Мудрый Юрист

Миротворческая доктрина оон и проблема применения силы в международном праве *

<*> Sazonova K.L. Peace-making doctrine of the uno and the problem of application of force in international law.

Сазонова Кира Львовна, магистрант Дипломатической академии МИД РФ, юрисконсульт ООО "Комплектация и Технологии", кандидат политических наук.

Статья посвящена актуальной проблеме применения силы в международном праве. Автор рассматривает связь между миротворческой доктриной Организации Объединенных Наций, которая предполагает использование силы в определенных ситуациях, и необходимостью контроля над применением силы со стороны других субъектов международного права. Автор концентрирует внимание на правовой базе миротворческой деятельности ООН, а также на применении терминов, связанных с миротворчеством, в современном международном праве.

Ключевые слова: миротворческие операции ООН, Совет Безопасности ООН, поддержание мира, принуждение к миру, Устав ООН, международная безопасность, самооборона, суверенитет, агрессия, угроза силой.

The article is devoted to the actual problem of use of force in international law. The author analyses the connection between the UN peacekeeping doctrine, which authorizes the use of force in some special situations, and the necessity of control over the use of force by the other actors of international law. The author focuses attention on the legal basis of the UN peacekeeping and on peacekeeping terms in modern international law.

Key words: peace-making operations of the UNO, Security Council of the UNO, peacekeeping, UN Charter, international security, self-defense, sovereignty, aggression, threat of force.

Проблема применения силы всегда была и остается одной из самых сложных и дискуссионных в международном праве. С одной стороны, очевидно, что сила использовалась и продолжает использоваться для решения самых разных задач, с другой стороны, вся система ООН нацелена на то, чтобы процент применения силы был как можно меньше. Применение силы как через миротворчество под эгидой ООН, так и через гуманитарную интервенцию, через вооруженные конфликты, через гражданские войны сегодня приобретает особо острое звучание. Проблемы целесообразности, возможности, а главное, границ применения силы издавна остро стоят в международном праве. ООН, являясь фундаментом современного международного права, не может оставаться в стороне от этих проблем, так как фактически именно ООН, являясь самым крупным международным форумом и принимая наиболее легитимные решения, с точки зрения количественного представления должна наиболее четко отражать позицию современного международного сообщества по вопросу рамок применения силы. Можно однозначно констатировать, что в тех или иных формах сила регулярно используется в современных международных отношениях, что на настоящий момент делает неосуществимой возможность полного запрета на применение силы. Необходимо отметить, что наиболее часто используемыми основаниями и предлогами для применения силы можно считать обязательства по договору, защиту собственных граждан за рубежом, гуманитарную катастрофу.

Именно поэтому задача ООН, на взгляд автора, состоит в том, чтобы максимально привести в соответствие реальное применение силы и правовую базу данного применения: "Как свидетельствует горький опыт Организации Объединенных Наций, накопленный за последнее десятилетие, никакое количество хороших намерений не станет заменой реальной возможности направлять дееспособные силы, в частности, для того, чтобы обеспечить успех комплексной миротворческой операции. Но одной лишь силой нельзя обеспечить мир; сила может только подготовить пространство, в котором можно построить мир" <1>.

<1> Доклад группы по операциям ООН в пользу мира. A/55/305 - S/2000/809. URL: http:// www.un.org/ russian/ peace/ reports/ peace_operations.

Как верно замечает Ю.Н. Малеев, "с одной стороны, невозможно терпеть массовые убийства людей по воле правителей или в результате родоплеменной и прочей подобной вражды; с другой стороны, крайне желательно, чтобы вооруженные акции внешних сил, направленные на прекращение этих зверств, получали одобрение авторитетного международного органа или проводились самим таким органом" <2>.

<2> Малеев Ю.Н. Концептуальное обоснование превентивной гуманитарной интервенции // Международное право. 2009. N 2 (38). С. 6 - 20.

Наибольшие дискуссии в данном ракурсе вызывает проблема правомерного применения силы, так как "применение вооруженных сил ООН или группой государств или отдельными государствами вне рамок ООН - все это, так или иначе, применение вооруженной силы одними государствами против других государств" <3>.

<3> Малеев Ю.Н. Организация Объединенных Наций и применение вооруженной силы государствами ("высокий идеализм" и реальность) // 60 лет ООН. 50 лет Российской ассоциации содействия ООН. М.: РУДН, 2006. С. 65 - 107.

Ситуацию осложняет наличие самых противоречивых мнений по указанной проблеме: "Многие эксперты убеждены, что раннее и решительное военное вмешательство может стать эффективным сдерживающим средством для дальнейших убийств. Другие полагают, что максимум того, что может дать гуманитарная интервенция - это приостановку кровопролития, которого может быть достаточно для начала мирных переговоров и для оказания различных форм помощи. То есть она позволяет выиграть время, однако не решает проблем, лежащих в основе конфликта" <4>. Можно констатировать, что в доктрине международного права нет единства относительно правомерности применения силы.

<4> Модин Н.В. "Гуманитарная интервенция" как метод регулирования международных конфликтов // Власть. 2007. N 3. С. 94 - 97.

Существующая миротворческая доктрина ООН исходит из признания существования фактора военной силы, и для урегулирования различных типов и стадий конфликтов разработаны различные классификации типов миротворческой деятельности, осуществляемой Организацией Объединенных Наций. Первая типология состоит из пяти компонентов: превентивная дипломатия, установление мира, способствование миру, поддержание мира и принуждение к миру <5>. Необходимо отметить, что ни один из данных терминов не встречается в Уставе ООН, а сама классификация является продуктом многолетнего опыта, "проб и ошибок" миротворческой деятельности.

<5> Boutros-Ghali, Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking, and Peace-Keeping. New York: United Nations, 1992. P. 5.

Термин "превентивная дипломатия" был впервые употреблен Д. Хаммаршельдом в отчете Генерального секретаря о работе организации в 1960 г., где под превентивной дипломатией были названы "усилия Организации Объединенных Наций по локализации споров и войн, способных усугубить конфронтацию между двумя противоборствующими сторонами" <6>. Б. Бутрос-Гали дает немного другое определение данной деятельности: "...это действия, направленные на ослабление напряженности до того, как эта напряженность перерастет в конфликт, или, если конфликт начался, принятие незамедлительных мер по его сдерживанию и устранению причин, лежащих в его основе". "Концепция Д. Хаммаршельда ставила целью усилить роль Генерального секретаря и Совета Безопасности ООН в период "холодной войны" и расширить набор используемых ими методов. Основанием для начала превентивных действий, по Д. Хаммаршельду, служило то, что ситуация содержала опасность перерастания в более обширный кризис или войну между Востоком и Западом. В начале 90-х годов XX столетия ситуация в мировой политике была иной, и прежде всего - это уход "холодной войны". Поэтому подход Б. Бутроса-Гали базируется на представлении о реагировании на насильственные конфликты по мере их возникновения и распространения. Время диктовало необходимость выработки концепции превентивной дипломатии, отвечающей обстановке, сложившейся во второй половине 90-х годов. Очень часто термины "превентивная дипломатия" и "предотвращение кризисов" заменяли друг друга" <7>.

<6> Hammarskjold D. Annual Report of the Secretary-General on the Work of the Organization, 16 June 1959 - 15 June 1960.
<7> Холики А., Рахимов Н. История появления и современное состояние превентивной дипломатии. URL: http:// tsulbp- journal.narod.ru/ jurnal/ matn_1/ kholiki_a.html.

Таким образом, главным фактором при осуществлении превентивной дипломатии является установление доверия, что напрямую зависит от авторитета дипломатов и самой организации. Кроме того, концепция превентивной дипломатии дополняется концепцией превентивного развертывания, в соответствии с которой для создания демилитаризованных зон допустимо использовать вооруженные силы. Многие авторы, однако, не разделяют данную концепцию, и полагают, что любое использование вооруженной силы под эгидой ООН относится непосредственно к операциям по поддержанию или принуждению к миру.

"Установление мира предполагает осуществление действий, которые способствуют восстановлению национальных институтов и инфраструктуры, разрушенных в ходе гражданской войны, или созданию взаимовыгодных связей между странами, которые участвовали в войне с целью избежать возобновления конфликта" <8>. В современной доктрине миротворчества ООН данный термин уже почти не употребляется, так как фактически был заменен термином "миростроительство", в рамках которого предполагается помощь странам, пережившим конфликт, в восстановлении инфраструктуры и национальных институтов, помощь в проведении выборов, т.е. действия, направленные на предотвращение рецидива конфликта. Особенностью данного вида деятельности является то, что она применяется только в постконфликтный период.

<8> Boutros-Ghali, Agenda for Peace: Preventive Diplomacy, Peacemaking and Peace-Keeping. New York: United Nations, 1992. P. 5.

"Способствование миру - это процесс урегулирования разногласий и разрешения проблем, которые ведут к конфликту, главным образом путем дипломатии, посреднической деятельности, переговоров или других форм мирного урегулирования" <9>. Данный термин, так же как и "установление мира", не используется в настоящий период в правовой литературе, вместо него обычно используется термин "средства мирного разрешения споров". Вообще сегодня зачастую используют деление миротворческой концепции не на пять частей, а на две, более обширные, - во-первых, миротворчество без использования военной силы, к которому в классической доктрине относятся превентивная дипломатия, миростроительство и средства мирного разрешения споров, а во-вторых, миротворчество, связанное с использованием военной силы, к которому относятся поддержание и принуждение к миру. Под поддержанием мира понимаются "меры и действия с использованием вооруженных сил или военных наблюдателей, принимаемые Советом Безопасности ООН для поддержания или восстановления международного мира и безопасности" <10>. Точное правовое определение операций по принуждению к миру, зафиксированного в документах, в настоящий момент отсутствует. Операции по поддержанию мира и принуждению к миру подробно рассмотрены в главе 2 настоящего исследования, поэтому в данной главе хотелось бы лишь отметить, что основным отличием данных операций друг от друга являются степень применения силы и наличие либо отсутствие согласия сторон конфликта. Кроме того, часто в правовой литературе операции по поддержанию и принуждению к миру объединяют общим термином "миротворческие операции", что не эквивалентно понятию "миротворчество ООН", под которым понимается совокупность всех средств, используемых ООН для поддержания международного мира и безопасности. В самом общем виде цель любого миротворческого средства сводится к тому, чтобы склонить противоборствующие стороны к соглашению и помочь им в разрешении противоречий. Обычно для реализации данных целей используются следующие практические задачи: "...принуждение одной или нескольких противоборствующих сторон к прекращению насильственных действий, заключению мирного соглашения между собой или с действующим правительством; защита территории и (или) населения от агрессии; изоляция территории или группы людей и ограничение их контактов с внешним миром; наблюдение (слежение, мониторинг) за развитием ситуации, сбор, обработка и доведение информации; обеспечение или оказание помощи в обеспечении основных нужд сторон, вовлеченных в конфликт" <11>.

<9> Там же.
<10> Юридический словарь. URL: http://dic.academic.ru/ contents.nsf/ lower.
<11> Печуров С. Вооруженные силы в миротворческих операциях. URL: http://www.peacekeeper.ru/ index.php?id=65.

Важным аспектом является право государств на самооборону. Согласно ст. 51 Устава: "Настоящий Устав ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого права на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет вооруженное нападение на Члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности. Меры, принятые Членами Организации при осуществлении этого права на самооборону, должны быть немедленно сообщены Совету Безопасности и никоим образом не должны затрагивать полномочий и ответственности Совета Безопасности, в соответствии с настоящим Уставом, в отношении предприятия в любое время таких действий, какие он сочтет необходимыми для поддержания международного мира и безопасности" <12>.

<12> Устав ООН. URL: http://www.un.org/ ru/ documents/ charter/ chapter7.shtml.

До недавнего времени существовали две точки зрения на содержание права на самооборону: буквальное толкование ст. 51 Устава ООН, в соответствии с которой исключается любая самооборона, если она осуществляется не в ответ на вооруженное нападение, и расширительная интерпретация, допускающая самооборону перед лицом нависшей над государством угрозы вооруженного нападения.

На Западе в течение длительного времени формировалась доктрина о допустимости вмешательства во внутренние дела других государств по так называемым "гуманитарным" причинам, а практика показывает, что применение силы в одностороннем порядке, в обход Совета Безопасности, становится тенденцией.

В практике Красного Креста подобные действия определяются как "вмешательство, мотивированное гуманитарными соображениями по предотвращению и облегчению страданий людей". Подобная концепция порождает ряд правовых коллизий. С одной стороны, любые миротворческие действия ООН носят по своей сути гуманитарный характер и основываются на принципе соблюдения и уважения прав человека, однако, с другой стороны, если подобные действия проводятся без санкции ООН, организация их осуждает, даже если эти действия имели положительные последствия. Так, например, ООН осудила в 1978 г. ввод войск Вьетнама в Камбоджу, хотя эта операция имела в конечном счете гуманитарный эффект, так как положила конец политике Пола Пота, имевшей характер геноцида.

Конфликты последнего поколения все чаще имеют внутригосударственный характер, что ограничивает возможность вмешательства ООН в силу государственного суверенитета. Однако очевидно, что для многих суверенитет не является понятием абсолютным: "По существу, внутренний порядок никогда не был автономным в строгом смысле. Суверенитет наделяет нацию лишь главной компетенцией; он не является и никогда не был исключительной компетенцией" <13>. Глава VII Устава допускает вмешательство в случае "угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии". Таким образом, сторонники вмешательства полагают, что понятие "гуманитарной катастрофы" можно приравнять к "угрозе миру, нарушению мира или акту агрессии". Кроме того, сторонники данной концепции ссылаются также на Преамбулу и ст. ст. 1, 55 и 56 Устава ООН, в которых оговаривается возможность "предпринимать совместные и самостоятельные действия" для "всеобщего уважения и соблюдения прав человека". Фактически такая теория имеет право на существование, так как термин "операции по поддержанию мира", так же как и термин "вмешательство по гуманитарным причинам", в Уставе отсутствует, что, однако, не мешает на протяжении нескольких десятилетий успешно применять ОПМ на основании расширительного толкования положений Устава ООН.

<13> Falk R. The United Nations and a Just World Order with Samuel S. Kim, Saul H. Mendlovitz; Westview Press, 1991. P. 100.

Западные исследователи отмечают, что "большинство миротворческих и гуманитарных операций проводится скорее по причинам национальных государственных интересов, а не согласно международным нормам" <14>. Тем не менее регулярность подобного вмешательства пока не позволяет признать его правомерным с точки зрения международного права: "...доктрина право-долга гуманитарного вмешательства является пока еще достаточно дискуссионной, и основания для подобного вмешательства пока еще не определены" <15>.

<14> Макфарлей Н. Многосторонние интервенции после распада биполярности // Международные процессы. 2003. N 1.
<15> Hevia Sierra J. La injerencia humanitarian en situaciones de crisis. Cordoba: Caja Sur, 2001. P. 68 - 73.

Очевидно, что суверенитет не может сохраняться в неизменном виде на протяжении веков. То, что сегодня все большее количество вопросов переносится на глобальный уровень, - это закономерное явление, и сфера безопасности не могла стать исключением. "Принцип суверенного равенства дает государствам возможность договариваться, ибо делать это можно только на равных. Ставить под вопрос этот принцип - значит ставить под вопрос само международное право - результат договоренностей между государствами" <16>.

<16> Модин Н.В. "Гуманитарная интервенция" как метод регулирования международных конфликтов. С. 94 - 97.

Некоторые исследователи полагают, что "ряд исходных положений Устава ООН уже не отвечают новым условиям. Устав ООН регулирует главным образом межгосударственные отношения, включая конфликты между странами... Устав ООН мало в чем может помочь, когда речь идет о конфликтах внутри государства, межэтнических, межнациональных столкновениях" <17>.

<17> Адамишин А. На пути к мировому правительству // Россия в глобальной политике. 2002. N 1. Ноябрь - декабрь.

Пункт 4 ст. 2 Устава ООН закрепляет общепризнанный принцип неприменения силы или угрозы силой. Однако не все согласны с его общепринятой трактовкой: "Основной мой постулат, с которым я уже выступал в печати: такого принципа (неприменения силы, запрета на применение силы) никогда не было, не существует, и главное, быть не может в природе человеческого общества. Наоборот: сила, и только сила, структурирует человеческое общество - иное дело, что она должна применяться адекватно и пропорционально" <18>.

<18> Малеев Ю.Н. Организация Объединенных Наций и применение вооруженной силы государствами. 60 лет ООН. 50 лет Российской ассоциации содействия ООН. С. 65 - 107.

Таким образом, можно констатировать, что проблема применения силы в современном международном праве не решена окончательно, и, несмотря на формальное признание ООН как единственной международной структуры, имеющей право на легитимное применение силы, силовые методы часто применяются различными государствами для решения конфликтов и реализации собственных национальных интересов.