Мудрый Юрист

О праве прокурора на предъявление иска и видах судопроизводства *

<*> Andrianov N.A. On the right of procurator to presentation of claim and types of judikal proceeding.

Андрианов Николай Алексеевич, руководитель юридического отдела группы компаний "ЖАНТО" (Нижний Новгород), старший преподаватель кафедры гражданского права и процесса Нижегородской правовой академии.

В статье рассматриваются проблемы реализации прокурором права на обращение в суд с иском в государственных или общественных интересах.

Ключевые слова: прокурор, виды судопроизводства, гражданский процесс, исковое производство.

The article is considering problems of enforcement of the public prosecutor's right to bring a suit in state or public interests.

Key words: public prosecutor, types of judicial proceeding, civil judicial proceeding, action proceeding.

Одной из наиболее эффективных форм прокурорского реагирования при выявлении нарушений законности является обращение прокурора в суд. Такая форма применяется наряду с иными мерами прокурорского воздействия (протест, представление, предостережение) <1>. Практика судов общей юрисдикции по рассмотрению гражданских дел, возбужденных на основании заявлений прокуроров, остро обозначила проблему, касающуюся порядка осуществления производства по такого рода делам.

<1> Указание Генпрокуратуры РФ от 14 мая 2009 г. N 160/8 "Об организации работы по применению части 1 статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации" // Законность. 2009. N 7.

В соответствии с ч. 2 ст. 118 Конституции РФ, ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Порядок осуществления гражданского судопроизводства судами общей юрисдикции урегулирован нормами Гражданского процессуального кодекса РФ.

Согласно п. 1 ч. 1 ст. 22 ГПК РФ суды рассматривают и разрешают исковые дела с участием граждан, организаций, органов государственной власти, органов местного самоуправления о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, по спорам, возникающим из гражданских, семейных, трудовых, жилищных, земельных, экологических и иных правоотношений. В большинстве случаев обращения прокуроров в суды в порядке гражданского судопроизводства облекаются именно в исковую форму.

Исковое производство является основным видом гражданского судопроизводства. В числе признаков, позволяющих отграничить исковое производство от других видов гражданского судопроизводства, исследователи называют равенство субъектов спора, являющегося предметом судебного разбирательства, частноправовой характер спорного правоотношения <2>.

<2> См.: Иск в гражданском судопроизводстве: Сб. / О.В. Исаенкова, А.А. Демичев, Т.В. Соловьева и др.; Под ред. О.В. Исаенковой. М.: Волтерс Клувер, 2009; Францифоров А.Ю. Отличие особого производства от искового и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, в гражданском процессе // Арбитражный и гражданский процесс. 2008. N 9; и др.

ГПК РФ (ч. 1 ст. 45) предоставляет прокурору право предъявлять в суд три группы исков: в защиту государственных (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований), общественных (неопределенного круга лиц) и частных (граждан) прав, свобод и законных интересов. В ситуации с предъявлением иска в защиту частных интересов граждан в случаях, когда такое право предоставлено прокурору законом, проблем с определением наличия права на предъявление иска в судебной практике, как правило, не возникает: поскольку спор носит частноправовой характер, разрешение данного спора, безусловно, должно осуществляться в порядке искового производства. Когда же прокурор обращается с иском в защиту государственных или общественных интересов, суды сталкиваются с некоторыми трудностями при определении порядка рассмотрения дела.

Какие иски предъявляются прокурорами? Значительная часть таких исков содержит требования к частным лицам о выполнении содержащихся в нормах публичного права предписаний. В числе предъявляемых прокурорами исков такого рода можно отметить иски о выполнении требований пожарной безопасности, норм законодательства об охране окружающей среды, правил благоустройства, градостроительных норм и др. <3>. В основе таких дел, передаваемых для разрешения в порядке искового производства, лежат публичные правоотношения, а предъявляемые прокурором требования преследуют цель выполнения обязанными субъектами административно-правовых предписаний, содержащихся в нормах публичного права.

<3> См.: Калугина О. "Природоохранные иски" прокурора // Законность. 2010. N 1. С. 42 - 43; Гуслов Е. Надзор за соблюдением природоохранного законодательства // Законность. 2009. N 3; Тюрина А. Иск как средство реагирования прокурора на выявленные правонарушения // Законность. 2006. N 10.

Реализация публично-правовых норм, обязывающих участников правоотношений совершать какие-либо действия или воздерживаться от них, осуществляется соответственно в форме исполнения или соблюдения. Такие формы реализации обеспечиваются установлением санкций за неисполнение требований, содержащихся в нормах-предписаниях, или за нарушение норм-запретов. Например, нарушение предусмотренной п. 1 ст. 39 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" обязанности соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов при эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов влечет привлечение виновного лица к административной ответственности по ст. 8.1 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Нарушение установленных Федеральным законом от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" норм в области пожарной безопасности влечет привлечение виновного лица к ответственности по ст. 20.4 КоАП РФ и т.д.

Специально-юридическими гарантиями обеспечения законности в публично-правовой сфере являются государственный контроль и надзор, осуществляемые в предусмотренных законом формах <4>. Система федеральных органов исполнительной власти включает целый ряд структур, осуществляющих функции государственного контроля и надзора в различных сферах публичных правоотношений (федеральные службы по техническому и экспортному контролю, по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, по ветеринарному и фитосанитарному надзору, по надзору в сфере природопользования и др.) <5>. Государственный контроль и надзор на уровне субъектов РФ осуществляется создаваемыми органами исполнительной власти регионального уровня. Общий надзор за законностью в публично-правовой сфере возложен на прокуратуру.

<4> Подробнее см.: Нистратов С.Г. Государственный контроль за законностью в условиях современного экономического кризиса // Общество и право. 2010. N 1. С. 74 - 77; Ткаченко М.В. Государственный контроль как функция государственного управления // Общество и право. 2010. N 1. С. 82 - 86; и др.
<5> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Законодательство предоставляет должностным лицам органов государственного контроля (надзора) право выдавать частным лицам предписания об устранении выявленных при осуществлении контроля нарушений, невыполнение которых образует состав административного правонарушения (ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ).

Как видно из изложенного, защита предусмотренных нормами публичного права государственных и общественных интересов осуществляется в специальной административной форме путем установления в законе порядка осуществления государственного контроля (надзора) за исполнением и соблюдением публично-правовых норм, санкций за их нарушение, порядка применения таких санкций (привлечения к ответственности). Решение административного органа о привлечении частного лица к ответственности за нарушение публично-правовых норм может быть обжаловано в суд в порядке административного судопроизводства. В случаях, предусмотренных законом (ст. 23.1 КоАП), принятие решения о привлечении к ответственности относится к компетенции суда.

В связи с этим возникает вопрос: вправе ли органы государственного надзора или прокуратуры (в рамках осуществления общего надзора за законностью) при наличии предусмотренной законом административной формы защиты государственных или общественных интересов прибегать в целях защиты этих же интересов к гражданской процессуальной форме и предъявлять в суды иски о понуждении частного лица к исполнению публично-правовой обязанности?

В этом плане весьма интересный материал для анализа дает судебная практика. Так, например, прокурор г. Лыткарино Московской области в порядке ст. 45 ГПК РФ обратился в суд с исковым заявлением к ЗАО "АМЛ-Инвест" о понуждении данной организации устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, выявленные в ходе ранее проведенной органом пожарного надзора проверки, выразившиеся в отсутствии в помещениях торгового зала пожарной сигнализации и системы оповещения людей о пожаре, отсутствии дверей лестничных маршей, и в не соответствующем правилам пожарной безопасности способе отделки коридора офиса горючими материалами. Суд первой инстанции отказал прокурору в принятии искового заявления, мотивируя это тем, что спор должен разрешаться в ином порядке, поскольку отношения, связанные с понуждением юридического лица к устранению нарушений противопожарной безопасности, носят публично-правовой характер, а меры понуждения предусмотрены нормами административного характера. Отменяя определение суда первой инстанции, Московский областной суд указал, что прокурор в судебном порядке требует обязать ответчика устранить нарушения норм и правил пожарной безопасности объекта, сославшись на предусмотренные ст. 12 ГК РФ способы защиты гражданских прав, что прокурор действовал в рамках полномочий, предоставленных ему законом, для предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц <6>.

<6> Определение Московского областного суда от 9 ноября 2010 г. по делу N 33-21007. Схожие выводы сформулированы в Определении Московского городского суда от 24 августа 2010 г. по делу N 33-26279, Определении Нижегородского областного суда от 15 декабря 2009 г. по делу N 33-9580, Определении Верховного Суда РФ от 28 июля 2009 г. N 78-Впр09-21, в котором ВС РФ отметил, в частности, что действующим законодательством, в том числе Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена и какая-либо последовательность в применении данных мер. Право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав граждан принадлежит прокурору.

Действительно, ст. 12 ГК РФ в качестве одного из способов защиты гражданских прав предусматривает присуждение к исполнению обязанности в натуре. Однако речь в данной норме идет о защите гражданских прав, и предметом спора должны являться частноправовые отношения, регулируемые гражданским законодательством (ст. 2 ГК РФ). Пункт 3 ст. 2 ГК РФ прямо устанавливает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В основе же предъявленного прокурором в рассматриваемой ситуации иска лежали нормы публичного права.

Исковые требования прокурора были обоснованы необходимостью предупреждения возможного причинения вреда неопределенному кругу лиц. Безусловно, отношения, связанные с причинением вреда (деликтные обязательства), составляют предмет гражданского законодательства. Возможность предъявления исков, направленных на предотвращение причинения вреда в будущем, прямо предусмотрена ст. 1065 ГК РФ. Однако данная норма предусматривает и способ защиты прав и законных интересов лиц, которым может быть причинен вред (в данном случае - неопределенного круга лиц): запрещение деятельности, создающей такую опасность (п. 1 ст. 1065 ГК). Закон не позволяет суду в данном случае применить иной способ защиты.

В качестве одного из видов административного наказания в ст. 3.2 КоАП РФ предусмотрено административное приостановление деятельности. Такой вид административного наказания может быть применен и в ситуации нарушения лицом требований пожарной безопасности (ст. 20.4 КоАП).

Таким образом, в случае нарушения собственником здания требований пожарной безопасности, если при этом создается угроза причинения вреда неопределенному кругу лиц, прокурор имеет возможность реагировать на данное нарушение в двух формах: либо путем предъявления иска в интересах неопределенного круга лиц о запрещении эксплуатации здания в порядке гражданского судопроизводства (спор вытекает из деликтных правоотношений, носящих частноправовой характер), либо в порядке административного судопроизводства путем привлечения лица к административной ответственности и назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности (дело возникает из публичных, административно-правовых отношений).

В этой ситуации, действительно, право прокурора на обращение с заявлением в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ не ставится в зависимость от использования им иных мер прокурорского реагирования, не установлена какая-либо последовательность в применении данных мер, а право выбора конкретной меры при реализации полномочий по защите прав принадлежит прокурору.

Но в предъявленном иске прокурор не просил запретить деятельность, создающую угрозу причинения вреда, - он просил обязать ответчика исполнить предписания публично-правовых норм. Такое требование в порядке искового производства рассмотрено быть не может. В противном случае в практике предъявления подобных исков можно дойти до абсурда и начать предъявлять иски об обязании частных лиц не совершать мелких хищений, не занимать самовольно земельные участки, управлять транспортными средствами с разрешенной скоростью и т.п. Ведь потенциальная вероятность нарушения таких публично-правовых предписаний, а следовательно, и угроза охраняемым законом публичным интересам существует.

Возможность предъявления прокурорами исков в защиту государственных или общественных интересов зависит от характера спора. Если спор носит частноправовой характер, право на предъявление иска у прокурора есть. Если требование основано на отношениях власти и подчинения, оно должно рассматриваться в рамках иного судебного порядка (в порядке административного судопроизводства). Наличие иного судебного порядка рассмотрения дела исключает возможность принятия искового заявления к производству (п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК), а если гражданское дело все-таки было возбуждено, служит основанием для прекращения производства по нему (ст. 220 ГПК).