Мудрый Юрист

Фискальное право республики Беларусь

Воробей Г.А., к.ю.н., заслуженный юрист Республики Беларусь, экс-судья Конституционного Суда Республики Беларусь.

Формирование доходной части всех государственных денежных фондов в Республике Беларусь в значительной степени зависит от системы налогообложения.

Это объясняется тем, что налоговое обеспечение доходов бюджетов, внебюджетных государственных фондов и других целевых денежных фондов государства в период перехода страны к новой системе хозяйствования обусловило ограниченность мобилизации денежных средств за счет так называемых платежей государственных предприятий и организаций, которые не являются в чистом виде налоговыми поступлениями.

Поэтому юристы и экономисты (как научные работники, так и практики) ведут активные поиски путей создания наиболее успешной модели налоговой системы, особенно в странах с переходной экономикой. В этой связи во всех юридических и экономических научных исследованиях главное внимание обращается на налог (в широком смысле этого слова) как основной источник обеспечения государства собственными денежными средствами. Естественно, в этом смысле довольно сложно найти такую сферу общественных отношений, которая привлекала бы столь же пристальное внимание не только юристов и экономистов, но и философов, политиков, социологов и других специалистов. Оно и понятно, так как при помощи налогообложения через бюджетную систему государства происходит перераспределение части национального дохода страны. И от качества этого процесса, его стабильности и эффективности зависит само существование государства как такового и выполнение им возложенных на него обществом функций и задач.

Однако следует заметить, что налоги, сборы и пошлины, хоть и существенные, но не единственные источники доходов бюджетной системы государства. Иные, так называемые неналоговые, источники доходов как бы дополняют налоговые, которые составляют примерно 10 - 20% всех доходов государства [10, с. 23]. То есть они играют определенную роль (в суммарном выражении) в пополнении доходной части всей бюджетной системы страны.

Все учебники и учебные пособия по финансовому и налоговому праву раскрывают сущность и значение так называемых неналоговых источников доходов бюджетной системы, относя к налоговым сам налог, а также сбор и пошлину.

Если же придерживаться научно обоснованной сущности теории налогообложения, то неналоговые источники фактически не могут быть предметом изучения налогового права, а следовательно, и финансового права.

Определяя налог как носитель фискальной функции, надо иметь в виду и неналоговые доходы, с полным основанием относя их к тем источникам, которые выполняют ту же фискальную функцию.

Здесь следует отметить, что не все сборы, а тем более пошлины носят с чисто теоретических позиций налоговый характер. Но они, как и налоги в прямом смысле слова, носят ярко выраженный фискальный характер.

В связи с тем что все без исключения источники доходов всей бюджетной системы страны выполняют главным образом фискальную функцию, предлагается объединить их в одну такую подотрасль финансового права, каковой, на наш взгляд, и должно быть "фискальное право".

Такая подотрасль в полной мере будет отвечать научному подходу к его изложению и изучению в рамках фискальной деятельности любого государства. В этом заключается смысл расширения рамок этой деятельности за счет не только налоговой фискальной политики, но и других фискальных платежей, не носящих принудительного (неналогового) характера.

Естественно, что при изучении понятия и предмета фискального права основное внимание должно быть уделено сущности и роли налогового права, но уже как основного института фискального права.

Само название "фискальное право" базируется на первоначальном значении понятия "фиск".

Термин "фиск" в первоначальном его значении происходит от латинского слова "fiscus" [1, с. 1176] и означает государственную казну. В энциклопедическом словаре [5, с. 613] В.Г. Золотогорова указывается, что слово "фискальный" произошло от английского "fiscac" производного от латинского "fiscalis" - казенный, т.е. казна.

Таким образом, первоначальное значение фиска обусловлено необходимостью иметь определенные материальные средства (казну) для существования самого государства и прежде всего всей публичной власти с ее атрибутами: чиновничество, армия, полиция, тюрьма и т.п.

В юридической (да и в экономической) литературе выдвигают две версии о сущности понятия "фиск".

Большинство авторов определяют его сущность именно в его первоначальном латинском смысле ("fiscus") - государственная казна, которая представляет собой совокупность финансово-материальных ресурсов государства, поступающих в собственность (в незначительной мере во временное пользование) государства в широком смысле этого слова (В.Г. Золотогоров и др.).

Другие авторы полагают, что фиском является само государство как субъект имущественных прав, интересов и обязанностей в отношении отдельных граждан и организаций [2, с. 523]. Отсюда вывод: фиск выражает одно из многочисленных юридических лиц гражданского права и в этом смысле противостоит государству как коллективному лицу, обладающему верховной властью, распространяющейся на все население и субъекты хозяйствования.

Таким образом, фиском в широком (втором) смысле слова сегодня они обозначают имущественную сторону жизни самого государства, являющуюся обратной стороной любой государственной функции, поскольку любая деятельность государства по выполнению возложенных на него задач нуждается в материальном обеспечении, которое базируется прежде всего на финансовой деятельности государства - на получении такого имущества через его фискальную деятельность.

Характеризуя производное слово "фискальный" как финансовый или налоговый, нет необходимости разграничивать эти два понятия, так как словосочетание "финансовое право" объединяет все отношения, связанные с деньгами. Ведь в структуру финансового права входят его составными частями и бюджетное право, и налоговое право, и банковское право, и денежное обращение, и государственные доходы и расходы, и другие финансовые институты, связанные с доходами (финансами).

В настоящее время к понятию "фиск" отношение разных авторов в научных исследованиях неоднозначно. Имеется три подхода к определению термина, производного от фиска - "фискальная политика".

Сущность первой позиции заключается в том, что фискальная политика отождествляется с понятием "налоговая политика" (Л.И. Абалкин, А.М. Горкин и др.).

Второй позиции - бюджетно-налоговой - придерживаются в основном представители экономической науки (В.Б. Булатова, И.Л. Калинина, Т.С. Вечняков, Н.Л. Самуэльсон и др.).

Третий подход характеризуется расширением понятия "фискальная политика" государства (Е.Ф. Борисов и др.). Такое слишком широкое понимание фискальной политики охватывает всю финансовую деятельность государства, т.е. не только налоговую и бюджетную политику, но и денежное обращение, валютные операции, кредитную политику и др.

Мы считаем, что необходимо раскрыть первоначальное значение фиска, который был порожден необходимостью обеспечить государство определенными материальными средствами, в результате чего и образовалась казна.

Мы целиком и полностью поддерживаем мнение В.В. Коровкина о том, что "первоначальное значение "фискальный" (от лат. "fiscus" - казна) все же позволяет употреблять его в более узком смысле для обозначения только одной стороны этих отношений по формированию бюджетов безотносительно к дальнейшему расходованию бюджетных средств" [7, с. 67]. То есть поступившие в бюджетную систему денежные средства - это уже не налоговые средства, а бюджетные. Поэтому национальный доход (ВВП) перераспределяется не налогами, а бюджетной системой.

Производя анализ всех трех позиций по раскрытию сущности понятия "фискальная политика" (а следовательно, и сущности фиска) необходимо отметить следующее.

В первом значении данному понятию придается несколько зауженное по сравнению с первоначальным смыслом этого слова ("fiscus") определение. Да, налоги, безусловно, носят фискальный характер. Причем фискальную функцию налогов без всяких возражений признают как правоведы, так и экономисты. При этом считается, что эта функция налогов является главной.

Однако казна ("fiscus") состояла не только из налогов, а главным образом из других повинностей (поборы, дань), а также из военной добычи, доменов и других материальных ценностей. Сегодня, вкладывая в понятие "фискальный" способ обеспечения бюджетной системы страны доходными источниками, в число этих источников включают не только налоговые платежи, но и другие, неналоговые, источники доходов, которые, естественно, носят фискальный характер.

Во втором значении фискальная политика определяется как бюджетно-налоговая политика. Здесь, наоборот, расширяется значение фискальной политики, которая в данном случае включает не только доходную часть бюджетной системы, но и ее расходную часть. Так, экономист В.Д. Булатова, определяя значение фискальной политики государства, указывает, что "ее значимость в обеспечении макроэкономической стабильности обусловлена возможностью сознательно и целенаправленно определять воздействие налогов и государственных расходов на экономические процессы страны именно через налогово-бюджетные инструменты" [3, с. 3].

Данной позиции придерживается и другой автор - И.Л. Калинина, которая указывает, что "государство через налоги, займы и расходы оказывает целенаправленное воздействие на экономику. Такое воздействие и есть фискальная политика" [6, с. 3].

Белорусские авторы-экономисты также придерживаются этой концепции, определяя фискальную политику как целенаправленное регулирование государственных расходов и налоговых поступлений для обеспечения полной занятости, стабильного уровня цен и экономического роста [9, с. 4].

Прежде всего отметим, что так называемая теория бюджетно-налоговой фискальной политики не выдерживает критики, так как бюджет появился только в XVII в. в Англии. И, естественно, нельзя так широко толковать понятие "фиск", ибо его первоначальное значение никак не свидетельствует о фискальной политике в отношении государственных расходов. Следовательно, сегодня мы видим, что слово "казна" практически исчезло из юридической лексики. Чаще употребляется слово "бюджет" в значении "особый вид казны". Ведь бюджет утверждается парламентом, а казна - правителем.

Кроме того, даже упомянутые авторы в своих исследованиях нередко отходят от своих прежних позиций и обращают внимание именно на то, что нерациональная фискальная политика выражалась в огромном налоговом бремени, которое было чрезмерным и не позволяло производственным структурам вести нормальную экономическую деятельность [3, с. 7].

И.Л. Калинина главное внимание также сосредоточивает на том, что "фискальная политика призвана ответить на вопрос - на какие предельные значения налогового бремени следует ориентироваться, до какого уровня допустить их рост или снижение с тем, чтобы обеспечить оптимальный для государства эффект доходов при налогообложении" [6, с. 4].

Против данной позиции нет возражений, т.к. действительно ненормальная фискальная политика ведет к ограничению доходной части бюджетов, что сказывается на финансировании прежде всего социально-культурных потребностей населения страны.

Что касается третьей позиции по данной проблеме, то здесь фискальная политика понимается уж слишком широко - отождествляется с финансовой политикой, которая охватывает всю финансовую деятельность государства. Но ведь это два разных понятия, и смешивать их неправомерно.

Что же представляют собой фиск и производная от него фискальная политика?

Исходя из первоначального значения фиска, применительно к современным условиям финансовой деятельности государства фиск и, соответственно, фискальная политика представляют собой основную составляющую финансовой деятельности государства по организации обеспечения доходными источниками всей бюджетной системы страны, а также иных денежных фондов, принадлежащих самому государству и органам самоуправления.

Таким образом, фиск - это основа государственных доходов, которые обеспечивают государство денежными средствами для выполнения им своих разносторонних и разнообразных функций и задач. Для того чтобы обеспечить себя этими денежными средствами, государство вынуждено и, можно утверждать, обязано заниматься фискальной деятельностью.

Признавая, что определенной частью фиска являются находящиеся в собственности государства иные материальные средства, следует отметить, что они тоже служат государству именно для выполнения им своих задач и функций и ни для каких других целей не предназначены. Это свидетельствует о том, что данная имущественная собственность имеет то же предназначение, что и организация доходной части бюджетной системы - обеспечивать нормальное функционирование государства.

Однако в повседневной жизни мы почти не видим или не обращаем внимания, как государство повседневно использует эту свою собственность.

Основой же ежегодного, ежемесячного и ежедневного расходования денежных средств (именно денег) является фиск. И даже те материальные запасы, которые находятся в неприкасаемых резервах, создаются путем фискальной деятельности государства.

Следовательно, основой существования и деятельности государства является фискальная политика - главный источник обеспечения жизнедеятельности любого государства, в т.ч. в весьма незначительных странах, где государство обходится без налогов и сборов (КНДР, Арабские Эмираты и др.).

Обосновав существование фиска как организации доходных источников бюджетной системы, необходимо определиться с его структурой и системой.

Любое явление, событие, предмет, любая вещь материального и духовного мира имеют свою структуру, т.е. внутреннюю организацию.

Имеет свою структуру и фиск. Исходя из его дефиниции, необходимо определить основные составляющие данного понятия. Структура фиска состоит из разнородных как по значимости и величине, так и по способу организации мобилизации их в бюджетную систему страны и определяется ее системой.

Саму же систему фискальных доходов, поступающих во все звенья бюджетной структуры, можно обосновать ст. 24 Бюджетного кодекса [4] с учетом ст. ст. 8 и 9 Налогового кодекса Республики Беларусь [8].

В соответствии со ст. 24 Бюджетного кодекса определены четыре группы фискальных источников доходов:

В свою очередь, каждая группа фискальных доходов, по Бюджетному кодексу, подразделяется на конкретные источники доходов.

На наш взгляд, данная система группировки имеет ряд недостатков. Прежде всего это отсутствие единого критерия классификации доходов.

Так, взносы на государственное социальное страхование отличаются от налогов исключительно адресом их поступления и, естественно, их наименованием.

Отсутствует критерий разделения неналоговых доходов и безвозмездных поступлений, т.к. последние по существу являются неналоговыми доходами (т.е. это не налог, тем более не сбор и не пошлина).

На основе анализа действующего белорусского налогового и бюджетного законодательства с учетом высказанных в юридической и экономической литературе различных точек зрения на данную проблему мы предлагаем следующую систему классификации фискальных доходов в бюджетную систему Республики Беларусь.

I. Налоговые фискальные доходы:

II. Налоговые фискальные доходы, не носящие название "налоги":

III. Неналоговые фискальные поступления:

IV. Неналоговые фискальные доходы, тесно связанные с налогообложением:

V. Неналоговые фискальные доходы, связанные с доходами за счет государственной (муниципальной) собственности и хозяйственной деятельности государства:

VI. Добровольные фискальные доходы:

Наличие в государстве фискальной деятельности (политики) служит основанием и предметом правового регулирования нормами фискального права. Таким образом, предметом фискального права выступают общественные отношения по поводу организации доходов в бюджетную систему страны, т.е. фискальная деятельность государства.

Следовательно, фискальное право представляет собой совокупность правовых норм, реализующих общественные отношения по формированию доходов бюджетной системы государства.

Литература

  1. Большой экономический словарь: 24 800 терминов / Авт. и сост.: А.Н. Азрилиян и др.; под ред. А.Н. Азрилияна. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Ин-т новой экономики, 2002. 1280 с.
  2. Большой юридический энциклопедический словарь / Автор и сост. А.Б. Барихан. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2006. 791 с.
  3. Булатова В.Б. Дискреционная фискальная политика России: ее сущность и проблемы развития на современном этапе: Автореф. ... к.э.н.: 08.00.01 [Байкальский гос. университет экономики и права]. Иркутск, 2007. 21 с.
  4. Бюджетный кодекс Республики Беларусь: 16 июля 2008 г. N 412-3 [Принят Палатой представителей 17 июня 2008 г., одобрен Советом Республики 28 июня 2008 г.]. Минск: Амалфея, 2011. 209 с.
  5. Золотогоров В.Г. Экономика. Энциклопедический словарь. Минск: ООО "Интерпрессервис"; УП "Книжный дом", 2003. 719 с.
  6. Калинина И.Л. Формирование и реализация эффективной фискальной политики, стимулирующей экономический рост: Автореф. ... к.э.н.: 08.00.05 [Рос. академия гос. службы при Президенте РФ]. М., 2005. 22 с.
  7. Коровкин В.В. Основы теории налогообложения: Учеб. пособие. М.: Экономистъ, 2006. 575 с.
  8. Налоговый кодекс Республики Беларусь [с учетом изменений и дополнений на 01.01.2011]. Минск: Инф.-правовое агентство "Регистр", 2011. 675 с.
  9. Фискальная политика государства в условиях рыночных преобразований в Республике Беларусь: Учеб.-методич. пособ. для слушателей ФПК и студентов / Сост. Л.П. Квачук; Учреждение образования "Белорус. гос. аграр. техн. ун-т", фак. повышения квалификации, каф. экон. теории. Минск: БГАТУ, 2003. 92 с.
  10. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая теория и политика: Учеб. для вузов по экон. направлениям и специальностям / Гос. ун-т, Высш. шк. экономики. М.: ГУ ВШЭ, 2000. 364 с.