Мудрый Юрист

Модернизация административного законодательства в области управления высшим образованием в условиях функционирования рынка высшего образования *

<*> Sherbak E.N. Modernization of administrative legislation in the sphere of management of higher education in conditions of functioning of market of higher education.

Щербак Евгений Николаевич, заведующий кафедрой административного и финансового права, первый проректор по учебной работе Московского государственного открытого университета, кандидат исторических наук, профессор.

Изменения, происходящие в области национальной системы высшего образования, ее интеграция в мировое образовательное пространство, бесспорно, полагает автор статьи, потребует законодательного обеспечения административно-правового регулирования отношений в области государственного управления высшим образованием.

Ключевые слова: образование, высшие учебные заведения, управление высшим образованием, рынок высшего образования, государство, услуги, обучение, воспитание.

Changes taking place in the sphere of national system of higher education, integration thereof into the world educational sphere without any doubt as the author believes will require legislative support of administrative-law regulation of relations in the sphere of state management of higher education.

Key words: education, higher educational institutions, management of higher education, market of higher education, state, services, teaching, up-bringing.

Говоря о динамичности развития административного законодательства, регулирующего отношения в области государственного управления высшим образованием в уже новых рыночных условиях, следует отметить, что правовым основанием изменений, модернизацией административного законодательства в области государственного управления высшим образованием можно считать присоединение Российской Федерации в 2003 г. к Болонской декларации, в силу чего Россия стала полноправным участником Болонского процесса.

Приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 15 февраля 2005 г. N 40 был утвержден План мероприятий по реализации Болонской декларации в системе высшего профессионального образования РФ на 2005 - 2010 годы <1>, а 25 апреля 2005 г. Приказом Министерства образования и науки РФ N 126 утвержден перечень учреждений высшего образования по реализации основных целей развития системы высшего образования в связи с присоединением России к Болонской декларации <2>.

<1> См.: Приказ Минобрнауки РФ от 15 февраля 2005 г. N 40 "О реализации положений Болонской декларации в системе высшего профессионального образования Российской Федерации" // Документ опубликован не был.
<2> См.: Приказ Минобрнауки РФ от 25 апреля 2005 г. N 126 (ред. от 25.11.2005) "О головных ВУЗах и организациях в Российской Федерации по реализации основных целей развития системы высшего профессионального образования в соответствии с Болонской декларацией и вузах, координирующих в федеральных округах Российской Федерации реализацию основных целей развития системы высшего профессионального образования в соответствии с Болонской декларацией" // Официальные документы в образовании. 2005. N 17.

Осуществление столь масштабных изменений в области национальной системы высшего образования, ее интеграция в мировое образовательное пространство требует и изменений в административно-правовом регулировании отношений, имеющих место в области государственного управления высшим образованием. Особую значимость в этих условиях приобретают и вопросы административно-правового регулирования деятельности органов государственной власти в области управления высшим образованием.

Возникает необходимость не только административно-регулятивного воздействия с целью повышения эффективности функционирования государственных органов управления в области высшего образования, требующей быстроты и особой динамичности в принятии управленческих решений в условиях также динамично изменяющейся ситуации как на национальном, так и на мировом образовательном рынке, но и выработки четкого и корректного определения компетенции государственных органов управления в области высшего образования в новых рыночных условиях их деятельности.

Модернизация административного законодательства в области государственного управления высшим образованием, обусловленная формированием как национального, так и мирового рынка высшего образования, должна, по нашему мнению, сосредоточится на правовом опосредовании организации государственного управления в области высшего образования в новых рыночных условиях на разных уровнях государственной власти: федеральном, региональном и местном. Сюда относится, применительно к деятельности в области высшего образования, и разработка общей теории государственных организаций, функций аппарата государственного управления на разных уровнях, координация государственного управления как целостной системы, разработка теории принятия государственных решений, политического прогнозирования, методы государственного управления в кризисных и конфликтных ситуациях, технологии взаимоотношений органов государственной власти и средств массовой информации и др.

В этом смысле небезынтересным является обращение к проведенным на эту тему исследованиям. Так, авторы коллективной монографии "Тенденции развития высшего образования в современном мире" включают в совершенствование государственного управления в области высшего образования как процесс, требующий административно-правового регулирования, в широком смысле, "разработку важнейших направлений политики в области образования, планирование целей и важнейших характеристик системы образования, разработку образовательных структур и показателей качества образования, подготовку и реализацию планов, программ, проектов и приоритетных направлений развития образования, оценку и контроль за образовательной политикой, ресурсное обеспечение образования, подготовку и повышение квалификации педагогического и административного персонала" <3>.

<3> См.: Тенденции развития высшего образования в современном мире: социально-экономический аспект. М.: Исслед. центр по проблемам качества подготовки специалистов. 1992. С. 36.

Одним из способов определения перспектив модернизации административного законодательства в области государственного управления высшим образованием в Российской Федерации в условиях образовательного рынка является выявление основных тенденций развития данной области, поскольку, говоря о тенденциях в управлении высшим образованием в современной России, предполагается выявление тех устойчивых соотношений, которые присущи сегодня национальной системе высшего образования и на основе которых можно сделать прогнозы о дальнейшем ее развитии. Организация управления системой во многом зависит от самой управляемой системы. Следовательно, тенденции развития системы предопределяют соответствующие адекватные изменения в системе управления <4>.

<4> См.: Барабанова С.В. Государственное регулирование высшего образования Российской Федерации: административно-правовые вопросы. Казань: Казанский университет, 2004. С. 52.

Необходимо отметить, что стремление модернизировать административное законодательство в области государственного управления высшим образованием до последнего времени реализовалось только в подготовке изменений и дополнений к основным законам об образовании. Несмотря на простоту и привлекательность подобного развития (модернизации) административного законодательства в области государственного управления высшим образованием по пути внесения поправок в уже существующие правовые акты, выбор такого варианта в качестве основного приводит к порождению массы правовых коллизий и трудностей в правоприменительной практике. Многочисленные бессистемные дополнения, зачастую продиктованные сиюминутными потребностями практики и политики, уже сейчас привели к ситуации, когда актуальным стал вопрос принятия новой редакции этих законов (например, проект федерального закона "Об образовании в РФ". - Авт.) <5>.

<5> См.: Социальное законодательство: Научно-практическое пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров, В.Н. Зенков. М.: КОНТРАКТ; ИНФРА-М, 2005. С. 116.

Наряду с разработкой образовательных структур, т.е. уровней образования, образовательных стандартов и образовательных программ, государство утверждает модели образовательных учреждений <6>; в системе высшего образования их также создают, "моделируют" сами академические сообщества на основе своего практического опыта с учетом социально-экономических реалий того или иного региона. Необходимость координации с национальной образовательной политикой, административного законодательного регулирования деятельности учреждений высшего образования, прежде всего государственных, в этом сегменте управления в области высшего образования - это также общая составляющая отношений "государство - учреждение высшего образования" в развитых странах <7>. Автономия учреждений высшего образования не отменяет, а предполагает их ответственность перед государством, а значит, подконтрольность ему <8>.

<6> См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (ст. 9) // СЗ РФ. 1996. N 35. Ст. 4135.
<7> См.: Амбросимова Н.М. Сравнительные исследования в высшем образовании за рубежом. М.: Исслед. центр проблем качества подготовки специалистов; Логос, 1994 (Научные доклады. Вып. 6). С. 21.
<8> См.: Федеральный закон от 22 августа 1996 N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (ст. 3).

По мнению С.А. Белякова <9>, конкретизируя содержание и цели административно-правового регулирующего воздействия в национальной системе высшего образования, необходимо дополнить его следующими глобальными задачами (перспективами развития):

<9> См.: Беляков С.А. Оценка экономического положения образовательных учреждений // Университетское управление. 2004. N 5.
  1. создание системы непрерывного интегрированного высшего образования, реализация концепции многоуровневой подготовки;
  2. соответствующая структурная перестройка высшей школы;
  3. унификация управления высшим образованием независимо от ведомственной подчиненности учреждений высшего образования;
  4. проведение региональной политики в области высшего образования (это необходимый компонент управления в любой федеративной стране);
  5. демократизация управления в области высшего образования, в том числе путем формирования системы государственно-общественных органов, сочетание контроля и вузовской автономности;
  6. деидеологизация и деполитизация высшего образования <10>;
<10> См.: Закон РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" (ст. ст. 1, 2) // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. N 30. Ст. 1797.
  1. обеспечение на основе Федеральных государственных образовательных стандартов высокого качества подготовки специалистов в условиях развития академических свобод и мирового образовательного рынка;
  2. многоканальное финансирование учреждений высшего образования <11>.
<11> См.: Беляков С.А. Оценка экономического положения образовательных учреждений.

Как уже упоминалось выше, один из недостатков современного государственного управления в области высшего образования в РФ - это отсутствие таких функций в области высшего образования, как стратегическое планирование и прогнозирование <12>, что просто недопустимо в условиях рыночной экономики, требующей прогностической оценки ее развития как на федеральном, так и на региональном уровне, динамично развивающегося как национального, так и мирового рынка высшего образования, динамичных изменений спроса на специалистов на рынке труда. Это тоже проблема глобального характера: известно, что функции прогнозирования и планирования управления экономическими и социальными объектами регулируются крайне плохо <13>. Эти функции, функции прогнозирования и планирования управления в области высшего образования также требуют своего административно-правового регулирования, законодательного закрепления.

<12> См.: Андиева М.С. Управление образованием в РФ: правовой аспект // Право и образование. 2002. N 6. С. 145.
<13> См.: Барабанова С.В. Указ. соч. С. 54.

Функция прогнозирования была закреплена в п. 5.21 Положения о Министерстве образовании и науки Российской Федерации (утв. Постановлением Правительства РФ от 15.05.2010 N 337 (ред. от 29.06.2011) <14>. Отчеты Министерства последних лет содержат внушительный перечень реализуемых программ и проектов прогностического характера: это Программа развития дистанционного образования, такие федеральные целевые программы, как Федеральная целевая программа реформирования военного образования (совместно с силовыми ведомствами), "Русский язык", "Интеграция науки и высшего образования России на 2002 - 2006 гг."; международные проекты "Фундаментальные исследования и высшее образование", "Развитие образовательных связей и инициатив в области высшего и профессионального образования", "Партнерство в образовании, здравоохранении и социальной помощи" и др. <15>, но нигде не просто не опосредованы нормами административного права функции планирования и прогнозирования, но они даже никому конкретно не предписаны по разработанным программам и проектам. Аналогичная картина наблюдалась в утвержденном плане действий Министерства образования и науки РФ по реализации Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г. <16>.

<14> СЗ РФ. 2010. N 21. Ст. 2603.
<15> См. отчеты Минобразования России. URL: http://mon.gov.ru/work/obr/prior/4321/
<16> См.: Приказ Минобразования России от 20 мая 2002 г. N 1831 (в ред. Приказа от 23.07.2002 N 2866).

Сравнительный анализ конституционной нормы о праве на высшее образование с нормами соответствующих статей федеральных законов, регулирующих отношения в области получения высшего образования, показывает разный подход к определению права на получение высшего образования. Так, Конституция РФ не вводит такое условие, как получение высшего образования впервые для реализации права на бесплатное высшее образование. А п. 3 ст. 5 Закона РФ "Об образовании" устанавливает, что государство гарантирует на конкурсной основе бесплатность высшего профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, если образование данного уровня гражданин получает впервые <17>.

<17> См.: Закон РФ "Об образовании".

Кроме этого недостатка, административному законодательству, регулирующему отношения в области высшего образования, присуще значительное количество отсылочных норм, что крайне неудобно для правоприменителя. Например, в соответствии со ст. 5 того же Закона РФ "Об образовании" в целях реализации права на высшее образование граждан, нуждающихся в социальной поддержке, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования.

Однако категории граждан, которым предоставляется данная поддержка, порядок и размеры ее предоставления устанавливаются уже не данным Законом РФ "Об образовании", а иными федеральными законами для федеральных государственных образовательных учреждений, законами субъектов Российской Федерации для образовательных учреждений, находящихся в ведении субъектов Российской Федерации, и муниципальных образовательных учреждений. Следовательно, для уяснения списка лиц, которым гарантирована поддержка, необходимо применять другие нормативные правовые акты, что не отвечает критериям эффективности механизма реализации конституционного права на высшее образование.

По нашему мнению, реальная исполнимость норм о праве на получение высшего образования приобретает особую значимость в условиях реального формирования рыночных отношений в национальной системе высшего образования, национального рынка высшего образования, что требует своего административно-правового регулирования.

Фактор развития национальной системы высшего образования, связанный с ее интеграцией в единую мировую образовательную систему, закреплен в ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <18>, согласно которой государственная политика в области высшего и послевузовского профессионального образования основывается на принципах интеграции системы высшего и послевузовского профессионального образования Российской Федерации при сохранении и развитии достижений и традиций российской высшей школы в мировую систему высшего образования.

<18> См.: Федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Процессы глобализации, приведшие к образованию единого мирового образовательного пространства, а на его основе мирового рынка высшего образования, внедрение принципов Болонской системы в административное законодательство в области государственного управления высшим образованием затрагивает нормы-принципы, закрепленные в ст. 2 Федерального закона от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" <19>. Так, серьезные изменения в административно-правовом регулировании особенно коснутся таких норм-принципов, как непрерывность и преемственность процесса образования. Если в традиционной системе российского образование эти нормы-принципы закрепляют то, что сам процесс высшего и послевузовского профессионального образования должен выстраиваться как единый и непрерывный, а все образовательные программы образования должны быть преемственными <20>, то в вводимой квалификационной структуре в соответствии с Болонской декларацией фактически отсутствует необходимая преемственность между различными уровнями подготовки <21>. Как отмечает Л.С. Онокой: "...с целью повышения профессиональных знаний бакалавр после получения диплома вынужден продолжать образование... в этом случае бакалаврская образовательная программа становится промежуточной ступенью при получении высшего профессионального образования и теряет свой самостоятельный образовательный статус. Поскольку в отраслях народного хозяйства в квалификационном плане не определены статусы бакалавра и магистра, то утрачивается и мотивационный аспект в этих формах обучения" <22>.

<19> Там же.
<20> См.: Комментарий к Федеральному закону "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" (постатейный) / Под ред. А.Н. Козырина. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс", 2007.
<21> См.: Акулич М.М. Образование в условиях глобализации // Университетское управление. 2005. N 5. С. 55.
<22> Цит. по: Онокой Л.С. Россия на пути интеграции в общеевропейскую систему образования // Социс. 2004. N 2. С. 82.

С целью обеспечения диверсификации и непрерывности при получении высшего образования, соответствующих меняющемуся спросу требований к специалистам на рынке труда, необходимо посредством норм административного законодательства отрегулировать в стандартах нового поколения расширение перечня направлений и снятие некоторых ограничений для перехода с бакалавриата на магистерскую ступень <23>.

<23> См.: Итоговый документ международной научной конференции "Опыт международного сотрудничества российских университетов: Болонский процесс и Концепция модернизации образования". Екатеринбург, 10 - 12 марта 2003 г. // Кадры образования. URL: http://www.teacher-edu.ru/wmc/bol/

Между тем система образования в каждой конкретной стране связана с ее общественно-культурной средой и производственно-технологической базой множеством сложных функциональных отношений и зависимостей. Россия - страна евроазиатского типа <24>. Фактически введение Болонской системы получения высшего образования идет вразрез с ментальностью населения нашей страны.

<24> См.: Сенашенко В., Ткач Г. Болонский процесс и качество образования // ALMA MATER. Вестник высшей школы. 2003. N 8.

Однако, как уже отмечалось, документы Болонского процесса вовсе не заставляют интегрироваться механически в предлагаемую систему получения высшего образования, они декларируют лишь самые общие принципы-подходы к интеграции национальных систем высшего образования, что особенно важно в условиях функционирования мирового рынка высшего образования, тем самым позволяя учитывать в административном законодательстве в области государственного управления высшим образованием особенности национальных систем высшего образования, что позволяет сохранить и продолжать развивать достижения и традиции российской высшей школы, привнося их в мировую систему высшего образования.

Впрочем, как отмечает В.В. Миронов, "у нас в стране эти принципы реализуют чиновники, которым удобнее упростить до предела любой реформационный процесс. В отличие от нас высокоразвитые государства в ходе Болонского процесса последовательно и твердо отстаивают свои позиции. Что-то они принимают, чего-то не принимают. В России происходит нечто странное - мы собираемся присоединиться к конвенции на чужих условиях. При этом забывается, что Московский университет и другие ведущие университеты России задолго и независимо от болонских новшеств участвовали в интегративных образовательных процессах. Каждый сильный российский университет имеет свою специфику, что позволяет говорить о разных школах, дополняющих друг друга. Навязываемая нам унификация неизбежно снижает уровень образования, так как предлагает ориентироваться на нечто усредненное" <25>.

<25> Цит. по: Миронов В.В. Россия в глобальном мире: отечественное образование и Болонский процесс // Современное образование. 2007. N 2 (43).

Председатель Правительства Российской Федерации В.В. Путин на встрече с активом Российского союза ректоров 24 августа 2011 г. отметил: "Убежден, у нас единое понимание того, что качественное современное образование - это залог устойчивого развития нашей страны, основа для самореализации конкретного человека, основа для расширения социальных и экономических возможностей всех граждан страны, стратегический ресурс России, который мы должны укреплять и в полной мере использовать. Именно благодаря сильной высшей школе страна наша не раз добивалась успехов, выигрывала в глобальной конкуренции на самых сложных поворотах истории" <26>.

<26> URL: http://premier.gov.ru/ events/ news/ 16285/

По нашему мнению, важно подчеркнуть необходимость переосмысления модернизации административного законодательства в области государственного управления высшим образованием в условиях функционирования рынка высшего образования на основе учета не только влияния всех положительных и отрицательных элементов Болонского процесса, но и приоритетов и традиций российской высшей школы.