Мудрый Юрист

Механизмы финансовой поддержки государств - членов зоны евро *, 1

<*> Boshesn B. Mechanisms of financial support of the states-members of euro zone.
<1> Benedicte Beauchesne chercheur au CEDIN, maotre de conferences en droit public а l'Universite Paris VIII. Перевод с французского языка на русский - М.А. Шаповалов, ст. преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", канд. юрид. наук.

Бошесн Бенедикт, доцент публичного права Университета Париж 8 (Франция), исследователь Центра международного права Нантер (CEDIN).

Статья посвящена исследованию экономико-правовых проблем интеграции в рамках Европейского союза. Автором анализируются механизмы временной финансовой помощи государствам - членам зоны евро: Европейский фонд финансовой стабильности, а также новый Европейский механизм стабильности, имплементацию которого планируется осуществить в июле 2013 г. При этом особое внимание в статье уделяется внутригосударственным и международно-правовым проблемам, возникающим в связи с внедрением механизмов финансовой помощи.

Ключевые слова: Европейский союз, евро, валюта, государственный долг, кредит, финансовая стабильность, финансовый кризис.

The article deals with the study of economic-law problems of integration within the frames of the European union. The author analyses the mechanisms of temporary financial aid to the states-members of Euro Zone: European fund of financial stability and also new European mechanism of stability, the implementation of which is planned to be executed in July, 2013. At that the special attention is drawn to internal state and international-law problems arising in connection with introduction of mechanisms of financial aid.

Key words: European union, euro, currency, state debt, credit, financial stability, financial crisis.

Финансовый кризис, "взорвавшийся" в Соединенных Штатах Америки в 2007 г. и переросший в международный экономический кризис, ускорил ратификацию Лиссабонского договора <2>. Официально страны группы евро, так же как и их руководство, изменили цели европейской денежно-кредитной политики, добавив к стабильности цен также необходимость экономического роста, в котором существовала реальная необходимость.

<2> JOUE. C 306. 27 decembre 2007. Консолидированная версия Договора о создании Европейского сообщества: JOUE. C 115/47. 9 mai 2008.

Кризис форсировал проведение целого ряда реформ экономико-правовых: было отсрочено применение положения, введенного подписанным в Ницце (Франция) в 2001 г. Договором о ротации членов Совета управляющих Европейского центрального банка (ЕЦБ). Данное положение станет применяться с момента, когда численность стран зоны евро достигнет 18; была укреплена структура органов статистики ЕС и централизованного пруденциального надзора <3>; новые правила банковского надзора Базель III были утверждены на период с 2015 по 2019 гг.

<3> Был создан Европейский совет системных рисков (CERS), а существующие европейские надзорные комитеты были объединены в Европейскую банковскую администрацию (ABE), Европейскую администрацию страховщиков и пенсионных фондов (AEAPP) и Европейскую администрацию финансовых рынков (AEMF). Reglements 1092/2010 а 1095/2010, JOUE. L 331. 15 decembre 2010.

Экономическая рецессия в невиданных ранее масштабах повлияла на показатели государственных финансов: размер бюджетного дефицита стран группы ПИГИ (Португалия, Ирландия, Греция и Испания) по отношению к ВВП увеличился с 9,4% до 14,3%, в то время как максимальный порог бюджетного дефицита для стран ЕС установлен в 3% от ВВП. Кроме того, объем государственного долга увеличился до 115,8% к ВВП, хотя не должен превышать норматива в 60%. Принимая во внимание форс-мажорные обстоятельства экономического спада, принятие Пакта о стабильности в Европе было приостановлено для избежания введения санкций в отношении названных выше государств. Однако международно-правовые меры не смогли предотвратить неплатежеспособность Греции в начале 2010 г. Действующие нормативы ЕС были нарушены, что стало основанием для внедрения новых экономических инструментов.

I. Механизмы временной финансовой помощи государствам - членам зоны евро

Статья 122 § 2 Договора об учреждении Европейского сообщества, а также Регламент 332/2002 предусматривают возможность оказания финансовой помощи некоторым государствам-членам. Предложение о выделении финансовой помощи, исходящее от Комиссии ЕС, должно быть утверждено Советом, а непосредственное предоставление средств осуществляется Европейским центральным банком.

Данный механизм финансовой поддержки может быть использован только в случае стихийного бедствия или когда государство сталкивается с "трудностями, вызванными исключительными обстоятельствами, которые выходят за пределы его контроля".

Несмотря на то что Греция в 2010 г. переживала серьезный экономический спад, ответственными за сложившуюся ситуацию являлись греческие власти <4>. Поэтому в отношении Греции положения ст. 122 Договора, учреждающего Европейское сообщество, не могут быть применимы, кроме того, ст. 125 § 1 содержит прямой запрет на финансирование государственного долга одной из стран Сообщества (no-bail out clause).

<4> "Правительство Греции пользовалось дорогими, но легальными услугами инвестиционного банка Goldman Sachs, для того чтобы "показать" дефицит в размере 6% от ВВП, в то время как в реальности он составлял 12,9%". См.: Le Figaro/18 fevrier; 26 mars 2010.

Несмотря на существенное ухудшение условий заимствования и рост процентных ставок, на практике это положение Договора требует от стран - участниц ЕС выхода на финансовые рынки для поиска источников финансирования бюджетного дефицита, нежели обращения к Европейскому центральному банку.

Однако в случае с Грецией при существующем риске банкротства и возникновения эффекта домино государство увеличивало свой долг для его рефинансирования. В целях недопущения повторения подобного сценария в зоне евро государства - члены ЕС согласились исключить § 1 ст. 125 из Договора об учреждении Европейского сообщества и разработать план финансовой поддержки Греции.

Два долгих месяца потребовалось для подписания межправительственного соглашения, предусматривающего предоставление Греции в течение трех лет кредита в сумме 110 млрд. евро, из которых 30 млрд. предоставляются Международным валютным фондом. Финансовая помощь оказывается на достаточно жестких условиях, в частности, Правительство Греции взяло на себя обязательство сократить бюджетный дефицит до уровня 3% к 2014 г. В 2011 г. греческой стороне удалось добиться снижения процентной ставки по кредиту с 5,2 до 4,2% годовых и пролонгации срока кредита до 7,5 года <5>.

<5> Благодаря строгости предусмотренных в отношении Греции мер государственный долг страны не должен превышать 160% от ВВП в 2014 г. Возможность реструктуризации греческого долга все чаще становится предметом дискуссий в Европе, поскольку она сопряжена с высокими рисками, однако любая задержка выплат увеличивает нагрузку на европейских налогоплательщиков. Претензии от частных операторов все чаще звучат в адрес европейских структур и МВФ. "Зона евро: реструктуризация греческого долга - единственное решение или рискованная авантюра?". См.: Le Monde. 20 avril 2011.

Предложения о создании Европейского валютного фонда, Агентства долга или выпуска европейских облигационных займов не нашли поддержки стран Союза. Для создания правовой основы механизма финансовой помощи и его инсталляции в законодательство Сообщества на временной основе (с марта 2010 г. по июль 2013 г.) был учрежден Европейский фонд финансовой стабильности (FESF) <6>.

<6> Reglement 407/2010 du Conseil ECOFIN du 11 mai 2010 revise en mars 2011// JOUE. L118/1. 12 mai 2010.

Вызывает интерес правовая природа Фонда, который создан в форме акционерного общества в соответствии с законодательством Люксембурга. По словам генерального директора Фонда Клауса Реглинга <7>: "Фонд будет работать исключительно на жестких условиях" <8>. Имея капитал в размере 440 млрд. евро <9>, Фонд может предоставлять в долг только 250 млрд. евро. Кроме того, обязательным участником отношений по предоставлению финансовой помощи являться МВФ (такое условие было поставлено немецкой стороной).

<7> Клаус Реглинг ранее являлся сотрудником Министерства финансов Германии, он также работал в МВФ и Европейской комиссии.
<8> Le point. 19 octobre 2010.
<9> 60 млрд. евро, мобилизуемые Европейским механизмом финансовой стабильности, зависимым от Европейской комиссии, не стоит отождествлять с механизмом временной финансовой помощи. См. подробнее: P. Ordonneau Mecanisme Europeen de Stabilite ou de Stabilisation? // Le Cercle Les echos. 18 avril 2011.

Деятельность Европейского фонда финансовой стабильности ограничена тем, что он не наделен правом покупки государственных облигаций стран-должников на финансовых рынках. Такое ограничение было введено Европейским центральным банком для предотвращения спекулятивной деятельности, несмотря на то что сам ЕЦБ с мая 2010 г. участвует в торгах на вторичном рынке, вызывая тем самым острую критику со стороны Европейского парламента.

В ноябре 2010 г. Европейский фонд финансовой стабильности впервые принял участие в предоставлении финансовой помощи Ирландии. Менее чем неделя потребовалась Фонду, чтобы ответить на просьбу правительства Ирландии о предоставлении кредита в размере 85 млрд. евро, необходимого для предотвращения кризиса в банковской системе. Кредит был предоставлен на условиях ужесточения налоговой политики, корректировки чрезмерного бюджетного дефицита к 2015 г. и реформирования рынка труда. Процентная ставка по кредиту была установлена в размере 5,8% <10>.

<10> В отличие от Греции речь не идет о дальнейшем сокращении процентной ставки, поскольку Ирландия отказывается модифицировать свое налоговое законодательство. Очень низкие ставки налога на прибыль организаций расцениваются в Европе как некий "налоговый допинг".

В апреле 2011 г. Португалия также обратилась к механизмам европейской финансовой помощи.

II. Финансовая помощь странам зоны евро - Европейский механизм стабильности (ЕМС)

Для избежания чрезмерного бюджетного дефицита и усиления превентивной функции Пакта о стабильности в Европе министры Совета по экономическим и финансовым вопросам ЕС (ЭКОФИН) в мае 2010 г. договорились совместно предпринять ряд действий, направленных на повышение эффективности применения ст. 126 Договора об учреждении Европейского сообщества, в частности усилить надзор за изменением бюджетных показателей, размером публичного долга в государствах-членах, выявлять случаи нарушения бюджетной дисциплины.

Реформа позволит синхронизировать европейский надзор с государственными бюджетными процедурами благодаря предварительной проверке национальных бюджетных законопроектов <11>. Не ставя под сомнение значимость Совета Европы в решении вышеназванных вопросов, следует отметить и такое политическое явление, как "европейский семестр", которое набирает все большую значимость.

<11> Tools for stronger EU economic governance. COM (2010) 367/2.

Следует также отметить, что соглашение о внесении поправок в Договор об учреждении Европейского сообщества было достигнуто в декабре 2010 г. Новый механизм европейской стабильности придет на смену Европейскому фонду финансовой стабильности в июле 2013 г.

Статья 126 Договора была дополнена положением, разрешающим странам - членам зоны евро "активировать механизм стабильности в случае, когда государство не может гарантировать стабильность евро в целом". Доступ к любой финансовой помощи в рамках названного механизма будет осуществляться при соблюдении строгих требований.

Основные черты будущего механизма европейской стабильности были провозглашены в марте 2011 г. Еврогруппой. Предполагается, что решение о предоставлении финансовой помощи будет приниматься на основе анализа приемлемости уровня публичного долга государства-члена, проведенного совместно Европейской комиссией, МВФ и ЕЦБ.

Размер фонда Европейского механизма стабильности составит 700 млрд. евро (620 млрд. евро акционерного капитала и 80 млрд. евро оплаченного капитала), половина которого будет внесена к июлю 2013 г., а оставшаяся часть - в течение трех последующих лет. ЕМС сможет предоставлять займы в размере до 500 млрд. евро. Фонду разрешается покупать долги на первичном рынке, в то время как действующий Европейский фонд финансовой стабильности наделен лишь правом предоставления кредитов.

Таким образом, долги государства будут переводиться на ЕМС, без трансфертов государству-должнику. В то же время предполагается, что ЕМС не будет наделен правом участия во вторичных торгах, на чем настаивает Европейский центральный банк.

Представители ЕЦБ подчеркивают необходимость создания европейского резервного фонда, однако мнения стран-участниц относительно его функционирования неодинаковы. Позиция Германии сводится к необходимости усиления санкций за нарушение положений Пакта о стабильности, в том числе вплоть до отмены предоставления субсидий ЕС и приостановления права голоса в Совете министров. Навязав свою модель сокращения размера бюджетного дефицита, Германия добилась того, чтобы Европейский механизм стабильности применялся только "в исключительных обстоятельствах" и в обмен на "жесткие условия".

Но даже если страны ЕС со временем начнут применять немецкие денежно-кредитные принципы <12>, Берлин вынужден будет реализовывать конкурентную социальную девальвацию. В результате использования единой валюты немецкие экспортеры дифференцировали конкурентоспособность, что привело к торговому дисбалансу в зоне евро. По этой, и не только, причине немецкая позиция стала предметом критики.

<12> Во Франции проект Закона N 3253, принятого Советом министров 16 марта 2011 г., предусматривает закрепление в Конституции Франции принципа сбалансированности государственных финансов.

Следует отметить, что принятие Европейского механизма стабильности должно быть осуществлено через ратификацию национальными парламентами стран ЕС. В этой связи не исключены возражения некоторых популистских правительств с низким уровнем государственного долга, кроме того, конституционно-правовые проблемы могут возникнуть у Германии. Поправки в Договор об учреждении Европейского сообщества коснуться в первую очередь положений ст. 122, предусматривающей предоставление финансовой помощи странам - членам ЕС, которые столкнулись с серьезными трудностями, а также формулировки ст. 136.

Конституционным законом Германии бюджетный дефицит федерального государства начиная с 2016 г. будет ограничен уровнем 0,35% от ВВП, а начиная с 2020 г. вовсе запрещен. Если в кризисных условиях фонд Европейского механизма стабильности будет исчерпан, дополнительный Гермакапитал должен будет предоставляться государствами - членами ЕС. Однако Конституционный суд Карлсруэ уже заявлял в отношении Лиссабонского договора <13>, что "переход власти к ЕС напрямую зависит от конституционного суверенитета Германии", а "Конституция не позволяет государственным органам Германии делегировать свои суверенные права, в случае если это может привести к дальнейшим уступкам со стороны государства". Все дополнительные или незапланированные платежи из бюджета Германии должны быть утверждены Парламентом, что ставит Европейский механизм стабильности в зависимость от решений как Бундестага, так и других национальных парламентов.

<13> См.: Rapport sur I'arrkt rendu le 30 juin 2009 par la Courconstitutionnelle fudurcle d'AIIemagne (Cour de Karlsruhe) au sujet de la loi d'cpprobction du traite de Lisbonne. Rapport du Senat N 119 du 26 novembre 2009.

Предвидя необходимость решения этих трудностей, Европейский совет 24 и 25 марта 2011 г. <14> одобрил ряд законодательных поправок в области европейского экономического управления и других инструментов координации бюджетной политики. "Пакт евро" предусматривает усиление мер по систематическому сокращению бюджетного дефицита и ряд превентивных механизмов. Кроме того, шесть законодательных текстов по этим вопросам планируется принять в июне 2011 г.

<14> См. подробнее: URL: http:// www.consilium.europc.eu/ uedocs/ cms_dctc/ docs/ pressdctc/ fr/ ec/ 120305.pdf.