" (1996 г.) расширяет "квартирные" рамки рабочего места надомника, формулируя их как работу "вне помещения работодателя". В таком случае надомник может трудиться там, где ему удобно и выгодно, разумеется, предварительно согласовав рабочее место с работодателем. Проблемы, связанные с управлением и развитием надомного труда, легко решаемы, поскольку интересы надомных работников защищает собственный профсоюз, членом которого может стать любой надомник. О таком режиме организации и обеспечения труда наш надомник может только мечтать. Не потому ли в Европе надомным трудом сегодня заняты около 100 млн. работников, в то время как в России их число (вместе с "дистанционными" работниками) едва достигает 3 млн. Заметим, упомянутая Конвенция МОТ до сих пор остается нератифицированной Россией и даже не входит в число 22 конвенций, намеченных к ратификации.

В содержание понятия "рабочее место" следует включать элементы, отражающие реальную действительность, имеющие правовое значение и не сковывающие инициативу сторон трудового договора формальными требованиями, а обеспечивающие работнику практическую возможность успешно реализовать свою трудовую функцию на конкретном участке приложения труда. На наш взгляд, в число таких элементов должны входить:

Исходя из вышеизложенного, искомое понятие можно сформулировать так: рабочее место - это определенное трудовым договором (иным соглашением) производственное или иное территориальное пространство, предоставляемое или допускаемое работодателем, где работник реализует трудовую функцию или выполняет порученную ему работу в интересах работодателя и (или) иных лиц.

Приведенный вариант понятия рабочего места носит универсальный характер и, думается, подойдет для любой формы организации труда и вида занятости. В трудоправовом аспекте оно опирается на статью 57 ТК РФ в части дополнения ее положением о рабочем месте (в ред. от 30 июня 2006 г.). Новеллой является указание, что стороны трудового договора по взаимному соглашению могут уточнять рабочее место.

Зарубежному трудовому праву известен более лаконичный и демократичный вариант искомого понятия. Он содержится, например, в пункте 8 ст. 3 Трудового кодекса Азербайджанской Республики: рабочее место - место, где работник выполняет определенные трудовым договором оплачиваемые работы (услуги) по должности (профессии). В этом случае форму и содержание рабочего места непосредственно определяют стороны трудового договора без какого-либо "рамочного", скрытого императивного условия.

В заключение отметим следующее. Тесной связи положений и статей Закона о занятости и ТК РФ нет. Сказались разрыв во времени принятия этих документов, этапы социально-экономических преобразований, развитие рынка труда и проч. Ученые и специалисты неоднократно обращали внимание на необходимость и целесообразность соединить идеи и задачи этих двух важных источников правового регулирования социально-трудовых отношений. Подготовка специалистов по трудовому праву давно идет по такому пути; учебники по предмету "Трудовое право" включают разделы (главы), касающиеся вопросов занятости и трудоустройства. Настало время отразить это обстоятельство в Трудовом кодексе РФ.