Мудрый Юрист

О некоторых вопросах реализации права граждан на участие в осуществлении местного самоуправления (опыт республики Марий эл) *

<*> Mikhajlov S.E. On certain issues of realization of right of citizens to participation in effectuation of local self-government (experience of the Republic of Mari El).

Михайлов Сергей Евгеньевич, преподаватель кафедры публичного права России и зарубежных стран юридического факультета Марийского государственного университета, аспирант.

В последние годы учеными уделяется большое внимание вопросам местного самоуправления, в частности различным формам участия населения в осуществлении местного самоуправления. Одной из них является территориальное общественное самоуправление (ТОС) как форма самоорганизации населения. Особенности осуществления местного самоуправления в городе и в сельской местности накладывают свой отпечаток и на некоторые аспекты участия граждан в деятельности ТОС. Автором раскрываются особенности осуществления ТОС в Республике Марий Эл.

Ключевые слова: местное самоуправление; город; сельское поселение; территориальное общественное самоуправление; самоорганизация граждан; органы ТОС.

In recent years the scholars pay great attention to the issues of local self-government in particular to various forms of participation of population in effectuation of local self-government. One of them is a territorial public self-government as a form of self-organization of population. The peculiarities of effectuation of local self-government in the city and in the country influence certain aspects of participation of citizens in activities of territorial public self-government. The author reveals the peculiarities of effectuation of territorial public self-government in the Republic of Mari El.

Key words: local self-government; city; rural settlement; territorial public self-government; self-organization of citizens; agencies of territorial public self-government.

Среди форм осуществления местного самоуправления заслуживает особого внимания территориальное общественное самоуправление (ТОС), которое статья 27 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> определяет как самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения. Границы осуществления ТОС устанавливаются по предложению населения муниципального образования, проживающего на соответствующей территории, представительным органом местного самоуправления. Однако следует отметить, что границы устанавливаются не произвольно, а по определенным правилам, которые могут быть закреплены в законе субъекта Федерации, уставе муниципального образования, ином муниципальном правовом акте. Например, это может быть территория обслуживания соответствующей жилищной эксплуатационной организации (ЖЭУ, ЖКО, управляющая компания и т.д.), территория ответственности районного отдела милиции или территория избирательного участка, деревня в составе сельского поселения. Главное, чтобы данная территория была частью муниципального образования и не выходила за его границы.

<1> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

Закон приводит перечень территорий проживания граждан, в пределах которых может осуществляться ТОС: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный дом; группа домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан.

Названный Закон определяет также общие правила организации, осуществления ТОС и формирования его органов. ТОС осуществляется непосредственно населением путем проведения собраний и конференций граждан либо посредством создания собственных органов. К исключительной компетенции собраний и конференций граждан в этой части относится:

  1. установление структуры органов ТОС;
  2. принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;
  3. избрание органов ТОС;
  4. определение основных направлений деятельности ТОС;
  5. утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполнении;
  6. рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Собрания и конференции граждан - это высшие органы ТОС, представляющие интересы большей (или значительной) части населения соответствующей территории.

Согласно Закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ ТОС учреждается на собраниях (конференциях) граждан, хотя следует отметить, что до принятия названного Закона были известны случаи, когда оно учреждалось и по инициативе органов местного самоуправления, а также общественных объединений.

Законом определены требования к содержанию устава ТОС. Их перечень является закрытым, чем гарантируется право граждан на непосредственное участие в осуществлении местного самоуправления от незаконного вмешательства (ограничения) со стороны органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Согласно ч. 5 ст. 27 Закона ТОС в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и подлежит государственной регистрации в форме некоммерческой организации.

Закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ не содержит жестких требований к формам органов ТОС, т.е. ими могут быть как коллегиальные, так и единоличные исполнительные органы. Так, из практики Сернурского района Республики Марий Эл следует, что во всех населенных пунктах действуют избранные населением старосты - единоличные органы ТОС <2>. Институт старост в районе действует уже более 10 лет, однако юридическое оформление он получил только в 2006 г., когда повсеместно стали приниматься Положения о ТОС. Такие Положения были приняты на уровне района и сельских поселений. По состоянию на 1 июня 2009 г. органы ТОС созданы и действуют в сельских поселениях во всех муниципальных образованиях Сернурского района и насчитывают 148 исполнительных органов ТОС <3>.

<2> Лебедева Е. Старосты в ответе за деревню // Край Сернурский. 2008. 4 июля. N 27.
<3> Отчет заместителя Главы Сернурского района по организационно-правовым вопросам об организации деятельности органов территориального общественного самоуправления в Сернурском районе Республики Марий Эл в первом полугодии 2009 года // Край Сернурский. 2009. 1 июля. N 27.

Муниципальная практика в Республике Марий Эл показывает, что местными нормативными актами дается несколько иное понятие ТОС, чем федеральным законодательством. Например, в Положении о территориальном общественном самоуправлении в Марисолинском сельском поселении <4> под ТОС понимается сообщество граждан, добровольная самоуправляемая структура, созданная по инициативе жителей соответствующей территории муниципального образования (сельского населенного пункта, жилого микрорайона, группы домов, квартала, улицы, двора и других территорий проживания граждан), объединившихся по территориальному принципу для решения вопросов местного значения, и действующая на основании устава. Отличие приведенного понятия ТОС от данного в Федеральном законе N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. заключается в том, что под ТОС понимается не деятельность населения по решению вопросов местного значения как процесс, а само население. Не вступая в противоречие с федеральным законодательством, вышеназванное Положение дополняет определение ТОС, приведенное в нем, что, по мнению автора, позволяет в большей степени идентифицировать субъект осуществления ТОС - население соответствующей территории, создает необходимые предпосылки для определения его правового статуса как участвующего в жизни муниципального образования, в управлении муниципальными делами, в благоустройстве собственной жизни в данном муниципальном образовании.

<4> Решение IV сессии Собрания депутатов муниципального образования "Марисолинское сельское поселение" от 18 августа 2006 г. N 37 "Об утверждении Положения о территориальном общественном самоуправлении в Марисолинском сельском поселении" // Край Сернурский. 2006. 29 августа. N 35.

Большая часть населения Республики Марий Эл проживает в сельской местности, что накладывает свой отпечаток на особенности функционирования института ТОС в Республике. Пример Кукнурского сельского поселения показывает, что некоторые ТОС объединяют несколько деревень, так как есть деревни, состоящие из небольшого количества домов. Так, например, деревни Губино, Пашино, Красная Горка, Ахматинер, Русский Ахматинер объединены в одно ТОС. Деревни Феклисята, Окулово, Дурмагашево также объединены в единое ТОС. Что интересно, таких примеров можно привести множество, в том числе и по другим сельским поселениям Республики. Это говорит о том, что жители действительно заинтересованы в повышении качества жизни на соответствующей территории.

Объектом территориального общественного самоуправления являются, как правило, вопросы, связанные с проживанием на какой-либо локальной территории, организацией быта: коммунальное обслуживание (газоснабжение, водоснабжение, услуги связи и т.д.), деятельность дошкольных и школьных образовательных учреждений на соответствующей территории, медицинское обслуживание населения, вопросы пожарной безопасности, строительства и обслуживания дорог местного значения, санитарное содержание территории (уборка улиц, вывоз мусора), обеспечение общественного порядка и многие другие. С подобными проблемами жители сталкиваются практически ежедневно, и они требуют скорейшего решения. Именно здесь и кроется ответ на вопрос, почему ТОС наиболее активно создается на селе. Любой город представляет собой населенный пункт с достаточно большой плотностью населения, в котором сконцентрировано сравнительно значительное число органов власти и организаций, обслуживающих жителей. Относительно небольшие расстояния, высокий уровень развития средств коммуникации и транспортной системы позволяют решать вышеперечисленные проблемы достаточно оперативно. В сельской местности многие из этих вопросов в настоящее время зачастую находятся в ведении предприятий, организаций, финансовое положение которых является удручающим, что побуждает сельское население к самоорганизации.

За последние годы в районах Республики сложилась эффективная система органов ТОС. Организационные вопросы деятельности ТОС решаются в сотрудничестве с органами местного самоуправления. Это в первую очередь касается правовой основы деятельности ТОС: в системе нормативных актов, регулирующих деятельность органов ТОС, кроме федерального и регионального законодательства важное место занимают и муниципальные правовые акты, такие, как уставы муниципальных образований и положения о ТОС. Органы местного самоуправления выполняют также координационную функцию в деятельности органов ТОС. Так, например, в Сернурском районе Республики Марий Эл представители районной администрации входят в состав единого коллегиального органа ТОС - Совета старост, направляющего деятельность органов ТОС в районе <5>. В г. Козьмодемьянске функцию такого органа выполняет Координационный совет председателей уличных, домовых комитетов и жилищных кооперативов муниципального образования "Городской округ "Город Козьмодемьянск" <6>. В задачи этих органов входит координация текущей деятельности ТОС в районах, деревнях Республики. На их заседания в зависимости от рассматриваемых вопросов приглашаются работники соответствующей сельской и (или) районной администрации, работники социально-культурных учреждений (при организации праздников и культурно-массовых мероприятий), руководители образовательных учреждений (при решении вопросов о подготовке к учебному году), представители обслуживающих организаций коммунального сектора (при рассмотрении вопросов о подготовке к отопительному сезону), представители правоохранительных органов. Как показывает практика, чаще всего в своей деятельности органы ТОС решают следующие вопросы: о противопожарной безопасности, о благоустройстве населенных пунктов, о борьбе с сорной растительностью на их территории, о мерах борьбы с нарушениями в области общественного порядка, о пастьбе скота, о строительстве и благоустройстве тротуаров, об очистке родников, о создании потребительских газовых кооперативов для газификации деревень, о мерах по предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе связанных со взрывами бытового газа и газовых баллонов. Таким образом, исходя из анализа рассматриваемых вопросов, можно сделать вывод, что именно само население и избранные им органы ТОС способны наиболее эффективно (ввиду большой удаленности соответствующих служб и органов власти) решить эти вопросы.

<5> Решение Собрания депутатов муниципального образования "Сернурский муниципальный район Республики Марий Эл" от 4 июля 2006 г. N 77 "Об утверждении Положения о Совете старост в муниципальном образовании "Сернурский муниципальный район" // Край Сернурский. 2006. 18 июля. N 29.
<6> Распоряжение мэра города Козьмодемьянска от 14 апреля 2006 г. N 134 "Об утверждении Положения о Координационном совете председателей уличных, домовых комитетов и жилищных кооперативов муниципального образования "Городской округ "Город Козьмодемьянск" // Ведомости Козьмы и Домиана. 2006. 25 апреля. N 17.

Однако деятельность ТОС сложно представить без сотрудничества с местными властями.

Органы ТОС в своей деятельности сталкиваются с проблемой финансирования. Многие из них не обладают правовым статусом юридического лица, в силу чего лишаются возможности вести предпринимательскую деятельность или иметь иные предусмотренные законодательством источники финансирования. Этот вопрос, как правило, решается путем сбора добровольных денежных взносов с населения, которое непосредственно заинтересовано в эффективности работы ТОС. В решении ряда вопросов местного значения хорошо зарекомендовала себя практика совместного финансирования населением, объединенным в ТОС, и органами местного самоуправления. Так, наиболее эффективно она применяется в решении вопросов строительства дорог на территории сельских населенных пунктов.

Решение многих местных проблем зависит от инициативности самих граждан. Так, жители села Кукнур Республики Марий Эл за счет собственных добровольных взносов содержат пожарную часть, бюджетное финансирование которой было прекращено в 2008 г. <7>. И подобные примеры не единичны.

<7> Решение Собрания депутатов муниципального образования "Сернурский муниципальный район Республики Марий Эл" от 26 декабря 2007 г. N 198 "О бюджете муниципального образования "Сернурский муниципальный район Республики Марий Эл" на 2008 год" // Край Сернурский. 2007. 28 декабря. N 52.

Выявленные проблемы являются характерными для многих территориальных сообществ. Практика показывает, что наиболее успешное их решение происходит там, где органы местного самоуправления объединяют свои усилия с территориальными самоуправленческими структурами, где население проявляет заинтересованность в решении местных вопросов.