Мудрый Юрист

Проблемы правового обеспечения сотрудничества государств в области транзита энергоресурсов

Салиева Р.Н., профессор Института проблем экологии и недропользования Академии наук Республики Татарстан, доктор юридических наук.

Энергоресурсы занимают важное место в экономике России. В Концепции внешней политики Российской Федерации отмечено, что Россия намерена активно содействовать формированию справедливой и демократической глобальной торгово-экономической и валютно-финансовой архитектуры в целях полноправного и эффективного участия в ней <1>.

<1> Концепция внешней политики Российской Федерации, утв. 12.07.2008 N Пр-1440. Документ опубликован не был. СПС "КонсультантПлюс".

Главным приоритетом политики Российской Федерации в сфере международных экономических отношений является содействие развитию национальной экономики в условиях глобализации посредством обеспечения равноправных позиций страны и российского бизнеса в системе мирохозяйственных связей. Для достижения этой цели Российская Федерация, в частности, укрепляет стратегическое партнерство с ведущими производителями энергетических ресурсов, активно развивает диалог со странами-потребителями и странами транзита, основываясь на принципах обеспечения энергобезопасности, зафиксированных в итоговых документах Санкт-Петербургского саммита "восьмерки" 2006 г., и исходя из того, что меры, гарантирующие надежность поставок энергоресурсов, должны последовательно подкрепляться встречными мероприятиями по обеспечению стабильности спроса и надежности транзита.

В Энергетической стратегии <2> отражено, что созданы научные основы транзита энергоресурсов в сложных климатических и ландшафтно-географических условиях. Реализованы такие масштабные проекты по строительству экспортной энергетической инфраструктуры для повышения надежности поставок и транзита российских энергоресурсов в Европу, как:

<2> Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 N 1715-р "Об Энергетической стратегии России на период до 2030 года" // Собр. законодательства Российской Федерации. 2009. N 48. Ст. 5836.

С целью диверсификации направлений экспортных поставок российских энергоресурсов начата реализация таких новых инфраструктурных проектов, как:

Подписаны соглашения о строительстве газопровода "Южный поток" (30 млрд. куб. м газа в год), Прикаспийского газопровода (20 млрд. куб. м газа в год), нефтепровода Бургас - Александруполис (35 млн. т нефти в год).

Приняты решения о строительстве второй очереди Балтийской трубопроводной системы (50 млн. т нефти в год), расширении мощностей Каспийского трубопроводного консорциума.

Решение указанных задач осуществляется с использованием дипломатической поддержки интересов российских топливно-энергетических компаний за рубежом, а также ряда мер и механизмов государственной энергетической политики, включая активное участие в международном переговорном процессе по энергетическим вопросам, обеспечение баланса интересов импортеров, экспортеров и транзитеров энергоресурсов в международных договорах и деятельности международных организаций; рациональное развитие транзитных потоков энергоресурсов через территорию России.

В приложении N 5 к Энергетической стратегии России на период до 2030 года отражен сводный план ("Дорожная карта") мероприятий государственной энергетической политики на период до 2030 г., обеспечивающих ее реализацию.

В целях обеспечения стабильных условий на экспортных рынках, включая гарантированность спроса и обоснованность цен на основные продукты российского экспорта энергоресурсов, предусматривается:

Задачи Энергетической стратегии требуют соответствующего правового обеспечения.

В целях определения проблем правового регулирования в рассматриваемой сфере общественных отношений проведен анализ действующего законодательства и правоприменительной практики. На основе проведенного анализа можно остановиться на отдельных вопросах правового обеспечения транзита энергоресурсов и сформулировать отдельные предложения по их разрешению.

  1. Проблема соглашений в области международных энергетических отношений.

В рассматриваемой области сотрудничества приняты как общие соглашения, так и специальные между государствами - участниками СНГ.

В числе общих актов можно назвать Горную хартию, целями которой являются поэтапное сближение и гармонизация законодательных и иных нормативных актов в сфере изучения, разведки, использования и охраны недр, разработка и предложение новых механизмов эффективного сотрудничества органов государственной власти и управления, а также субъектов хозяйственной деятельности. Принято также Соглашение о сотрудничестве в области изучения, разведки и использования минерально-сырьевых ресурсов <3>.

<3> Утвержден Постановлением Правительства РФ от 07.12.1998 N 1449 // Собр. законодательства Российской Федерации. 1998. N 5. Ст. 6162.

В 1996 г. принято Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам, в котором определены основные термины - транзит, магистральные нефте- и продуктопроводы, нефтепродукты, а также установлены общие принципы сотрудничества. Принято также Соглашение о проведении согласованной политики в области транзита природного газа, в котором определено понятие "транзит газа", установлены также принципы свободного транзита и сохранности природного газа при его трубопроводной транспортировке через территории государств.

Правовые, экономические и организационные основы деятельности на трубопроводном транспорте определены в Модельном законе "О трубопроводном транспорте", принятом на заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ 19 апреля 2001 г. N 17-5. В Законе даны основные понятия, определены объекты, субъекты, основные принципы государственной политики в области трубопроводного транспорта, а также порядок использования систем магистральных трубопроводов.

В некоторых государствах приняты специальные законы о трубопроводном транспорте - в Молдове, Белоруссии, на Украине. В России пока специальный закон не принят.

На основе анализа содержания указанных выше законов о трубопроводном транспорте надо отметить, что в разделах "Основные термины и понятия" нет определения такого важного для рассматриваемых отношений понятия, как "транзит".

Такое определение можно найти в международных соглашениях <4>.

<4> Это Барселонская конвенция о свободе транзита 1921 г., Генеральное соглашение по тарифам и торговле (ГАТТ), Договор к Энергетической хартии, Договор об образовании Европейского экономического сообщества и Директивы ЕС по транзиту.

В ст. 7 Договора к Энергетической хартии установлено, что транзит означает перемещение через территорию Договаривающейся Стороны либо в портовые сооружения или из портовых сооружений на ее территории для погрузки или разгрузки энергетических материалов и продуктов, происходящих на территории другого государства и предназначенных для территории третьего государства, при условии, что либо другое государство, либо третье государство является Договаривающейся Стороной; или перемещение через территорию Договаривающейся Стороны энергетических материалов и продуктов, происходящих на территории другой Договаривающейся Стороны и предназначенных для территории этой другой Договаривающейся Стороны, если только обе заинтересованные Договаривающиеся Стороны не решат иначе и не зарегистрируют свое решение путем совместно сделанной записи.

В литературе отмечается признание транзита в международном праве еще с XVII в., когда Гроций утверждал, что существует общее право транзита через территорию другого государства в интересах сообщества наций <5>. Отмечается также, что есть доктрина территориального суверенитета, в соответствии с которой государства обладают суверенными правами над своей территорией, и это наделяет их правом не допускать строительства или использования средств, предназначенных для транзита людей и товаров. Поэтому свобода транзита характеризуется как попытка найти баланс между потребностями международных перевозок и интересами отдельных государств.

<5> Договор к Энергетической хартии: путь к инвестициям и торговле для Востока и Запада / Под. ред. Т. Вальде - англ. изд., А. Конопляника - рус. изд.). М.: Междунар. отношения, 2002. С. 437.

17 декабря 1994 г. Россия подписала Договор к Энергетической хартии, который представляет собой рамочное соглашение о правилах международного сотрудничества в области торговли энергоресурсами, их транзита и инвестиций в сфере энергетики. В соответствии с указанным Договором государства принимают на себя обязательства предоставлять иностранным инвесторам те же условия, что и собственным производителям, включая недискриминационный доступ к своим трубопроводным системам. Несмотря на то что этот договор до настоящего времени Россией не ратифицирован, в соответствии со ст. 45 его положения применяются в нашей стране на временной основе в части, не противоречащей российскому законодательству.

Направления совершенствования правового регулирования международного сотрудничества в сфере энергетики, которые изложены в "Концептуальном подходе к новой правовой базе (цели и принципы)", в основном заключаются в следующем: Целесообразно создание нового универсального международного юридически обязывающего документа, сторонами которого, в отличие от существующей системы, построенной вокруг Энергетической хартии, станут все основные страны-производители (экспортеры), транзитеры и потребители (импортеры) энергоресурсов и который будет охватывать все аспекты глобального энергетического взаимодействия. Новая система правовых актов в области энергетики должна быть:

  1. Проблемы совершенствования таможенного и налогового законодательства.

Например, на практике возникает вопрос: под действие какой нормы НК РФ подпадают услуги по обеспечению транспортировки нефти трубопроводным транспортом по территории государств - участников соглашений о Таможенном союзе (услуги агентирования), оказываемые ОАО "АК "Транснефть": подп. 2 п. 1 ст. 164 НК РФ (услуги, подлежащие налогообложению НДС по налоговой ставке 0%) или п. 2 ст. 171 НК РФ (НДС, подлежащий налоговому вычету)?

Согласно письму Минфина России от 14.11.2006 N 03-04-08/233 в соответствии с подп. 1 п. 1 ст. 164 НК РФ относительно услуг по транспортировке трубопроводным транспортом товаров, помещенных под таможенный режим экспорта и вывозимых с территории Российской Федерации как этим видом транспорта, так и иными видами транспорта, в счетах-фактурах, выставляемых продавцами данных услуг, должна указываться ставка налога 0% независимо от наличия на этот момент у продавцов документов, обосновывающих правомерность применения нулевой ставки и предусмотренных п. 4 ст. 165 Кодекса.

Согласно письму Минфина России от 21.11.2006 N 03-04-08/239 в соответствии с подп. 2 п. 1 ст. 164 НК РФ услуги по контролю исполнения договоров на поставку товаров, вывозимых за пределы территории Российской Федерации, подлежат налогообложению налогом на добавленную стоимость по ставке в размере 18%. Под услугами по организации вывозимых за пределы территории Российской Федерации товаров следует понимать осуществление комплекса операций, непосредственно направленных на вывоз товаров за пределы территории Российской Федерации конкретным транспортным средством, включая операции по полному или частичному заполнению транспортного средства товарами, по размещению и креплению товаров на транспортном средстве и т.п.

  1. Проблемы совершенствования земельного законодательства. Подпункты 1, 2 п. 6 ст. 90 ЗК предусматривают, что в целях обеспечения деятельности организаций и эксплуатации объектов трубопроводного транспорта могут предоставляться земельные участки, в т.ч. и для размещения нефтепроводов, газопроводов, иных трубопроводов; размещения объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития наземных и подземных зданий, строений, сооружений, устройств и других объектов трубопроводного транспорта; установления охранных зон. Регулирование земельных отношений, связанных с размещением объектов, в частности трубопроводного транспорта, осуществляется нормами Гражданского кодекса, Земельного кодекса и другими нормативными правовыми актами. В связи с установлением разных форм собственности на земельные участки, в т.ч. частной, и распространением на земельные правоотношения норм гражданского законодательства на практике при необходимости приобретения земельных участков в целях размещения объектов транспорта возникают вопросы, связанные с определением цены.

Необходимо отрегулировать вопросы, связанные с определением конкретных сроков согласования землеотвода, возможных оснований отказа в предоставлении земельного участка, а также вопросы, связанные с определением порядка расчета компенсаций (ущерба) при изъятии земель для целей размещения объектов транспорта, в т.ч. с порядком отчуждения земельных участков для государственных нужд.

  1. Проблемы технического регулирования в сфере строительства новых трубопроводов, а также консервации, демонтажа выведенных из эксплуатации участков трубопроводов. Например, в Республике Татарстан разработана программа развития трубопроводного транспорта. Программа разработана с учетом требований соответствующих технических регламентов согласно Федеральному закону от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" и рекомендациям Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Республике Татарстан.

С учетом строительства нового Нижнекамского нефтеперерабатывающего и нефтехимического комплекса предполагается развитие трубопроводной системы нефтегазохимического комплекса Республики Татарстан.

  1. Отдельный блок проблем связан с охраной окружающей среды, обеспечением безопасности и соблюдением экологического законодательства.

Топливно-энергетический комплекс в целом, во многом в силу объективных причин, остается одним из крупных в промышленности загрязнителей окружающей природной среды. На его долю приходится около 48% выбросов вредных веществ в атмосферу и 27% сброса загрязненных сточных вод в поверхностные водные объекты, свыше 30% твердых отходов и 70% общего объема парниковых газов. Поэтому важное значение имеют нормы экологического законодательства и нормы, направленные на обеспечение рационального использования природных ресурсов. Право человека на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, а также обязанность каждого сохранять природу и бережно относиться к ее ресурсам закреплены в Конституции Российской Федерации. Одним из средств эффективной реализации требований безопасности является установленная законодательно ответственность за несоблюдение установленных норм и правил. По действующему российскому законодательству можно выделить административную, гражданско-правовую, дисциплинарную и уголовную ответственность.

Как свидетельствует практика, применение мер разных видов ответственности не снимает проблем обеспечения промышленной и экологической безопасности, в частности проблем возмещения ущерба, причиненного в результате аварий, произошедших на опасных производственных объектах. Отмечается, что ежегодно правительство выделяет из резервного фонда по 3 млрд. руб. для ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, при этом ущерб от них превышает 100 млрд. руб. в год, а с учетом косвенного ущерба достигает 450 - 500 млрд. руб. <6>.

<6> Промышленная экология и безопасность. 2006. N 7. С. 36.

В зарубежном законодательстве, например в Канаде, согласно Закону "О добыче нефти и газа" (ЗДНГ) на основе принципа "загрязняющий платит" установлена наряду с гражданской ответственностью также и абсолютная ответственность. По правилам абсолютной ответственности оправдания не принимаются, пределы ответственности устанавливаются нормативными документами (10 - 40 млн. долл. за разрешение на проведение работ в зависимости от района); контроль осуществляется национальной энергетической комиссией. Канадская нефтяная страховая биржа (КНСБ) обеспечивает страхование на случай аварии, вызвавшей разлив нефти или загрязнение отходами. Получателем по страховому полису является Национальный энергетический совет (НЭС) <7>.

<7> Материалы Российско-Канадского семинара "Регулирование вопросов охраны окружающей среды в энергетическом секторе" / Канадский институт природоресурсного права, университет г. Калгари. 2003. С. 68 - 78.

В целом в силу сложившихся экономических связей в сфере транспортировки нефти и газа необходимы гармонизация, унификация, координация законодательства стран-участниц в области регулирования отношений в сфере транзита энергоресурсов, их сближение с нормами международного права.