Мудрый Юрист

Правовые проблемы внедрения эффективных методов сбалансированности бюджетов в Российской Федерации *

<*> Bochkareva E.A. Legal problems of in troducing effective methods of balanced budjets in the Russian Federation.

Бочкарева Екатерина Александровна, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала ГОУ ВПО "Российская академия правосудия" (г. Краснодар), кандидат юридических наук, доцент.

В статье дается анализ затратной и результативной методологии бюджетирования, а также практики их применения в Российской Федерации. Автор приходит к выводу о том, что, несмотря на осуществляемые государственной властью попытки внедрения принципа бюджетирования, ориентированного на результат, в настоящее время в России преобладает затратная методология бюджетного планирования. Вместе с тем процесс внедрения результативной методологии бюджетирования в центре и регионах продолжается. Для ее успешного применения автором предложен ряд мер организационного и правового характера.

Ключевые слова: бюджетная система, бюджеты субъектов Российской Федерации, методологии бюджетирования, бюджетирование, ориентированное на результат, целевые программы.

The article provides an analysis of cost-based and productive methodologies of budgeting, as well as their application in the Russian Federation. The author concludes that, despite the implemented public authority attempts to introduce the principle of result-oriented budgeting, currently cost-based methodology of budgetary planning prevails in Russia. However, the process of implementing productive budgeting methodology in the center and regions is continuing. For its successful application the author offers a number of measures of institutional and legal nature.

Key words: budgetary system, the budgets of the Russian Federation subjects, budgeting methodology, productive budgeting, target programs.

Бюджет представляет собой основной инструмент, позволяющий государству проводить социальную, экономическую, финансовую, инвестиционную, промышленную и иные виды политик, главной целью реализации которых является обеспечение устойчивого развития как страны в целом, так и конкретных регионов в частности. При этом одним из обязательных признаков этого инструмента является устойчивость бюджета и его сбалансированность. В Российской Федерации сегодня, напротив, можно наблюдать диспропорциональную бюджетную систему. Так, например, официальные данные о бюджетах российских регионов за 2010 г. ярко свидетельствуют о наличии существенного дисбаланса в бюджетной обеспеченности регионов России. В регионах Российской Федерации с примерно равным количеством населения (1 млн. 300 тыс. человек) можно наблюдать следующее: общий объем расходов бюджета Чеченской Республики на 2010 г. составил 57 млрд. руб. <1>; Брянской области - 19,5 млрд. руб. <2>; Архангельской области - 35,7 млрд. руб. <3>; Чувашской Республики - 30 млрд. руб. <4>.

<1> Официальный сайт Министерства финансов Чеченской Республики. URL: http:// www.minfinchr.ru/ index.php?option= com_content&task= view&id= 405&Itemid=8.
<2> Сайт администрации Брянской области. URL: http:// www.bryanskobl.ru/ economy/ budget2010.
<3> Сайт Правительства Архангельской области. URL: http:// www.dvinaland.ru/ finance/ 10098.
<4> Региональное законодательство. URL: http:// www.regionz.ru/ index.php?ds= 671170.

В этой связи повышается актуальность разработки и внедрения новых эффективных методов обеспечения сбалансированности бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Достичь ее можно с помощью ряда финансово-правовых методов, различная комбинация которых позволяет выделить две основные методологии бюджетирования: затратную и результативную.

В настоящее время в Российской Федерации, несмотря на обозначенные государственной властью попытки внедрения принципа бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР) <5>, преобладает затратная методология бюджетного планирования, ориентированная в первую очередь на имеющиеся ресурсы. Это преобладание выражается в следующем:

<5> Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" (ред. от 12.11.2010) // Собрание законодательства РФ. 12.07.2010. N 28. Ст. 3720.<6> Рассчитано на основе данных Министерства финансов РФ // Сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.<7> Рассчитано на основе данных Министерства финансов РФ // Сайт Министерства финансов РФ. URL: http://www.minfin.ru.

Анализ внедрения БОР в российских регионах выявил ряд проблем, которые не позволяют реализовать применение этого метода в полной мере и перейти от экспериментальных проектов к повсеместному применению и реальному практическому использованию БОР. Дело в том, что цели, указанные в программах социально-экономического развития страны и регионов, не дают четкого ответа на вопрос, какой результат получит общество в результате их достижения, не разработаны формализованные критерии оценок результатов и затрат, не обеспечена заинтересованность бюджетных учреждений в экономии и эффективности использования выделяемых бюджетных средств. Высшие органы власти и управления, внедряя систему БОР в регионах, муниципальных образованиях и бюджетных учреждениях, не обеспечивают разработку и достижение результативных показателей, в первую очередь для самих себя. Расходы бюджета по-прежнему связаны не с предоставлением необходимых обществу услуг, а с обеспечением текущего функционирования органов государственной власти и местного самоуправления. Особенно сложно контролировать расходы федеральной власти и оценивать результаты, которые общество получает от деятельности этой власти.

Тем не менее процесс внедрения БОР в центре и регионах продолжается, несмотря на не реализованные в полной мере задачи. Наиболее полно реализуется внедрение целевых программ. В Федеральном законе Российской Федерации от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" <8> объем бюджетных ассигнований предусмотрен по 56 федеральным целевым программам. В 2007 г. их было 49, в 2008 г. - 50, в 2010 г. - 58 программ.

<8> Федеральный закон Российской Федерации от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // Российская газета. 17.12.2010.

Общий объем ассигнований на финансирование федеральных целевых программ в 2011 г. составит 922,071 млрд. руб., в 2012 г. - 848,131 млрд. руб. и в 2013 г. - 806,168 млрд. руб. Доля расходов на федеральные целевые программы в общих расходах федерального бюджета в 2011 г. составит 8,88% против 12,19% в 2010 г., а в 2012 и 2013 гг. и того меньше - 7,82% и 6,86% соответственно. Эта тенденция не соответствует заявленному Правительством Российской Федерации вектору расширения сферы применения программно-целевых методов бюджетного финансирования.

Исходя из анализа федеральных законов о бюджете на период с 2007 г. по 2013 г. <9>, можно отметить следующие тенденции внедрения механизма БОР:

<9> Федеральный закон от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О федеральном бюджете на 2007 год" // Российская газета. 22.12.2006; Федеральный закон от 24.07.2007 N 198-ФЗ "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов" // Собрание законодательства РФ. 30.07.2007. N 31. Ст. 3995; Федеральный закон от 24.11.2008 N 204-ФЗ "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // Собрание законодательства РФ. 01.12.2008. N 48. Ст. 5499; Федеральный закон от 02.12.2009 N 308-ФЗ "О федеральном бюджете на 2010 год и на плановый период 2011 и 2012 годов" // Российская газета. 04.12.2009; Федеральный закон Российской Федерации от 13.12.2010 N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // Российская газета. 17.12.2010.<10> Бриль Д.В. Бюджетирование, ориентированное на результат: зарубежный опыт // Бюджет. 2010. N 5. С. 20 - 28.

Для повсеместного применения БОР и превращения его в приоритетный метод построения бюджетных отношений должна вестись деятельность по реформированию бюджетного законодательства Российской Федерации. В первую очередь в направлении увеличения доходных источников региональных и местных бюджетов до оптимального уровня за счет установления дополнительных нормативов отчислений в бюджеты субъектов Федерации / муниципальных образований от федеральных/региональных налогов. Второе направление реформирования - изменение методик расчета дотаций и субвенций с целью стимулировать регионы к отказу от затратного метода освоения безвозмездных перечислений и переходу к финансированию результатов.

На муниципальном уровне необходимо разработать положение "О муниципальных целевых программах". Целевые программы в течение уже ряда лет реализуются в муниципалитетах. Однако механизм их планирования, принятия, исполнения и контроля за исполнением никак не закреплен во многих муниципальных образованиях. Как правило, такие программы разработаны лишь в крупных городах и городских округах. В систему правовых актов местного самоуправления необходимо включение таких норм финансового права, которые создали бы условия для реализации в бюджетном процессе эффективной системы программно-целевого планирования и заложили бы основы для переориентации расходов муниципального бюджета на управление результатами.

Не только на муниципальном, но и на региональном и федеральном уровне для каждой программы необходима разработка процедуры изменения ее параметров или прекращение ее реализации в случае невыполнения поставленных задач. Необходимо постоянно осуществлять инвентаризацию действующих целевых программ, мониторинг их исполнения.

 14,00%------------------------------------------¬
¦ --¬ ¦
¦ ¦/¦ --¬ ¦
12,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ --¬ ¦/¦ ¦/¦ ¦
10,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ --¬ ¦
¦ --¬ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦ --¬
8,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦ ¦/¦ Федеральные
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ --¬ ¦ ¦/¦ целевые программы
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ --¬ ¦ L--
6,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
4,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
2,00%¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦/¦ ¦
0,00%L-+-+---+-+---+-+---+-+---+-+---+-+---+-+--
2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Конкретными мерами по реализации БОР в регионах должны стать:

В ближайшие годы представляется необходимым сосредоточить внимание на вопросах повышения доступности оказываемых государством социальных услуг, а также усиления стимулов на региональном и муниципальном уровне к более эффективному использованию бюджетных средств и оптимизации отдельных бюджетных процедур (внедрение оценки регулирующего воздействия в технологию принятия управленческих решений, имеющих бюджетные последствия).

По мере формирования в стране соответствующих институциональных условий дальнейшее развитие таких достаточно сложных управленческих механизмов, как программно-целевая деятельность, может стать важным фактором рационализации бюджетных расходов и повышения эффективности бюджетного процесса в целом.