Мудрый Юрист

О принятии и действии муниципальных правовых актов

Кирилловых А.А., юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права (Кировский филиал).

Нормативный правовой акт представляет собой письменно оформленный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений <1>.

<1> Бошно С.В. Теория государства и права. М., 2007. С. 134.

Нормативные акты применяются неоднократно, не имеют конкретных адресатов, действуют достаточно продолжительное время вне зависимости от исполнения содержащихся в них требований. Нормативные акты устанавливают общие положения, адресованные широкому кругу субъектов, регламентируют наиболее важные общественные отношения. Ненормативные акты не содержат норм права, это акты применения таких норм, которые, как правило, носят индивидуальный характер. Например, ненормативные акты принимаются при решении кадровых вопросов в органах местного самоуправления.

Вся совокупность нормативных и ненормативных актов муниципального образования представляет собой систему муниципальных правовых актов. Система нормативных актов местного самоуправления обобщена Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об МСУ) <2>, под понятием "Муниципальные правовые акты" (ст. 7 Закона).

<2> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

Подсистема подзаконных правовых актов содержит акты Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти, акты региональных органов государственной власти. Муниципальная правовая система очень тесно связана с правовой основой местного самоуправления, выраженной в законодательных и подзаконных актах органов государственной власти. Она целиком определяется последней, подвержена ее влиянию в самых различных аспектах. В основном муниципальная правовая система практически лишена самостоятельности, поскольку вплетена в ткань общей правовой системы местного самоуправления, которая и задает ее параметры <3>.

<3> Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. N 9.

Локальная (муниципально-правовая) подсистема объединяет систему правовых актов, в которую включаются: уставы муниципальных образований, правовые акты, принятые на местных референдумах (сходах граждан), нормативные и иные акты представительных органов местного самоуправления, правовые акты глав муниципальных образований и руководителей местных администраций, правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления <4>.

<4> Курочкин А.А. Указ. соч.

Разработка и принятие муниципальных правовых актов представляет собой правотворческий процесс - урегулированный нормативными правовыми актами порядок осуществления правотворческой деятельности, включающий внесение в правотворческий орган (вынесение на референдум), рассмотрение, принятие, подписание, опубликование и вступление в силу нормативных правовых актов. Любая правотворческая деятельность осуществляется в особой процессуальной форме, которая представляет собой упорядоченную систему стадий деятельности:

  1. разработка проектов муниципальных правовых актов и внесение их в соответствующий орган местного самоуправления;
  2. обсуждение и принятие муниципальных правовых актов;
  3. опубликование (обнародование) и вступление в силу муниципальных правовых актов;
  4. контроль за исполнением и отмена муниципальных правовых актов или приостановление их действия <5>.
<5> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2004. С. 91.

Закон об МСУ приводит перечень субъектов, которые вправе вносить проекты муниципальных правовых актов на рассмотрение органов местного самоуправления, т.е. осуществлять правотворческую инициативу:

а) депутаты представительного органа муниципального образования;

б) глава муниципального образования;

в) иные выборные органы местного самоуправления (например, контрольный орган муниципального образования);

г) глава местной администрации;

д) органы территориального общественного самоуправления;

е) инициативные группы граждан;

ж) иные субъекты правотворческой инициативы (например, в Республике Мордовия к таковым относят прокурора).

Представительный орган муниципального образования принимает нормативный правовой акт, закрепляющий:

  1. порядок внесения проектов муниципальных правовых актов;
  2. перечень и форму прилагаемых к ним документов (например, от инициативных групп граждан обычно требуется определенное количество подписей в поддержку вносимого проекта, от органов территориального общественного самоуправления - протокол заседания данного органа).

В необходимых случаях органы и должностные лица местного самоуправления организуют и проводят внутреннюю или независимую правовую экспертизу проекта муниципального правового акта.

Закон об МСУ изменяет порядок принятия устава муниципального образования. Устав может быть принят двумя способами:

  1. представительным органом муниципального образования (две трети голосов от установленной численности депутатов);
  2. на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек.

В соответствии с Законом об МСУ устав муниципального образования больше не может быть принят на местном референдуме. Вместе с тем следует отметить, что Закон об МСУ (ст. 28) предусмотрел обязательное участие населения в обсуждении устава, введя публичные слушания. Предложения по проекту устава или вносимым в него изменениям и дополнениям могут вносить не только отдельные граждане и органы местной власти, но и другие субъекты местного самоуправления - органы территориального общественного самоуправления (ТОС), руководители предприятий, учреждений и организаций, некоммерческие организации и т.п.

Нельзя не согласиться с тем, что принятие устава непосредственно населением в большей степени соответствует самой природе местного самоуправления, последовательной реализации конституционного принципа самостоятельного решения гражданами вопросов местного значения <6>.

<6> См., напр.: Выдрин И.В. Муниципальное право России: Учебник для вузов. М., 2004. С. 107.

В то же время из Закона об МСУ нет оснований выводить запрет на принятие устава непосредственно населением. Как полагают в литературе, если иметь в виду, что ФЗ "Об основных гарантиях...", обладающий приоритетом в регулировании данной сферы общественных отношений, закрепляет исчерпывающий, не подлежащий расширению другими законами перечень вопросов, не могущих быть предметом референдумов в Российской Федерации, и в него принятие устава муниципального образования не входит, можно сделать вывод о том, что устав муниципального образования может быть принят и на референдуме <7>.

<7> Иванченко О.А. Учредительная природа уставов муниципальных образований и проблемы правоприменения // Муниципальное право. 2004. N 1-2. С. 66.

Процедура регистрации уставов муниципальных образований приведена в соответствие Гражданскому кодексу РФ 1994 г. <8> и Федеральному закону от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" <9>, согласно которым это право должно осуществляться органами юстиции.

<8> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
<9> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. N 33 (часть I). Ст. 3431.

Действующее законодательство закрепляет два способа вступления в силу устава муниципального образования и изменений или дополнений в него:

  1. публикация в средствах массовой информации;
  2. обнародование, т.е. доведение до сведения населения муниципального образования иным способом.

Подобным образом вступают в силу все нормативно-правовые акты.

Закон об МСУ закрепляет два основных способа принятия решений путем прямого волеизъявления граждан: на местном референдуме и сходе граждан.

Многие специалисты отмечают, что в России население не привыкло участвовать в местном нормотворчестве, не понимает необходимости этого и не стремится к реализации своих прав. Свидетельством тому является, например, низкая явка населения на референдумы. С другой стороны, в законах отдельных субъектов Российской Федерации не предусматривается возможность полноценного участия населения в принятии решений. В частности, закрепляется, что решения схода носят рекомендательный характер (Владимирская область), право граждан на принятие решений путем референдума ограничивается рамками только наиболее важных вопросов (Нижний Новгород, Надым) <10>.

<10> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Изд-во "Проспект", 2006. С. 85.

Порядок вступления в силу муниципальных правовых актов установлен в ст. 47 Закона об МСУ. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Как правило, муниципальные правовые акты направляются для официального опубликования в официальное печатное средство массовой информации главой муниципального образования. При публикации в официальном печатном средстве массовой информации муниципального правового акта указывается наименование муниципального правового акта, дата его принятия, должностное лицо, его подписавшее, дата его подписания. Муниципальные правовые акты могут быть официально опубликованы также в виде отдельного издания. Муниципальный правовой акт, в который были внесены изменения или дополнения, может быть повторно официально опубликован в полном объеме <11>.

<11> Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: Учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007.

Представляет интерес проблема целесообразности создания единого органа официального опубликования нормативных правовых актов разных уровней. Некоторыми авторами справедливо делается ссылка на преимущества концентрации всего нормативного материала в одном общедоступном источнике. Это не только позволяет сокращать расходы на издание, но и облегчает ознакомление с принятыми актами, обеспечивает удобство пользования ими, их учет и систематизацию и в конечном итоге способствует эффективности правотворческой и правоприменительной деятельности <12>.

<12> Абрамова А.И., Рахманина Т.Н. Опубликование нормативных правовых актов: информационно-правовой аспект // Журнал российского права. 1998. N 10-11. С. 96.

Целесообразность создания единого органа официального опубликования подтверждает и положительный опыт функционирования такого органа в целом ряде зарубежных государств - в Италии, Франции, ФРГ и др.

Такое единое средство опубликования, т.е. массового распространения правовой информации, уже существует и успешно используется на практике всеми правоприменителями в нашей стране <13>.

<13> Артамонов А.Н. Опубликование нормативных правовых актов и информационные технологии // Информационное право. 2008. N 3.

Муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации. В настоящее время в субъектах Российской Федерации формируется нормативная правовая база деятельности органов местного самоуправления, что предусматривает принятие на муниципальном уровне более 20 тысяч правовых актов. Это в первую очередь документы, регламентирующие деятельность представительных органов муниципальных образований и местных администраций, документы по решению вопросов местного значения, а также правовые акты, регламентирующие финансово-экономическую деятельность муниципального образования, градостроительство, благоустройство, общественный порядок и безопасность жизни, жилищный фонд и жилищно-коммунальное хозяйство, участие граждан в осуществлении местного самоуправления и иные вопросы.

Порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия установлен в ст. 48 Закона об МСУ. Муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами и должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт, судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, - уполномоченным федеральным или региональным органом государственной власти.

Любые муниципальные правовые акты может отменять или приостанавливать суд. Если правомерность судебного контроля за деятельностью органов местного самоуправления не вызывает сомнений, поскольку именно в этом и заключается предназначение данной ветви государственной власти, то предоставление такого же права (пусть и ограниченного определенными условиями) органам государственной власти вызывает серьезные возражения <14>.

<14> Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2007.

В литературе справедливо полагают, что приемы юридической техники во многом позволяют избежать проблем с качеством муниципального правового акта и не вызывать его отмены или приостановления <15>.

<15> Шугрина Е.С. Техника юридического письма. М.: Юрайт-Издат, 2001. С. 7.

Муниципальные правовые акты утрачивают свою силу (прекращают действие) в следующих случаях:

  1. по истечении срока действия акта, на который он был принят;
  2. в связи с изданием нового акта, заменившего ранее действовавший (косвенная отмена);
  3. на основании прямого указания конкретного органа об отмене данного акта (прямая отмена).

Таким образом, к субъектам, которые вправе отменить или приостановить действие муниципальных правовых актов, относятся:

  1. органы и должностные лица, принявшие (издавшие) данный акт (данная норма является гарантией самостоятельности органов и должностных лиц местного самоуправления во взаимоотношениях с органами государственной власти, а также с органами местного самоуправления других муниципальных образований);
  2. суд (в том случае, если акт противоречит вышестоящим нормативным актам, а орган, его издавший, не исполняет решение суда о приведении его в соответствие им);
  3. уполномоченные органы государственной власти - в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных переданных им государственных полномочий (за осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, несут ответственность в первую очередь органы государственной власти, и, кроме того, такие полномочия финансируются из государственного бюджета).

Решения должностных лиц местного самоуправления, находящихся в административном подчинении иных должностных лиц местного самоуправления (например, руководителей структурных подразделений администрации муниципального образования), могут быть отменены вышестоящим должностным лицом местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Для того чтобы не подпасть под действие ст. 48 Закона об МСУ, органам и должностным лицам местного самоуправления придется заранее согласовывать все свои действия и решения с органами государственной власти или их должностными лицами. По сути, введение данных правовых конструкций допускает подчиненность органов местного самоуправления органам государственной власти, "встроенность" местного самоуправления в государственный аппарат.

В заключение отметим, что признание в судебном порядке муниципальных правовых актов недействующими или отмененными - достаточно сложная процедура, в которой есть свои особенности. Так, муниципальные правовые акты, принятые до вступления в законную силу решения суда о признании закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования недействующим, не могут быть признаны недействующими или отмененными. Более того, до вступления в силу нового закона субъекта Российской Федерации об установлении статуса муниципального образования нет оснований для признания их таковыми в судебном порядке.