Мудрый Юрист

Эффективность правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд 1

<1> Данная статья участвовала во Всероссийском конкурсе научных работ "Право бизнесу".

Щедрикова Н.Ю., студентка Астраханского государственного технического университета.

Введение

В условиях мирового экономического и финансового кризиса возникла необходимость в оптимизации правового регулирования института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд. Деятельность, направленная на удовлетворение потребностей государства, имеет ключевое значение при переходе от ресурсной экономики к инновационной, поскольку представляет собой одну из важнейших сфер экономического оборота.

Актуальность данной темы заключается в том, что, во-первых, выполнение государственного заказа является инструментом эффективного осуществления публично-правовым образованием возложенных на него функций и, как следствие, реализации потребностей всего общества. В частности, посредством заключения государственного контракта поддерживается необходимый уровень обороноспособности и безопасности страны, обеспечивается жизнеспособность экономической и образовательной системы. Во-вторых, формально определенные способы закупки товаров для государственных или муниципальных нужд выступают средством поддержки малого и среднего бизнеса, стимулом для развития регионов и муниципалитетов. Как верно заметил К.А. Зимин, "если государство использует открытые для общества и экономически обоснованные формы удовлетворения своих нужд, то коммерческие организации получают возможность участия в этом процессе на основе честной конкуренции, что стимулирует их развитие" <2>.

<2> Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд. Автореф. дис. ... к.ю.н. Краснодар, 2009. С. 3.

Традиционно поставка товаров для государственных или муниципальных нужд является институтом гражданского права. Но финансирование данной деятельности осуществляется за счет средств бюджета соответствующего уровня бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, при изучении обозначенной темы затрагиваются проблемы межотраслевого характера, в т.ч. вопросы эффективности и правомерности использования бюджетных средств в сфере государственного заказа.

Таким образом, исследование правового регулирования института поставки товаров для государственных или муниципальных нужд само по себе является важнейшей темой для научного исследования. Но ее проецирование применительно к вопросам эффективности, а следовательно, и необходимости совершенствования правового регулирования частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных или муниципальных нужд в сегодняшних экономических реалиях приобретает особую значимость и актуальность.

§ 1. Правовое регулирование поставки товаров для государственных или муниципальных нужд

С 1 января 2006 г. в Российской Федерации действует новый закон о государственных закупках - Федеральный закон N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о размещении заказов) <3>.

<3> Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газета. N 163. 2005; N 90. 2011.

Отношения, связанные с поставкой товаров для государственных нужд, регулируются ГК РФ как один из видов договора купли-продажи <4>. Основная цель норм § 4 гл. 30 ГК РФ состоит в закреплении законоположений, которые учитывают такую особенность данных правоотношений, как участие в них государства.

<4> Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 января 1996 г. N 14-ФЗ (в ред. от 07.02.2011) // Российская газета. N 23 - 27. 1996; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 901.

Закон о размещении заказов определяет формы удовлетворения государственных нужд. В своем научном труде В.А. Щербаков классифицирует способы отбора исполнителей государственных и муниципальных заказов на две большие группы: способы, в которых есть элемент состязательности, когда каждый участник отборочных процедур старается доказать заказчику, что именно он является наиболее подходящим для исполнения заказа (состязательные способы отбора), и способы, в которых нет элемента состязательности (несостязательные способы отбора) <5>. Все виды состязательных способов отбора порождают конкуренцию среди участников, однако выражается она в разных формах, и определение победителя происходит также по-разному.

<5> Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2009. С. 14.

Состязательные способы отбора можно подразделить на торги (представленные в соответствии с законодательством в виде аукционов и конкурсов) и упрощенные состязательные способы отбора (запросы котировок).

Несостязательный отбор подрядчиков применяется при объективном отсутствии альтернативы кандидатуре исполнителя заказа.

Торги являются наиболее распространенным способом определения подходящего контрагента государственного заказчика.

При организации и проведении конкурса важно соблюдение равенства условий для всех его участников, т.к. наибольшая заинтересованность участников достигается при соблюдении принципа равного подхода к ним в оценке их конкурентоспособности.

Одним из способов отбора исполнителя государственного и муниципального заказа является аукцион. Организатор аукциона, проводимого в целях размещения государственного и муниципального заказа, не предлагает свою продукцию к продаже, а заинтересован купить продукцию контрагентов, его выгода заключается в приобретении искомой продукции по максимально низкой цене. Исходя из этого, аукцион устроен так, что в ходе торгов потенциальные исполнители государственного и муниципального заказа для привлечения государственного закупщика соревнуются друг с другом в наибольшем снижении цены на требующуюся продукцию. Здесь участники аукциона выступают продавцами продукции.

Аукцион, как и конкурс, может быть открытым и закрытым. Он отличается от конкурса по нескольким признакам. Главное отличие состоит в способе принятия решения о победителе.

Участники аукциона могут от начала аукциона до его окончания непосредственно следить за его ходом. При этом у каждого участника есть возможность делать все более выгодное предложение, снижая цену на свою продукцию (исходя из собственных возможностей). На аукционе победитель выявляется в ходе открытой борьбы участников, а при проведении конкурсов решение о признании кого-либо из участников победителем выносит специальная конкурсная комиссия.

Однако при использовании аукциона единственным существенным критерием становится цена поставки продукции. Остальные качественные характеристики возможностей претендентов практически уравниваются.

При проведении же конкурса комиссия сравнивает предложения одновременно с учетом нескольких параметров, которые представлены в конкурсных документах (по цене, объему товаров, качеству, особым техническим показателям и т.д.). Таким образом, на конкурсе происходит многосторонняя оценка участников при отборе победителя, что позволяет государственному и муниципальному заказчику быть более уверенным в том, что закупаемая продукция отвечает его требованиям. При проведении отбора предложений посредством аукциона предложения оцениваются исключительно по цене. В связи с этим думается, что при отсутствии должного правового регулирования и последующего контроля хода исполнения заказа победителем аукциона заказчик с большей вероятностью может понести убытки на стадии исполнения заказа.

Для сведения такой вероятности к минимуму, как представляется, критерием определения победителя аукциона должна выступать не только цена договора, но и основные деловые характеристики претендентов на исполнение государственного и муниципального заказа (их производственные мощности, опыт, квалификация и др.) и закупаемой продукции. Параметры искомой продукции должны находить свое достаточно полное выражение еще на первом этапе реализации заказа - этапе определения государственных нужд и потребностей, а оценка претендентов должна проявляться на первой стадии размещения заказа - стадии установления круга участников торгов. В случае проведения аукциона целесообразно установить минимальный уровень неценовых характеристик, с тем чтобы в отборе участвовали претенденты, которые не пытаются снизить цену договора за счет качественных или иных важных неценовых критериев исполнения заказа.

На наш взгляд, в целях удовлетворения потребностей государства в товарах высокого качества и обеспечения конкуренции среди поставщиков следует закрепить конкурс в качестве основного способа размещения государственного заказа, за исключением небольших закупок. Как справедливо отмечает коммерческий директор B2B-Center А. Бойко, "если закупка проводится по итогам аукциона по начальной цене, то, как правило, стоимость завышена, т.к. закупщики не всегда имеют возможность правильно оценить стоимость услуги или товара" <6>.

<6> Чурилова И. Госзаказ снизился: статистика по размещенным госзаказам в январе - августе 2010 г. URL: http://www.gosbook.ru/node/7389.

Наряду с нормативно-правовыми актами, регулирующими общие вопросы поставки товаров для государственных и муниципальных нужд, существует ряд специальных законов, посвященных правовому регулированию государственного оборонного заказа, закупок и поставок сельскохозяйственной продукции для удовлетворения нужд публично-правового образования. Законоположения относительно государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих содержатся в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <7>; государственного заказа на разработку и поставку новой техники, содержащей изобретение, - в Законе СССР "Об изобретениях СССР" <8>.

<7> Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2010) // Российская газета. N 162. 2004; N 297. 2010.
<8> Закон СССР от 31 мая 1991 г. N 2213-1 "Об изобретениях в СССР" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 25. Ст. 703.

Кроме того, ряд подзаконных актов содержит в себе нормы, определяющие порядок правового регулирования отношений в рассматриваемой сфере, в частности Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" <9>.

<9> Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" (в ред. от 17.12.2010, с изм. от 21.01.2011) // Российская газета. N 181. 2009; N 295. 2010.

В целом анализ системы источников правового регулирования поставки товаров для государственных или муниципальных нужд позволяет, исходя из особенностей регламентации определенных групп отношений, выделить:

  1. Нормативно-правовые акты, определяющие понятийно-категориальный аппарат в сфере государственного заказа (например, ГК РФ, Закон о размещении заказов).
  2. Нормативно-правовые акты, регулирующие способы удовлетворения государственных и муниципальных нужд (например, Закон о размещении заказов).
  3. Нормативно-правовые акты, регламентирующие отдельные виды государственного заказа (например, Федеральный закон от 27.12.1995 N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" <10>).
<10> Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (в ред. от 01.12.2007, с изм. от 28.12.2010) // Российская газета. N 1. 1996; N 272. 2007.
  1. Нормативно-правовые акты, определяющие правовое положение субъектов - участников отношений, направленные на удовлетворение государственных и муниципальных нужд (например, Федеральный закон от 24.04.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" <11>).
<11> Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 05.07.2010) // Российская газета. N 164. 2007; N 147. 2010.

Таким образом, современное законодательство в сфере государственного заказа восприняло конструктивный опыт правового регулирования данных отношений, сформулированный в ранее действовавшем законодательстве. Однако многие ранее существовавшие правила в области поставки товаров для государственных нужд, которые могли бы повысить эффективность правового регулирования рассматриваемых отношений, не получили законодательного закрепления на современном этапе.

Решающим фактором для повсеместного утверждения института государственного заказа стало в настоящее время принятие Закона о размещении заказов. В указанном выше нормативном правовом акте законодателем была предпринята попытка унифицировать законодательство о размещении государственных и муниципальных заказов. Следует признать, что Закон о размещении заказов не смог разрешить все имеющиеся вопросы, и до сих пор остаются актуальными проблемы повышения эффективности правового регулирования в данной сфере.

§ 2. Проблемы реализации и нарушения законодательства в сфере поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

Сфера государственных закупок, как и процесс проведения конкурсного отбора поставщиков для государственных нужд, образует благодатную почву для монополистических проявлений со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления.

Дело в том, что ежегодно значительная часть бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов расходуется исполнительными органами власти на реализацию целевых программ, на обеспечение нужд медицинских, образовательных и государственных учреждений, на поддержание необходимого уровня обороноспособности Российской Федерации, на строительство и эксплуатацию зданий, сооружений и дорог.

Очень часто должностные лица соответствующих органов власти вынуждены решать вопрос о том, кто будет выполнять работы либо поставлять товары для государственных или муниципальных нужд. Вместе с тем от того, каким образом будет размещаться государственный заказ, нередко зависит и состояние конкурентной среды того или иного товарного рынка. Так, например, в случае если управление здравоохранения субъекта РФ ежегодно заказывает медицинскую технику и оборудование у одного и того же поставщика, то данный хозяйствующий субъект оказывается в преимущественном положении по сравнению с другими поставщиками аналогичного товара. Так как, выполняя государственный заказ, как правило, на значительную сумму, при минимальных затратах на рекламу, на складские помещения и т.п., он реализует такой объем товара, какой иные поставщики медицинской техники не смогут реализовать и за год. При этом его конкуренты, порой несмотря на более низкие цены на этот товар, зачастую просто не имеют возможности заключить договор на поставку продукции для государственных нужд. Таким образом, получая каждый раз косвенную "государственную поддержку", данный поставщик приобретает все большие возможности для развития своего дела.

В связи с этим необходим был механизм, который бы, с одной стороны, обеспечил доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок, а с другой стороны - создал бы условия для развития конкуренции в этой сфере экономики с целью сокращения бюджетных расходов, развития рыночных отношений и предотвращения коррупции.

Мировой практикой был выработан такой механизм - это проведение конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд. На наш взгляд, в целях удовлетворения потребностей государства в товарах высокого качества и обеспечения конкуренции среди поставщиков следует закрепить конкурс в качестве основного способа размещения государственного заказа в РФ за исключением небольших закупок. Аукцион не соответствует цели проведения торгов при поставках товаров для государственных нужд - выбору поставщиков товаров, предложивших наилучшие условия выполнения государственных контрактов, поскольку критерием определения победителей аукциона выступает только цена.

В Российской Федерации процедура проведения конкурсного отбора впервые была урегулирована Указом Президента РФ от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (далее - Указ Президента РФ N 305) <12>. Однако понятие конкурса было дано позднее. Конкурс - способ выявления поставщика (исполнителя) товаров (работ, услуг) для государственных нужд, обеспечивающий лучшие условия исполнения государственного контракта <13>.

<12> Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" // Российская газета. N 74. 1997.
<13> Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (утратил силу) // Российская газета. N 91. 1999.

Не останавливаясь на процедуре конкурсного отбора, предусмотренной действующим законодательством, хотелось бы отметить, что все его элементы направлены на обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд и создание равных условий для конкуренции среди поставщиков - участников конкурса. Статьей 22 Закона о размещении заказов предусмотрен перечень информации, которая должна содержаться в конкурсной документации, выдаваемой всем, кто обратится к организатору конкурса после опубликования извещения о проведении конкурса. Информация, содержащаяся в конкурсной документации, призвана обеспечить равные условия участия в конкурсе всех поставщиков, представивших заявки. Отсутствие той или иной информации в конкурсной документации может повлечь предоставление преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам при проведении конкурсного отбора.

Необходимо отметить, что Указом Президента РФ N 305 сформулирован ряд антимонопольных требований, которые заказчики, организаторы конкурса и его участники должны выполнять при организации и проведении конкурсного отбора. Так, например, данным Указом установлено, что госзаказчику и организатору конкурса запрещено устанавливать критерии, требования или процедуры, носящие дискриминационный характер, осуществлять координацию деятельности поставщиков, которая приведет или может привести к ограничению конкуренции или ущемлению интересов каких-либо поставщиков, а также ограничивать доступ любых поставщиков к участию в конкурсе или создавать одному или нескольким из них преимущественные условия, в т.ч. путем доступа к конфиденциальной информации и материальной базе. Кроме того, установлена обязанность заказчика и организатора конкурса отстранить поставщика от участия в конкурсе при установлении факта совершения им недобросовестных действий.

На основании изложенного, исходя из задач и функций антимонопольных органов, можно сделать вывод о том, что главными целями антимонопольного контроля при проведении конкурсов на поставку продукции для государственных нужд являются:

  1. обеспечение доступа хозяйствующих субъектов на рынок поставки продукции для государственных нужд;
  2. создание равных условий для конкуренции среди поставщиков - участников конкурса.

Достигаются указанные цели посредством осуществления контроля со стороны антимонопольных органов за соблюдением установленной действующим законодательством процедуры проведения конкурсного отбора, а также путем проверки обоснованности требований к закупаемой продукции и к ее поставщикам, которые предъявляются госзаказчиком или организатором конкурса в конкурсной документации. Так, например, антимонопольные органы осуществляют контроль:

Практика работы Астраханского территориального управления МАП России в части осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства в сфере госзакупок за 2010 г. показала, что государственные заказчики достаточно редко используют процедуру конкурсного отбора поставщиков при размещении госзаказа, тем самым нарушая действующее законодательство и ограничивая доступ хозяйствующих субъектов в сферу государственных закупок. В случае проведения конкурсного отбора поставщиков продукции для государственных нужд госзаказчики зачастую нарушают действующее законодательство. Так, например, можно выделить следующие нарушения антимонопольного законодательства, допускаемые госзаказчиком при подготовке и проведении конкурсного отбора. Это:

Вместе с тем необходимо обратить внимание, что осуществление антимонопольного контроля затруднено тем, что действующим законодательством не установлена процедура обязательного уведомления антимонопольных органов о проведении конкурсного отбора.

Кроме того, ни Законом о размещении заказов, ни Указом Президента РФ N 305 не определены место, роль и полномочия антимонопольных органов в системе организации и проведения закупок продукции для государственных нужд. Все это существенно снижает эффективность антимонопольного контроля за конкурсом на поставку продукции для государственных нужд. Тогда как нарушение требований антимонопольного законодательства в этой сфере экономики может существенно отразиться на состоянии конкурентной среды того или иного товарного рынка и повлечь за собой увеличение бюджетных расходов на государственные нужды.

Анализ опыта организации и проведения закупок товаров, работ и услуг для государственных нужд позволяет говорить о том, что государственные заказчики при организации и проведении конкурсов допускают ряд ошибок и нарушений действующего законодательства. Это может в той или иной степени ограничивать права поставщиков на участие в процедурах закупок.

Среди основных причин нарушений можно выделить следующие:

На практике наличие вышеперечисленных обстоятельств приводит к следующим наиболее часто встречающимся нарушениям:

  1. заказ на поставку продукции (т.е. наименования закупаемой продукции, требования к продукции, объемы, сроки и условия поставки), входящий в комплект конкурсной документации, сформирован по торговым маркам, указывающим на конкретного производителя или поставщика;
  2. отсутствует система планирования госзаказа, в результате чего большинство предпринимателей не имеют возможности заранее подготовиться к размещаемому заказу и подать заявки, что приводит к снижению количества участников;
  3. установление в конкурсной документации или документации по предварительному квалификационному отбору таких требований к квалификации поставщика, которые не влияют на его возможности по выполнению государственного контракта, но ограничивают конкуренцию;
  4. уменьшение срока подготовки и подачи конкурсных заявок по сравнению с установленным законодательством;
  5. конкурсная документация не содержит всех необходимых поставщикам сведений;
  6. отсутствие регламентации установления начальной (максимальной) цены контракта;
  7. потребность заказчика в товарах определенной марки формируется самостоятельно, нередки случаи закупки необоснованно дорогих автомобилей;
  8. произвольная оценка заказчиком квалификации участников конкурса и качества их предложений;
  9. большое количество необоснованных жалоб поставщиков, злоупотребление предпринимателями своими правами;
  10. при неисполнении или ненадлежащем исполнении обязательств по контракту заказчик вправе не применять штрафные санкции. При этом оплата по контракту, а также применение штрафных санкций зачастую зависят от личных отношений заказчика с исполнителем. Это приводит к злоупотреблениям со стороны заказчика и исключению ответственности поставщика.

§ 3. Совершенствование нормативно-правового регулирования поставки товаров для государственных и муниципальных нужд

Современное состояние рынка госзакупок характеризуется динамичным увеличением доли государственных расходов на товары, работы и услуги для государственных нужд. В этой связи сложно переоценить важность эффективного законодательного регулирования в сфере госзакупок. Рост расходов на государственные закупки обусловливает необходимость совершенствования правил и процедур размещения заказов, создания эффективных и понятных инструментов взаимодействия государства и бизнес-сообщества, формирования благоприятных условий для роста эффективности государственных закупок.

В Российской Федерации в настоящее время отсутствует полноценный контроль за размещением заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд. В соответствии с п. 1 ст. 17 Закона о размещении заказов "контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов... осуществляется путем плановых и внеплановых проверок". В соответствии с п. 2 ст. 17 Закона о размещении заказов "контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов Российской Федерации о размещении заказов... осуществляется уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти".

На наш взгляд, в Законе о размещении заказов необходимо прописать функции органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в указанной сфере и предусмотреть возможность разделения функций по нормативно-правовому регулированию и функций по контролю в области закупок. Также необходимо обеспечить возможность полноценного контроля за результатами размещения государственного заказа, включая качество поставленных товаров, проведения работ и оказания услуг, на базе интеграции информационных систем различных уровней, а также унификации классификаций и номенклатур товаров, работ и услуг в этой области.

В целях повышения эффективности правового регулирования отношений по поставке товаров для государственных и муниципальных нужд необходимо, на наш взгляд, законодательно регламентировать отмену верхнего предела в 20% от общего годового объема размещения государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства и осуществлять планирование квот для размещения государственного и муниципального заказа у субъектов малого предпринимательства исходя из анализа потенциальных возможностей.

Немаловажным является максимальное использование механизмов субконтрактинга для привлечения субъектов малого и среднего предпринимательства в качестве соисполнителей по выполнению государственных и муниципальных контрактов у организации - исполнителя крупных заказов. Думается, что необходимо законодательное закрепление за государственными заказчиками федерального уровня и субъектами РФ права самостоятельно определять и обеспечивать возможность проведения в электронной форме любого способа размещения государственного и муниципального заказа, установленного законодательно (путем проведения торгов или без их проведения, с соблюдением сроков проведения, состава и содержания документов и иных условий закупки, установленных законодательством); а также права самостоятельно определять электронные площадки, сайты и системы в сети Интернет для проведения на них процедур размещения государственных и муниципальных заказов в электронной форме для собственных нужд и нужд муниципальных образований, расположенных в границах соответствующих субъектов РФ.

Основными подходами при создании Единого федерального реестра государственных контрактов должны быть:

  1. запрет Федеральному казначейству оплаты заключенных государственных контрактов, не зарегистрированных в Едином федеральном реестре;
  2. наличие в государственном контракте условия о вступлении государственного контракта в силу после его регистрации в Едином федеральном реестре государственных контрактов;
  3. отражение в реестре всех показателей, которые используются в государственной статистической отчетности в целях автоматизации ее сбора и представления.

Необходима разработка типовых требований (контрактов) к стандартным товарам, работам и услугам, которые должны быть обязательными к применению при размещении заказов на такие товары, работы, услуги.

Необходимо законодательно установить обязанность заказчиков осуществлять планирование закупок. Планы закупок (долгосрочные, среднесрочные, краткосрочные) необходимо размещать на едином общероссийском портале.

В целях повышения профессионализма заказчиков и качества конечного результата необходимо централизовать функции по размещению заказов на уровне уполномоченных органов субъектов РФ и федеральных министерств по подведомственным учреждениям. В Законе о размещении заказов необходимо прописать функции органа, осуществляющего контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации в указанной сфере, и предусмотреть возможность разделения функций по нормативно-правовому регулированию и функций по контролю в области закупок.

Для корректного формирования начальной цены контракта необходимо установление требования об обязательном составлении должностными лицами протоколов, содержащих обоснование установления начальной (максимальной) цены контракта, в т.ч. с указанием источников получения такой информации, и их размещение в составе документации о торгах.

Необходимо предусмотреть публичную процедуру защиты потребностей заказчиков. Должны быть установлены определенные ограничения по максимальной стоимости закупаемой продукции.

Необходимо учитывать и зарубежный опыт. Так, при заключении контрактов с иностранными организациями о поставке товаров, выполнении работ и оказании услуг государственные органы Великобритании заинтересованы и настаивают на том, чтобы в контракте содержалась оговорка о юрисдикции права Великобритании ввиду того, что судебное разбирательство по праву иностранного государства является потенциально более сложным и экономически невыгодным для британской стороны. В связи с этим в стандартных условиях контракта на выполнение государственного заказа предусмотрено, что право Великобритании имеет преимущественную силу при разрешении споров, и согласие с данными условиями является весьма важным при выборе поставщика. Данный международный опыт, на наш взгляд, было бы целесообразно перенять и закрепить данные положения в Законе о размещении товаров.

В целях совершенствования процедуры конкурса, а также снижения его коррупционной составляющей требуется разработка объективных критериев и порядка оценки качества предлагаемой продукции и квалификации участников конкурса.

Необходимо предусмотреть государственную пошлину за подачу жалоб.

Необходимо вносить в реестр не только информацию о недобросовестном юридическом лице, но и об учредителях данного лица и ограничить право участия в процедурах закупок всех юридических лиц, управление которыми осуществляет физическое лицо, сведения о котором включены в реестр.

В целях снижения коррупции и повышения качества исполнения контрактов необходимо установить обязанность заказчика всегда применять санкции за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по контракту. Кроме того, необходимо установить унифицированный размер таких штрафных санкций. Также необходимо установить в законе максимальные сроки для оплаты заказчиками качественно исполненных предпринимателем контрактов и ответственность за нарушение таких сроков.

Однако в направлении совершенствования законодательства в рассматриваемой сфере наметилась позитивная тенденция. Посредством принятия Федерального закона от 08.05.2009 N 93-ФЗ была введена процедура электронных торгов. Преимущество электронных аукционов заключается в следующем:

Президент России Д.А. Медведев заявил о необходимости реформирования поставки товаров для госнужд в своем Послании Федеральному Собранию РФ. Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) внесла в марте 2011 г. в Правительство РФ концепцию проекта Закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа". Концепция законопроекта содержит предложения о внесении изменений в Закон N 94-ФЗ и иные законодательные акты, направленные на значительное совершенствование существующих норм законодательства о размещении заказов. ФАС предлагает ввести обязанность заказчиков обосновывать установленный уровень начальной цены контракта с указанием ее источников, централизовать установление требований к стандартной закупаемой продукции, в т.ч. и с учетом инновационной составляющей. Ранее Минэкономразвития России (МЭР) опубликовало концепцию закона о Федеральной контрактной системе, предусматривающего существенное расширение свободы выбора заказчика при размещении контракта. Действующий Закон о госзакупках МЭР предлагает отменить.

Несомненно, в плане реализации законодательства существует много проблем. Трудности в правоприменительной практике вызваны несовершенством законодательства. Однако эффективность правового регулирования общественных отношений достигается не только посредством совершенствования действующего законодательства, но и за счет эффективного регулирования взаимодействия структурных элементов отдельных отраслей права.

Заключение

В настоящее время законодательство, регулирующее частные и публичные отношения, возникающие в сфере поставки товаров для государственных или муниципальных нужд, нуждается в дополнениях и доработке. Как уже было отмечено ранее, сам процесс, в ходе которого определяются организации, которым предстоит осуществлять государственный или муниципальный заказ, является процессом непрозрачным, подозрительным и недемократичным. Виной тому именно недостатки в законодательстве. Ведь правовая база, действующая ныне, и основанные на этой базе механизмы регулирования частных и публичных отношений, возникающих в указанной сфере, позволяют, вопреки смыслу, заложенному в этой законодательной базе, а также принципам, на основании которых вообще осуществляется деятельность по поставке товаров для государственных или муниципальных нужд, совершать ряд нарушений, как раз и делающих данный процесс непрозрачным и недемократичным.

Статистика показывает, что большая часть конкурсов, проводимых для выявления фирм-поставщиков, организованы с нарушением тех или иных требований. Зачастую в конкурсах участвуют фирмы, тем или иным образам "приближенные" к лицам, имеющим непосредственное отношение к самой организации таких конкурсов. Это не может не наталкивать на мысль о коррупционном сговоре между некоторыми участниками и организаторами. Однако, как правило, это становится ясно гораздо позднее, уже после того, как фирма-поставщик будет выбрана.

Другим, не уступающим по тяжести наносимого данному конкурсному процессу вреда, а именно вреда его демократичности, объективности, является нарушение, связанное с дезинформацией потенциальных участников-поставщиков, или непредоставление широкому слою юридических лиц, квалифицирующихся на данной отрасли предпринимательской деятельности, сведений о месте, времени, сути конкурса, либо предоставление таких сведений, но исключительно узкому кругу интересующих организаторов фирм-поставщиков. Естественно, это далеко не все нарушения, препятствующие эффективному регулированию отношений, возникающих в данной сфере, к сожалению, на сегодняшний день их гораздо больше, что и отражено непосредственно в этой работе. Однако такое положение дел, как показывает практика, за последнее десятилетие стало нормой. Конечно, существует коэффициент отклонения от этой нормы, но он крайне незначителен, что дает право надеяться на то, что в скором времени государство наконец-таки возьмется за модифицирование уже существующей нормативной базы, регулирующей данные вопросы, и дополнит ее новыми нормами, пресекающими любые возможности отбора поставщиков для государственных или муниципальных нужд вопреки закону.

Литература

  1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. N 237. 1993; N 7. 2009.
  2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30 нояб. 1994 г. N 51-ФЗ (в ред. от 06.04.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 2011. N 15. Ст. 2038.
  3. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть вторая от 26 янв. 1996 г. N 14-ФЗ (в ред. от 07.02.2011) // Российская газета. N 23 - 27. 1996; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 7. Ст. 901.
  4. Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ (в ред. от 21.04.2011) "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" // Российская газета. N 163. 2005; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 90.
  5. Федеральный закон от 24 июля 2007 г. N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" (в ред. от 05.07.2010) // Российская газета. N 164. 2007.
  6. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (в ред. от 28.12.2010) // Российская газета. N 162. 2004; N 297. 2010.
  7. Федеральный закон от 27 декабря 1995 г. N 213-ФЗ "О государственном оборонном заказе" (в ред. от 01.12.2007, с изм. от 28.12.2010) // Российская газета. N 1. 1996.
  8. Федеральный закон от 13 декабря 1994 г. N 60-ФЗ "О поставках продукции для федеральных государственных нужд" (в ред. от 24.07.2007) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 34. Ст. 3540; 2007. N 32. Ст. 4121.
  9. Федеральный закон от 6 мая 1999 г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд" (утратил силу) // Российская газета. N 91. 1999.
  10. Закон РФ от 28 мая 1992 г. N 2859-1 "О поставках продукции и товаров для государственных нужд" (утратил силу) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. N 27. Ст. 1558.
  11. Закон СССР от 31 мая 1991 г. N 2213-1 "Об изобретениях в СССР" // Ведомости СНД и ВС СССР. 1991. N 25. Ст. 703.
  12. Указ Президента РФ от 8 апреля 1997 г. N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" (в ред. от 11.10.2001) // Российская газета. N 74. 1997; N 211 - 212. 2001.
  13. Указ Президента РСФСР от 15 октября 1991 г. "О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году" // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 43. Ст. 1392.
  14. Постановление Правительства РФ от 10 сентября 2009 г. N 722 "Об утверждении Правил оценки заявок на участие в конкурсе на право заключить государственный или муниципальный контракт на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд" (в ред. от 17.12.2010, с изм. от 21.01.2011) // Российская газета. N 181. 2009.
  15. Ахметова Л.Я. Система государственных закупок. URL: http:// www.audit-it.ru/ news/ finance/ 207237.html.
  16. Баховкина Л.Н. Государственные закупки сельскохозяйственной продукции. М., 1972. 237 с.
  17. Блинов В.Г. Правовое регулирование частных и публичных отношений при поставке товаров для государственных нужд: Автореф. дис. ... к.ю.н. Казань, 2009.
  18. Жилинский С.Э. Предпринимательское право: Учебник для вузов. Правовая основа предпринимательской деятельности. Изд. 8-е., пересмотр. и дополненное. М.: НОРМА, 2007. 944 с.
  19. Красавчиков О.А. Система права и система законодательства // Правоведение. 2004. N 5.
  20. Лукьяненко В.Е. Понятие системы договорных отношений в агропромышленном комплексе // Законодательство и экономика. 2002. N 9.
  21. Зимин К.А. Гражданско-правовое регулирование отношений, направленных на удовлетворение государственных и муниципальных нужд: Автореф. дис. ... к.ю.н. Краснодар, 2009.
  22. Щербаков В.А. Гражданско-правовое регулирование размещения государственных и муниципальных заказов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Москва, 2009.