Мудрый Юрист

Как измерить доступность правосудия? (опыт мониторинга деятельности мировых судей ростовской области) *

<*> Razogreeva A.M., Shimbareva N.G. How to measure the accessibility of justice? (Experience of monitoring of activity).

Разогреева Анна Михайловна, доцент кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета ЮФУ, кандидат юридических наук.

Шимбарева Нина Георгиевна, доцент кафедры уголовного права и криминологии юридического факультета ЮФУ, кандидат юридических наук.

В статье представлены результаты мониторинга доступности мировой юстиции в Ростовской области, проведенного исследовательской группой в 2010 г., и содержатся рекомендации и предложения, направленные на повышение доступности правосудия для населения.

Ключевые слова: судебная система, правосудие, мировой судья.

The article presents results of monitoring of accessibility of world justice in the Rostov District carried out by research group in 2010 and contains recommendations and proposals aimed at improvement of accessibility of justice for population.

Key words: judicial system, justice, justice of the peace.

Проблема доверия к судебной системе в последнее время находится в центре общественного, политического и профессионального внимания. С одной стороны, она в значительной степени подогревается СМИ, которые с завидной регулярностью в качестве информационного повода используют случаи неэтичного поведения судей, факты или предположения о фактах коррупции в судейском сообществе, громкие судебные процессы. С другой стороны, в последние годы в России идет планомерная, не всегда очевидная, зачастую кажущаяся чисто технической и рутинной работа, направленная на повышение открытости и доступности правосудия.

На начальном этапе реформирования судебной власти в 90-х годах прошлого века идея максимальной доступности и близости правосудия связывалась прежде всего с необходимостью возрождения мировых судов. В соответствии с Концепцией судебно-правовой реформы в целях обеспечения реальной возможности каждому защитить свои права, свободы или охраняемые законом интересы в суде была создана система мировых судей. Начав свою деятельность в августе 2000 г., они прочно заняли свое место в системе судов общей юрисдикции. В настоящее время почти 70% гражданских дел, около 40% уголовных дел и более 90% дел об административных правонарушениях в Ростовской области рассматриваются мировыми судьями.

Существует обширный и достаточно убедительный зарубежный опыт судебного администрирования с использованием системы измерений качества судебной деятельности по осуществлению правосудия. И в нашей стране все большее распространение получает представление о том, что качество деятельности системы правосудия должно подвергаться регулярной оценке со стороны населения <1>. Основываясь на идее о целесообразности и продуктивности проведения мониторинга качества мирового правосудия, в Ростовской области в 2009 г. была создана аналитическая группа, включающая судей, представителей органов судебного администрирования и представителей академической среды с целью разработки и практического апробирования качественных/количественных показателей, характеризующих реальную доступность мировых судов для населения, и в течение октября - декабря 2010 г. было проведено соответствующее полевое исследование.

<1> См., например: Крючков С.А., Шевяков М.Ю. Отношение граждан к деятельности мировых судов. М., 2010.

Концептуально исследование базировалось на представлении о доступности правосудия как о сложном многогранном явлении. Так, Европейским судом по правам человека доступность правосудия связывается прежде всего с правом на справедливое судебное разбирательство и рассматривается им как составная часть этого права. При оценке справедливости правосудия обращалось внимание на такие аспекты, как беспристрастность суда, прозрачность и понятность судебных процедур, профессионализм и компетентность мировых судей, удовлетворенность лиц, обращающихся к мировым судьям, вынесенными решениями, информированность о порядке действий после вынесения судебного решения. В ходе исследования доступность правосудия изучалась также в таких аспектах как физическая доступность (проницаемость) зданий и помещений суда, в том числе для лиц с ограниченными физическими возможностями; разумность пропускного режима в зданиях судов; вежливость и доброжелательность сотрудников; комфортность нахождения в помещении суда; разумность финансовых затрат, связанных с обращением в суд; доступность информации о суде и судебной деятельности.

Для сбора информации использовались методы опроса (четырех целевых групп - мировые судьи, работники аппарата мировых судей, посетители судов и адвокаты) и наблюдения.

Опрос мировых судей Ростовской области проводился путем анкетирования с использованием электронной почты. В опросе приняли участие практически все мировые судьи Ростовской области (229 чел.). Была разработана структурированная формализованная анкета, состоящая из 10 вопросов, касающихся организации работы мирового суда, критериев, влияющих на качество правосудия, понимания доступности и справедливости правосудия самими судьями. Ответы на вопросы в анкете носили закрытый альтернативный характер при возможности множественности выбора.

Подавляющая часть опрошенных судей (около 90%) считают, что специализация судов и судей позитивно влияет на обеспечение доступности и справедливости правосудия через повышение компетентности судьи. В числе наиболее значимых факторов, влияющих на уровень доступности и справедливости правосудия, на втором месте по степени значимости (после профессиональной компетентности) мировые судьи расположили нагрузку. Обращается внимание на то, что из 10 факторов, влияющих на уровень доступности и справедливости правосудия, которые нужно было расположить по степени значимости, на 6-е и 7-е места мировые судьи поставили свободный доступ к решениям суда и материалам судебного процесса и свободный доступ к информации о деятельности суда и о судьях. В целом мировые судьи более значимыми факторами, влияющими на уровень доступности и справедливости правосудия, считают те, которые непосредственно связаны с текущей организацией их труда. Например, уровень материально-технического обеспечения и нестабильность законодательства и судебной практики определяются ими как более значимые факторы (3-я и 5-я позиции соответственно).

Таким образом, качество и доступность правосудия в представлении мировых судей отождествляется в первую очередь с качественным исполнением своих профессиональных обязанностей. Этот вывод подтверждается и ответом на вопрос о том, что необходимо сделать для совершенствования доступности и справедливости правосудия в мировых судах. Наибольшую поддержку нашли предложения об обязательном периодическом повышении квалификации мировых судей (106 ответов), увеличении финансирования мировых судов (80 ответов), улучшении материально-технического обеспечения судов (88 ответов).

Опрос служащих аппарата суда также проводился по сходной технологии. Должность сотрудника аппарата суда не конкретизировалась - помощники мирового судьи, секретари судебного заседания и специалисты (всего 500 чел.). Позиция сотрудников аппарата суда относительно оценки доступности правосудия также выстроена из перспективы собственной профессиональной деятельности. Более половины опрошенных указали на то, что их нагрузка достаточно велика и не позволяет качественно выполнять свои обязанности. Достаточно большая доля опрошенных (примерно 1/3) отметили, что в суде недостаточно информационных и материально-технических средств для оперативного решения всех возникающих вопросов. Многие из опрошенных отметили недостаточность просторных, удобных, оборудованных всем необходимым помещений для приема посетителей.

Организация опроса адвокатов проводилась через Адвокатскую палату Ростовской области. Основным критерием отбора респондентов была регулярность участия в делах, рассматриваемых мировыми судьями. Общее число опрошенных составило 25 человек, выборка проводилась аппаратом адвокатской палаты в соответствии с внутренней отчетной информацией.

Прежде всего следует отметить, что в ответах адвокатов нашло отражение представление о доступности правосудия как о многогранном явлении. Более половины опрошенных адвокатов отметили, что доступность правосудия - это и свободный доступ к судьям, и свободное посещение судебных процессов, и свободный доступ к решениям суда и материалам судебной практики, и свободный доступ к информации о деятельности суда и о судьях. При этом наибольшее количество опрошенных (19 из 25) связали доступность правосудия со свободным доступом к решениям суда и материалам судебной практики.

Отвечая на вопрос о том, что в наибольшей степени влияет на справедливость правосудия, представители адвокатского корпуса поставили на первое место профессиональную компетентность судей. Примечательно то, что с утверждением о том, что судьи всегда демонстрируют высокий уровень профессионализма, согласились только 3 человека. В числе факторов, в наибольшей степени влияющих на справедливость правосудия, мировые судьи поставили на первое место нестабильность законодательства и судебной практики. Опрошенные адвокаты также выделили этот фактор, но отвели ему 2-е место. Вместе с тем уровень материально-технического обеспечения поставлен адвокатами на последнее место.

Опрос посетителей участков мировых судей проводился очным способом непосредственно в помещении мирового суда в период с 13 по 20 декабря 2010 г. последовательно (по два рабочих дня в каждом здании) в 13 зданиях и помещениях, в которых расположены участки мировых судей г. Ростова-на-Дону, а также городов Новочеркасска, Батайска, Аксая и Азова. Посетителем суда для целей настоящего исследования считался любой человек, который заходит в здание суда (кроме судей и работников суда). За указанный период времени анкеты были предложены 978 посетителям, из них была заполнена 561 анкета, отказались ответить на вопросы анкеты 417 человек (43%). Большинство отказавшихся мотивировали свой отказ отсутствием времени, однако немало и тех, кто сослался на неверие в возможность изменения положения к лучшему.

Посетителям суда была предложена анкета, содержащая 28 вопросов, касающихся организационной стороны и степени доступности правосудия и удовлетворенности порядком рассмотрения дела и принятым решением.

Результаты анкетирования показывают, что в целом население с доверием относится к мировому правосудию. Большинство опрошенных считают, что дело было рассмотрено справедливо, отметили, что решение суда было для них понятно и что они знают, что необходимо предпринять в дальнейшем в отношении своего дела. Намерены в будущем обращаться в суд для защиты своих прав 77,9% респондентов, 8,6% не будут этого делать, воздержались от ответа на этот вопрос 13,5% респондентов. Примерно 3/4 опрошенных согласились, что к ним было проявлено должное уважение и что служащие суда были внимательны и доброжелательны.

По данным опроса, 41% респондентов обратились в суд впервые. Среди них остались удовлетворены результатами обращения в суд 57,6% опрошенных, высказали намерение в будущем при возникновении необходимости вновь обратиться в суд для защиты своих прав 61,9% опрошенных. В то же время среди лиц, которые обращаются в суд регулярно, уровень удовлетворенности значительно выше - 80,7%, а намерены в будущем обращаться в суд 85,5% опрошенных.

Около 35% не согласились с тем, что вопросы, по которым они обратились в суд, были рассмотрены в разумные сроки, или воздержались от ответа на этот вопрос. Обращается внимание на то, что среди лиц, имеющих социальные льготы (инвалидов, ветеранов войны и труда, участников боевых действий), процент не согласившихся с тем, что вопросы, по которым они обратились в суд, были рассмотрены в разумные сроки, был несколько выше (около 45%). Финансовые расходы в связи с обращением в суд не были чрезмерными для 56,3% посетителей суда. Вместе с тем 17,1% опрошенных отметили значительность своих финансовых затрат, а 21,2% воздержались от ответа на этот вопрос. Около половины опрошенных (203 чел.) воздержались от ответа на вопрос об удобстве и информативности сайта суда. Уместно отметить, что около половины опрошенных адвокатов считают, что веб-сайт суда неудобен и малоинформативен.

Фиксируемый разрыв в оценке значимости информационной доступности между судьями/сотрудниками аппарата суда и адвокатами/посетителями показателен. Внимание именно к этому направлению обусловлено прежде всего позицией Президента РФ, который неоднократно озвучивал мысль о необходимости обеспечить прозрачность в деятельности судов путем доступа к судебным актам и решениям. В 2008 г. был принят специальный Федеральный закон N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации". Результаты его применения неоднозначны: введение в действие данного закона, бесспорно, сделало видимой работу судебной системы, но и выявило массу вопросов рабочего порядка, одним из которых стал вопрос об увеличении нагрузки сотрудников аппарата суда в связи с необходимостью размещения судебных решений на сайте <2>.

<2> О проблемах введения в действие данного Закона Институтом проблем правоприменения ЕУ СПб подготовлена аналитическая записка. См.: М.Л. Поздняков. Доступ к судебным актам судов общей юрисдикции: мониторинг применения Федерального закона от 22 декабря 2008 г. N 262-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации" (серия "Аналитические записки по проблемам правоприменения", июль 2011). СПб.: ИПП ЕУ СПб., 2011.

Данные опроса дополнялись информацией, полученной в ходе специально организованного наблюдения (наблюдение было проведено в 12 участках мировых судей, расположенных в 13 зданиях (помещениях) Ростова-на-Дону, Батайска, Новочеркасска, Аксая и Азова), что позволило "выйти" на анализ пространственных и физических аспектов доступности. Мировое правосудия - правосудие "шаговой" доступности, которое должно быть максимально приближено к населению. Оптимальным с этой точки зрения является размещение участков мировых судей в цокольном/первом этаже жилого дома (как районные поликлиники или магазины шаговой доступности). Между тем наблюдение показало, что реально мировые суды нередко располагаются в приспособленных помещениях, в одном случае даже наряду с офисами коммерческих организаций на 5-м этаже многоэтажного дома. Проблема состоит и в том, что здания (помещения) участков мировых судей не включены в городскую инфраструктуру. При условии стабильности размещения участков мировых судей имеет смысл вписать участки в маршруты городского транспорта, а также оборудовать подходы к зданию стрелками-указателями, а равно бесплатными парковками достаточной вместимости. При проектировке, размещении и оборудовании зданий (помещений) участков мировых судей практически не учтены особенности лиц с ограниченными возможностями. Пандусами для въезда инвалидной коляски оборудованы лишь 2 из 13 зданий, отсутствуют специальные средства для слабовидящих. Важно отметить, что Советом судей РО принято решение о финансировании работ по оборудованию помещений участков мировых судей с учетом особенностей лиц с ограниченными физическими возможностями (соответствующей законопроект находится на рассмотрении в Законодательном собрании РО).

Проведение мониторинга стало также основанием для создания при Ростовском областном суде постоянно действующей Общественной комиссии по мониторингу доступности правосудия. Основными задачами ее деятельности являются изучение и анализ мнения населения о доступности и качестве правосудия в Ростовской области, разработка предложений по совершенствованию информационной доступности правосудия, по расширению возможностей доступа к правосудию социально незащищенного населения Ростовской области, обеспечение взаимодействия с научным сообществом по вопросам совершенствования судебной системы РФ.