Мудрый Юрист

Юридическая техника ливийской резолюции 1973 (2011) совета безопасности оон в отношении применения силы *

<*> Lozhnikov I.S. Juridical technique of libyan resolution 1973 (2011) of the security council of the un o with regard to application of force.

Ложников Игорь Сергеевич, эксперт в области права международной безопасности, кандидат юридических наук.

Автор статьи на основе резолюций ООН и других нормативных актов анализирует правомочность проведения в Ливии операций гуманитарного назначения.

Ключевые слова: ООН, Совет Безопасности, резолюция, Ливия.

The author of the article on the basis of the UN Resolutions and other normative acts analyses the competence of carrying out of humanitarian operations in Libya.

Key words: UNO, Security Council, resolution, Libya.

Совет Безопасности ООН в Резолюции 1973 (2011) от ООН, санкционировал проведение специальной операции 17 марта 2011 г., действуя на основании главы VII Устава гуманитарного назначения в связи с ситуацией в Ливии.

Текст пункта 4 Резолюции 1973 (2011) содержит следующую формулировку: Совет Безопасности "уполномочивает государства-члены, которые уведомили Генерального секретаря, действуя самостоятельно или через региональные организации или соглашения и действуя в сотрудничестве с Генеральным секретарем, принимать все необходимые меры... для защиты гражданского населения и мест его проживания, находящихся под угрозой нападения, в Ливийской Арабской Джамахирии, включая Бенгази, но исключая при этом возможность пребывания иностранных оккупационных сил в любой форме на любой части ливийской территории...".

Из данных положений пункта 4 Резолюции 1973 (2011) следует:

а) Совет Безопасности оставляет широкие рамки для выбора организационно-структурной формы совместных действий заинтересованных государств - членов ООН. Такие государства могут действовать независимо, оставаясь в своем национальном качестве; они могут создать так называемые объединенные "многонациональные силы" под единым командованием; могут действовать и в рамках уже существующих структур поддержания региональной безопасности (региональные международные организации), например Организация Североатлантического договора;

б) Совет Безопасности определил задачи (мандат) предстоящей гуманитарной операции - защита гражданского населения и населенных пунктов его проживания, находящихся под угрозой нападения на всей территории Ливии. По смыслу формулировки пункта 4 Резолюции 1973 (2011) логично замечание о том, что угрозу гражданскому населению могут создавать неправомерные (с нарушением международного гуманитарного права) действия как законного правительства, так и повстанцев, несмотря на то что по тексту Резолюции неоднократно используются выражения, осуждающие действия именно "ливийских властей". Этой основной задаче (защита гражданского населения) подчинены и вспомогательные: обеспечение режима бесполетной зоны и контроль за соблюдением эмбарго на поставки оружия;

в) Совет Безопасности не ограничивает проведение гуманитарной операции каким-либо сроком, т.е. мандат Совета Безопасности, определенный в Резолюции 1973 (2011), выдан заинтересованным государствам на неопределенное время.

Резолюция 1973 (2011) неоднократно становилась предметом критических замечаний. Отметим, что резолюции Совета Безопасности ООН являются документами политико-правового характера. Не вдаваясь в политические намерения Совета Безопасности, остановимся на вопросе о том, в чем же состоит юридическая некорректность и ущербность некоторых положений Резолюции 1973 (2011) с международно-правовой точки зрения.

Резолюция 1973 (2011) использует так называемую формулу "уполномочивания". Юридическим ядром этой Резолюции (в интересующем нас контексте) является пункт 4, согласно которому Совет Безопасности (СБ) уполномочивает государства - члены ООН совершить определенные действия, в том числе и связанные с применением силы. В этом смысле Резолюция 1973 (2011) относится к целому комплексу подобных условно именуемых "уполномочивающих резолюций".

История принятия Советом Безопасности подобных резолюций кратко выглядит следующим образом. Впервые СБ делегировал свои полномочия на применение военной силы в 1950 г. (Корея). Резолюция 84 (1950) рекомендовала государствам - членам ООН предоставить свои военные силы "в распоряжение объединенного командования, назначенного США". В дальнейшем подобное решение принималось СБ в 1966 г. в связи с ситуацией в Южной Родезии. Соответствующая Резолюция 221 (1966) уполномочивала Великобританию "предотвратить путем применения силы, если это будет необходимо, прибытие в Бейрут судов, в отношении которых есть достаточные основания полагать, что они везут нефть". Можно сказать, что в период 1946 - 1989 гг. подобные решения СБ были исключением в силу отсутствия согласия между постоянными членами СБ.

С 1990 г. принятие СБ так называемых "уполномочивающих резолюций" стало обычным явлением. Далеко не полный перечень подобных решений СБ: Резолюции 665 и 678 (Ирак); 770, 787, 816, 836, 908, 1031, 1088, 1174, 1244, 1247 (бывшая Югославия); 794 (Сомали); 875 и 940 (Гаити); 929 (Руанда); 1080 (район Великих озер); 1101 и 1114 (Албания); 1125, 1136, 1152, 1155, 1159 (Центральноафриканская Республика); 1132 (Сьерра-Леоне); 1216 (Гвинея-Биссау); 1264 (Восточный Тимор); 1386 (Афганистан); 1497 (Либерия); 1511 (Ирак) и др. Таким образом, принятие подобных резолюций стало обычной практикой СБ (несмотря на то что Уставом ООН подобные решения не предусмотрены).

Правовое содержание подобных резолюций состоит в передаче, делегировании полномочий Совета Безопасности заинтересованным субъектам международного права (государствам и международным организациям). Другими словами, СБ уполномочивает кого-либо сделать что-либо (to authorize smb. to do smth.). Именно таково содержание большинства вышеперечисленных резолюций (имеется в виду их юридическое ядро, связанное с делегированием права на совершение определенных действий, включая и применение силы).

Подобного рода решения СБ неоднократно становились объектом критического рассмотрения как в зарубежной <1>, так и в отечественной международно-правовой литературе.

<1> Термин "уполномочивающие резолюции" ("authorization resolutions") используется в качестве условного, обобщающего определения и в зарубежной международно-правовой литературе. В качестве работы, специально посвященной данному вопросу, рекомендуем статью, опубликованную в European Journal of International Law. См.: Blokker N. Is the Authorization Authorized? Powers and Practice of the UNSecurity Council to Authorize the Use of Force by "Coalitions of the Able and Willing" // EJIL. Vol. 11 (2000). N 3.

С точки зрения международно-правовых норм подобные действия, связанные с применением силы с участием Совета Безопасности, должны были бы основываться на статье 42 Устава ООН, предусматривающей "демонстрации, блокаду и другие операции" вооруженных сил государств - членов ООН во исполнение решений СБ. Устав ООН также определяет, что действия, обозначенные в статье 42, осуществляются контингентами вооруженных сил государств - членов ООН, предоставленными в распоряжение Совета Безопасности "по его требованию и в соответствии с особым соглашением или соглашениями", которые должны быть заключены между СБ и государствами - членами ООН. В силу того что СБ не заключил подобного соглашения ни с одним из государств, принято считать, что статья 42 Устава ООН не применяется. Неоднократно отмечалось различными авторами, что ни одно решение Совета Безопасности о применении принудительных мер в его практике не было прямо обосновано статьей 42 и сама статья в его резолюциях не упоминалась.

В отношении правомочности делегирования Советом Безопасности своих уставных полномочий, включая и действия, связанные с применением силы, заинтересованным государствам и международным организациям существует несколько правовых подходов.

Так, представляя доминирующую точку зрения, Э.С. Кривчикова приводит совершенно справедливую правовую оценку подобных положений в резолюциях СБ: "В Уставе ООН не содержится ни одного положения, которое бы позволяло Совету самоустраниться от выполнения его главной ответственности и делегировать свою компетенцию одному государству или группе государств, не обеспечивая сохранение своего руководства" <2>.

<2> Международное право / Отв. ред. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М.: Междунар. отношения, 2000. С. 373. См. также: Кривчикова Э.С. Вооруженные силы ООН (международно-правовые вопросы). М.: Междунар. отношения, 1965. С. 72 - 81 (глава II. § 2. Нарушение полномочий Совета Безопасности в практике Совета Безопасности).

Стоит привести также и другое мнение, на которое часто ссылаются сторонники поисков правового обоснования для "уполномочивающих" решений Совета Безопасности в рамках главы VII Устава ООН. По мнению сторонников этого подхода, правовое обоснование может быть найдено в статье 39 Устава, предоставляющей Совету Безопасности полномочия делать "рекомендации... о том, какие меры следует предпринять... для поддержания или восстановления международного мира и безопасности". Данное положение статьи 39 в международно-правовой доктрине иногда трактуется как позволяющее Совету Безопасности рекомендовать государствам - членам ООН предпринимать санкции военного характера. Другими словами, статья 39 рассматривается сторонниками данного подхода как частичная компенсация неприменяемой статьи 42. Как отмечают критики подобной трактовки положений Устава ООН, данное толкование является чрезвычайно расширительным.

Приведем примеры подобных "уполномочивающих" решений Совета Безопасности. Так, в уже упоминавшейся Резолюции 221 (1966) СБ уполномочивает именно Великобританию задерживать нефтяные танкеры, в том числе и с применением силы, если это будет необходимо. Резолюция была направлена на предотвращение снабжения нефтью Южной Родезии в соответствии с принятым ранее решением об экономических санкциях.

Таким примером является также формулировка Резолюции 678 (1990) Совета Безопасности по ситуации в ирако-кувейтском вооруженном конфликте. В пункте 2 своей Резолюции СБ "уполномочивает государства-члены, сотрудничающие с правительством Кувейта... использовать все необходимые средства, с тем чтобы поддержать и выполнить Резолюцию 660 (1990) и все последующие соответствующие резолюции и восстановить международный мир и безопасность в этом районе". В контексте ирако-кувейтского вооруженного конфликта под "сотрудничающими с правительством Кувейта" государствами СБ понимал прежде всего США, Великобританию, Саудовскую Аравию и ряд других стран <3>.

<3> Правовой анализ резолюций Совета Безопасности периода ирако-кувейтского вооруженного конфликта см.: Рогачев И.И. Решения Совета Безопасности ООН в отношении кризиса в районе Персидского залива // Советский журнал международного права. 1991. N 1.

В Резолюции 1031 (1995) по ситуации в Боснии и Герцеговине СБ "уполномочивает государства-члены, действующие через организацию, указанную в Приложении 1-А к Мирному соглашению, или в сотрудничестве с ней, создать многонациональные Силы по выполнению Соглашения". Воспользовавшись отсылкой к Приложению 1-А Мирного соглашения (Парижско-Дейтонские соглашения), любая заинтересованная сторона может без труда установить, что СБ имеет в виду Организацию Североатлантического договора <4>.

<4> Текст Парижско-Дейтонских соглашений см.: Док. ООН А/50/790-S/1995/999 от 30 ноября 1995 года. См. также: Романов В.А. Парижско-Дейтонские соглашения: новеллы и традиционализм в международной договорной практике // Московский журнал международного права. 1997. N 2; Ложников И.С. Некоторые международно-правовые особенности операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине применительно к российскому воинскому контингенту (на основе Парижско-Дейтонских соглашений) // Сборник рефератов. М.: ЦНИИ МО РФ, 2003. Вып. 2 (79).

Еще пример - Резолюция 1244 (1999) по ситуации в Косово. Этой Резолюцией СБ уполномочивает государства - члены ООН и соответствующие международные организации учредить Международное присутствие по безопасности в Косово. И в этой же Резолюции, а именно - в приложении к ней, СБ прямо и недвусмысленно указывает на основного учредителя и участника (т.е. уполномоченного): "Международные силы безопасности при существенном участии Организации Североатлантического договора должны быть развернуты...".

Важно отметить, что СБ, как правило, оговаривает не только содержание тех действий, в отношении совершения которых происходит уполномочивание, но и указывает на то, кто же непосредственно является уполномоченным, т.е. прямо определяет, кого он считает субъектом делегированных полномочий (повторим, что в качестве таковых могут выступать как поименованные государства - члены ООН, так и региональные международные организации; в косовском, например, случае - НАТО).

Однако из всего массива, казалось бы, юридически схожих резолютивных положений можно вычленить некоторые примеры решений СБ, в отношении которых возникают вопросы именно в связи с использованной юридической техникой. Так, в Резолюции 1386 (2001) в отношении ситуации в Афганистане используется следующая формулировка: СБ "уполномочивает, как это предусмотрено в приложении 1 к Боннскому соглашению, создание... Международных сил содействия безопасности в Кабуле и прилегающих к нему районах, с тем чтобы афганский Временный орган, а также персонал ООН могли действовать в условиях безопасности". Очевидно, что для определения самих "уполномоченных" необходимо обратиться к приложению 1 Боннского соглашения. Однако при знакомстве с Боннским соглашением обнаруживается, что соответствующий документ не содержит упоминания о том, кто же конкретно уполномочен создать и участвовать в упоминавшихся выше международных силах. СБ, таким образом, обращается к неопределенному кругу субъектов. Юридическая конструкция делегирования полномочий без указания адресата, т.е. субъекта, которому эти полномочия делегируются, существовать не может. Данные положения Резолюции 1386 (2001) являются примером неудовлетворительной юридической техники документа, что и отмечалось ранее в международно-правовой литературе <5>.

<5> Более подробно см.: Ложников И.С. Резолюция 1386 (2001) Совета Безопасности ООН: создание международных сил содействия безопасности в Афганистане // Московский журнал международного права. 2004. N 4.

Аналогична афганской и интересующая нас Резолюция 1973 (2011) по ситуации в Ливии. СБ уполномочивает государства - члены ООН, действуя самостоятельно или через региональные организации, "принимать все необходимые меры...". При этом сами эти государства и организации не называются СБ. Еще раз повторим, что с юридической точки зрения нельзя уполномочить, не назвав уполномоченного. Соответствующее положение Резолюции 1973 (2011) по ситуации в Ливии, как и упоминавшееся выше в Резолюции 1386 (2001) по Афганистану, представляет собой пример формулировки, составленной с нарушением юридической логики. Правовое осмысление подобных текстов неизбежно порождает юридически абсурдную ситуацию (в римской терминологии - reductio ad absurdum).