Мудрый Юрист

Глобализация экономики: финансово-правовой аспект *

<*> Zapol'skij S.V. Globalization of economy - financial-law aspect.

Запольский Сергей Васильевич, доктор юридических наук, профессор.

Статья посвящена правовым проблемам вхождения российской финансовой системы в мировое финансовое сотрудничество, вызываемое глобализацией экономического развития. Рассмотрены налоговые, валютные, бюджетные и банковские аспекты глобализации экономики; затронуты вопросы совершенствования противодействия отмыванию денег и усиления банковского контроля. Главным направлением интернационализации финансового права предлагается рассматривать гармонизацию международных финансовых институтов и национального финансового правопорядка.

Ключевые слова: глобализация экономики, международное финансовое право, дихотомия, финансовые услуги, банковская система, валютный рынок, публичный долг.

The article deals with problems of entering of the Russian financial system the world financial cooperation arising due to globalization of economic development. The author considers tax, currency, budget and banking aspects of globalization of economy; touches upon the issues of improvement of counteraction of laundering money and strengthening of banking control. The main direction of internationalization of financial law is considered to be harmonization of international financial institutes and national financial legal order.

Key words: globalization of economy, international financial law, dichotomy, financial services, banking system, currency market, public debt.

Глобализация, традиционно рассматривавшаяся преимущественно в аспекте деятельности транснациональных корпораций, стремительно перерастает в единство мирового рынка и связанную с этим интеграцию национальных денежных систем, банковского сектора, страховых услуг, инвестиционных механизмов и других элементов, еще недавно существовавших в качестве внутренних финансовых инструментов.

Все страны, участвующие в мировой хозяйственной кооперации, столкнулись с проблемой соотношения международно-правового регулирования финансовой деятельности с национальным финансовым правопорядком. Речь идет о судьбе многолетних и даже многовековых национальных традиций правотворчества и правоприменения, отражающих юридическую и финансовую культуру разных стран, которые под влиянием глобализации правового регулирования экономических отношений не могут не изменяться, не трансформироваться в направлении большей интернациональной модификации. Проблема видится не в противодействии этим процессам, а скорее в гармонизации соотношения национального и международного финансово-правового регулирования. При этом следует учитывать, что разные финансовые институты далеко не в равной мере способны к интернационализации, часть из них априори рассчитаны на международное использование, другие же - тяготеют к национальному правопорядку.

Так, применительно к налоговому праву в связи с развитием форм осуществления иностранных инвестиций и под влиянием других факторов, весь круг налогоплательщиков отчетливо делится на резидентов - прямых адресатов налогового права РФ и нерезидентов - правосубъектов, наделяемых особым набором прав и обязанностей как налогоплательщиков в результате согласованного применения Налогового кодекса РФ и договоров об устранении двойного налогообложения, заключенных РФ с соответствующим государством. При этом следует учитывать, что нерезидентство - это не только отрицание резидентства как принадлежности к соответствующей экономико-правовой среде и, следовательно, к той или иной налоговой юрисдикции, но и результат позитивного правоприменения соглашений об избежании двойного налогообложения или другого межгосударственного соглашения. И здесь практика налогообложения сталкивается с целым рядом проблем - по налогообложению деятельности субъектов, не обладающих гражданско-правовой самостоятельностью (поверенных и агентов, хозорганов, созданных иностранными юридическими лицами под "чужой" налоговой юрисдикцией и т.д.); по применению различных критериев установления нерезидентства для обложения одного и того же хозяйствующего субъекта разными налогами, в связи со злоупотреблениями в ходе применения договоров об избежании двойного налогообложения и др.).

Развитие налогового права происходит в настоящее время по дихотомической схеме; основное направление - это традиционное налогообложение резидентов, осуществляемое в режиме полномасштабного применения правовых налоговых понятий и категорий; параллельно существует и особый режим налогообложения нерезидентов, строящийся на признании трансграничных налоговых правил, который условно именуется международным налоговым правом. Поскольку растет количество соглашений об устранении двойного налогообложения (их заключено уже 86), недалеки дни вступления РФ в ВТО и ОСЭР с распространением на нашу страну действия Модельной налоговой конвенции, расширяется и сфера применения международного налогового права. Однако сочетание национального и международного налогового правопорядка пока затруднено многими обстоятельствами, среди которых: а) отсутствие на национальном уровне норм, регулирующих положения международных договоров; б) непоследовательность налоговой политики при заключении таких договоров; в) отсутствие четкой стратегии применения положений национальных и международных норм; г) создание искусственных процедурных препятствий в применении международных договоров <1>.

<1> См.: Проблемы модернизации системы налоговых соотношений РФ и основные проблемы трансграничного налогообложения в европейско-азиатском пространстве: Материалы Европейско-Азиатского правового конгресса. Екатеринбург, 2011. С. 8.

Здесь открывается широкое поле научных исследований соотношения национального налогового права с международными налогово-правовыми категориями и путей гармоничного сочетания первого и второго.

Во многом сходная ситуация наблюдается и в валютном праве - наделение части участников расчетно-платежных отношений статусом нерезидента также приводит к дихотомизации валютного регулирования, к зависимости правового режима совершаемых валютных операций от субъектного состава их участников. С учетом того, что эта правовая дифференциация зиждется на запретах, главный из которых - запрет валютных операций между резидентами (за исключением некоторых видов), не будет преувеличением рассматривать валютное право существующим в двух параллельных режимах, осложненных дополнительными мерами по противодействию легализации преступно полученных доходов и борьбе с финансированием терроризма.

В этом случае на национальном валютном рынке, под которым понимается совокупность официальных финансовых центров, в которых осуществляются операции по купле-продаже валют и валютных ценностей, оперируют субъекты, часть из которых (резиденты) существенно ограничены в возможностях по сравнению с другими (нерезидентами). По этой простой причине фактически не сложилась правовая концепция внутреннего валютного рынка, существо которого удалось зафиксировать только путем упоминания уполномоченных банков и перечислением специальных ограничительных мер (порядка купли-продажи иностранной валюты, специальных счетов, резервирования денежных средств для продажи или покупки валюты) <2>. Планируемое создание в г. Москве Международного финансового центра должно включать в себя новую философию национального финансового рынка, построенную на позитивном регулировании валютных операций непосредственно по законам, а не компетенциальной регламентацией, как это имеет место сейчас.

<2> См.: ст. 11 ФЗ от 10.12.2003 "О валютном регулировании и валютном контроле".

Нельзя не отметить, что единое денежное обращение в рамках национальной экономики, условно разделенное на валютную часть и рублевую часть, - очевидно, не более чем дань историческим условиям. В перспективе просматривается возникновение правового института, комплексно регулирующего как отношения резидентов между собой, так и отношения между резидентами и нерезидентами в области денежного оборота. В правовой литературе на протяжении ряда лет обсуждаются параметры эмиссионного права, призванного охватить всю сферу денежных отношений. При этом целью регулирования должна быть не мелочная регламентация форм и видов движения денежных средств, а механизм возникновения и использования платежеспособности юридического или физического лица. Речь идет о принципиально новом подходе к регулированию денежных отношений, построенном на понимании денег как технического средства для взаимодействия субъектов, обладающих платежеспособностью. В этом случае как международные, так и внутренние расчеты и платежи должны строиться на общей правовой платформе, исключающей деление платежных средств на приоритетные и второстепенные, а участников этих отношений - на резидентов и нерезидентов.

Придется также внести упорядоченность и в сферу функционирования валютного рынка и движения капитала. Если вывоз из страны валюты правомерен, то в чем причина того, что средства массовой информации десятилетиями эксплуатируют этот сюжет, если же речь идет о противоправных операциях, то почему контрольно-правоохранительное сообщество не предпринимает кардинальных мер? Следует согласиться с Т.И. Губаревой в существовании острой необходимости углубленной регламентации понятийно-категориального аппарата валютного права на основе сложившихся международных финансовых реалий <3>.

<3> См.: Губарева Т.И. Финансово-правовые и институциональные проблемы валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. М., 2010. С. 37 - 38.

Дихотомию правового регулирования тех или иных финансовых отношений не следует рассматривать как порок или ошибку законодателя. Как трансграничное налоговое сотрудничество, так и валютное регулирование в их современном состоянии - всего лишь первые шаги в направлении полноценного участия России в мирохозяйственной системе, совершаемые в условиях неподготовленности общеправовой среды для такого участия и отсутствия сколько-нибудь значимого опыта. Для современного состояния имплементации международно-правовых ценностей в правовые реалии нашей страны весьма справедливой видится такого рода оценка: "Представляется возможным рассматривать систему форм права, реализуемых в России, как неорганическую (просто организованную) систему, как соединение в известную целостность относительно обособленных форм международного и внутригосударственного права..." <4>. В.В. Ершов отмечает, что по мере своего развития система проходит этапы усложнения, дифференциации и взаиморазвития, целью которых является преобразование в органичную систему, в неделимое саморазвивающееся целое <5>.

<4> Ершов В.В. Система форм права, реализуемых в России. Система права в Российской Федерации: проблемы теории и практики. М., 2011. С. 31.
<5> Там же.

Финансовое право объединяет ряд правовых комплексов, отличающихся друг от друга многими характеристиками, в том числе и способностью, а также потребностью международно-правовой модернизации. Так, очевидно, что бюджетное право в наименьшей степени тяготеет к международно-правовому развитию, как воплощающее сугубо внутригосударственные интересы. Оценивая, таким образом, самый крупный правовой массив в системе финансового права, нужно сделать исключение для института публичного кредита и публичного долга, относящегося к бюджетному праву, как представляется, только в силу действия фактора неразвитости законодательной регламентации этого важнейшего элемента финансовой системы.

Очевидно, в обозримом будущем публичный кредит и публичный долг в рамках единого комплекса должен отпочковываться от бюджетного права и получить собственную законодательную базу, отличающуюся от предельно лапидарного раздела действующего БК РФ; и объяснение этому будет корениться именно в глобализации финансовых отношений - возникнет правовая потребность создания универсального правового статуса для всех должников и кредиторов государства, связанного с последним финансовыми обязательствами, как резидентов, так и нерезидентов. Достаточно вспомнить уроки финансового кризиса 2009 г. и особенно кризиса 1998 г., во многом возникшего вследствие беспорядочного выпуска и обращения государственных ценных бумаг, чтобы обосновать необходимость такого рода законодательных действий.

Еще одним исключением, весьма очевидно, должно стать право государственных расходов, развивающееся в нашей стране во многом отдельно от собственно бюджетного права. Вступление в экономические организации, такие как ОСЭР, сотрудничество с МВФ и МБРР актуализирует проблему состоятельности РФ как публичного партнера по межгосударственным финансовым обязательствам, в том числе и в связи с постоянным дефицитом федерального бюджета. Выполнение обязательств перед иностранными кредиторами по долгам и гарантиям Российской Федерации во многом зависит от способности исполнительной власти обеспечить финансирование инвестиционных и коммерческих программ в меру реальных потребностей и отсечь коррупционную составляющую бюджетных расходов.

Речь в первую очередь идет о порядке размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд <6>. Задуманный как средство предотвращения нерациональных бюджетных расходов и борьбы с коррупцией, Закон от 21 июля 2005 г. стал своей противоположностью, прежде всего потому, что его положениями не созданы правовые механизмы защиты интересов государства в процессе публичных инвестиций и крайне сужены возможности реальной конкуренции при размещении заказов.

<6> См.: ФЗ РФ от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ.

Избранный ныне путь совершенствования этой сферы финансового регулирования, предполагающий создание федеральной контрактной системы, должен, как представляется, включать повышенную правовую защиту государственных и муниципальных контрактов как публично-правовых сделок. Речь идет о недопущении к участию в конкурсах, аукционах и запросах котировок подставных фирм, исключении жульничества со стоимостью заказов, страховании ответственности исполнителя перед государством и других мерах, широко используемых в ряде иностранных юрисдикций. Другими словами, нуждается в использовании финансово-правовая конструкция для оформления отношений по государственному заказу.

Новая российская банковская система возникла во многом под флагом отрицания советской концепции кредитно-расчетных отношений и на базе признания кредитных организаций полноправными предпринимательскими структурами. Однако по соображениям защиты банковского рынка и кредитно-денежной системы, банковское право России также не свободно от дихотомии, а именно от предоставления иностранным банкам иного правового статуса, нежели отечественным кредитным организациям. Если эта сторона политики государства в сфере банковского дела рассматривается сейчас как национальная особенность, то совершенно иное значение со временем приобретает набирающая все большую силу в США и в Европе тенденция придания коммерческим банкам публично-правовых функций.

С одной стороны, ужесточаются требования к обеспечению гарантий исполнения требований кредиторов к банку, в том числе к достаточности капитала и средствам обеспечения ликвидности банков. Характеризуя новые требования Базельского комитета по банковскому надзору, утвержденные 12 сентября 2010 г., Г.В. Петрова пишет: "Главной идеей... является формирование и увеличение, путем заключения финансовых сделок и совершения финансовых операций, имеющегося у банков свободного капитала для покрытия своих финансовых потерь" <7>. Речь идет о принципиально новом подходе к регулированию всех банковских операций.

<7> Петрова Г.В. Влияние документов "Базель-3" на совершенствование норм российского права в сфере банковской деятельности // Банковское право. 2011. N 2. С. 27.

С другой стороны, от коммерческих банков международные конвенции и договоры требуют дальнейшего усиления борьбы с легализацией преступно полученных и других незаконных доходов, финансированием терроризма и экстремизма. В российских условиях эта работа предполагает и противодействие так называемому обналичиванию средств, хранящихся на счетах юридических лиц, валютный контроль, обеспечение кассовой дисциплины, контроль за внешнеторговыми сделками. Публично-правовая нагрузка на банки растет, таким образом, и по линии внутреннего законодательства и в аспекте требований международного банковского сообщества. Поэтому остается только присоединиться к Г.В. Петровой в свете ее озабоченности состоянием банкового законодательства РФ и его соответствия международным стандартам.

Следует упомянуть и такой важный аспект, как появление категории "финансовые услуги". Здесь речь идет о качестве и характере правового регулирования сделок в банковской сфере. Рассматриваемые традиционно как предмет гражданско-правового регулирования, банковские сделки совершаются в произвольной, как правило, навязанной банком форме, не обладают должной юридической конкретностью, не содержат некоторых существенных условий, не имеют имущественного обеспечения.

Международное сообщество, например, рассматривает как совершенно недопустимую практику мошенничества многих банков при оформлении кредитных соглашений с гражданами, одностороннее изменение условий кредитования, степень гарантийной защищенности долговых обязательств банков. Полноценное участие в международном банковском обороте потребует, очевидно, сужения диспозитивности в формировании условий банковских сделок и в широком смысле понимания их как предмета финансово-правового регулирования. По сути дела, рано или поздно грядет полноценное появление понятия системы финансовых услуг как категории финансового права, и возможно, признание банков юридическими лицами публичного права.

В РФ уже более 10 лет функционирует система противодействия отмыванию денежных средств и финансированию терроризма, построенная во многом в соответствии и даже с превышением международных стандартов. Вместе с тем эффективность механизма использования сведений о противоправных финансовых операциях правоохранительными органами оставляет желать много лучшего по причине слабой развитости доктрины имущественной защиты публичных интересов. Такие меры, как конфискация преступных доходов, или, скажем, обращение в доход государства сумм неосновательного обогащения, крайне редки в правоприменительной практике, а применение ст. 174 УК РФ сопряжено со многими сложностями, не решенными ни законодателем, ни даже в доктринальном порядке. Представляется, что дальнейшее сотрудничество с ФАТФ и другими международными "антиотмывочными" организациями потребует коррекции действующих в России уголовно-правовых и гражданско-правовых средств реагирования на незаконные финансовые операции, обналичивание денежных средств и финансирование экстремистских организаций.

Не менее актуальной задачей является нахождение оптимального соотношения частноправовой природы создания коммерческих банков и тем широким кругом публичных функций, которые возложены и будут возложены на банки в целях обеспечения чистоты международного финансового оборота, на них приходящего. Сейчас стало достаточно ясно, что деятельность банков в режиме коммерческой организации, на которую принудительно возложены публично-правовые задачи, расходится с тенденциями международного развития банковского сотрудничества, равно как и с задачами усиления борьбы с отмыванием противоправно полученных доходов и финансированием терроризма.

Глобализация не только тенденция или необходимость, это еще и возможность принципиальной ревизии наших представлений о правовом регулировании финансовых процессов. Несомненно, преодолевая противодействие, модернизация финансово-правовых институтов будет только ускоряться, изменяя нашу ориентацию на сугубо национальную установку в решении финансовых проблем и на роль государства в управлении финансовой системой. В этих условиях полезно было бы вернуться к реализации предложения о подготовке и принятии федерального закона "О финансовой системе" (название условное). Смысл этого предложения - в заполнении пробела между Конституцией РФ и конкретным федеральным и региональным законодательством в области финансов, которое в каждой отдельно взятой сфере строится на собственных, нескоординированных с другими сферами принципах, понятиях и механизмах, которые, в свою очередь, мало чего имеют общего с задачами и способами вхождения России в мирохозяйственные отношения.

Закон о финансовой системе видится как программа переустройства финансового законодательства, его юридических конструкций и процедурно-процессуальных механизмов в направлении координации актов федерального законодательства между собой, между актами Федерации и регионов, между финансовым и иным законодательством и, наконец, концентрации требований глобализации и модернизации в одном информационном источнике, обладающем силой федерального закона.

Благодаря энергичному развитию теории финансового права в последние годы накоплен существенный потенциал для модернизации финансового механизма и придания ему созидательных свойств в дополнение к финансово-учетным функциям. Нелишним будет сказать, что российское финансовое право, исподволь развивавшееся как часть национальной правовой науки, служит интегратором научных финансово-правовых исследований в постсоветских государствах и во многих странах Восточной Европы.

Решение ряда проблем развития финансового права зависит от точного и правильного восприятия достижений экономической науки и адекватной их трансформации в юридическую форму. Следует заметить, что законодатель нередко игнорирует особенности "перевода" экономических понятий на язык закона, следствием чего является юридическая неприемлемость многих экономически ценных инициатив и начинаний. Зачастую игнорируется то обстоятельство, что правоприменение - самостоятельная юридическая деятельность, основанная преимущественно на конфликте интересов сторон судебного или административного спора и протекающая в особой процессуальной форме.

В реорганизации и модернизации финансовой системы требуют принципиальной оценки отказ или принижение роли национальной концепции в пользу международного порядка регулирования финансовых отношений. Необходимо иметь в виду, что финансово-правовой режим регулирования в международном понимании далеко не совпадает с российской и восточно-европейской доктриной. Так, например, малоприемлемой видится перспектива перераспределения центра "юридической тяжести" в налоговом праве путем переноса акцента с налогового контроля и администрирования на налоговую ответственность.

Вопросом доктрины служит и нахождение оптимального соотношения между частноправовым и публично-правовым регулированием экономических отношений. На первом этапе хозяйственных реформ, преследовавших становление и развитие рынка, приоритет получило частное право. В дальнейшем стало ясно, что в отсутствие эффективно функционирующего публичного права, частноправовые ценности работать не в состоянии <8>.

<8> См.: Верховенство права и проблемы его обеспечения в правоприменительной практике. М., 2009. С. 202 (выступление В.Ф. Яковлева).

Финансовое право, будучи частью публичного права и в то же время имея в качестве предмета регулирования имущественные, денежные отношения, обладает уникальной способностью создания юридических конструкций и механизмов, удовлетворяющих как публичные, так и частные интересы. Представляется, что глобализация экономического регулирования в нашей стране пойдет по пути повышения роли и расширения сферы применения финансового права и других публично-правовых институтов.