Мудрый Юрист

Правовая определенность - универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика конституционного суда РФ) *

<*> Bondar' N.S. Legal clarity is a universal principle of constitutional norm control (practice of the Constitutional Court of the RF).

Бондарь Николай Семенович, судья Конституционного Суда РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ, заслуженный юрист РФ.

В статье анализируются особенности юридической природы требования правовой определенности как универсального принципа конституционного нормоконтроля, обосновываются его значение и формы проявления на основе практики Конституционного Суда РФ как критерия конституционности правовых норм и обеспечения равенства всех перед законом и судом.

Ключевые слова: Конституционный Суд; конституционный нормоконтроль; определенность правовых норм; конституционность; равенство всех перед законом и судом; единство правоприменительной практики.

In the article there analyzed the features of legal nature of the requirement of legal certainty as a universal principle of constitutional normative control, there substantiated its value and forms of demonstration on the base of the practice of Constitutional Court as a criterion for the constitutionality of the law and equality before the law and the court.

Key words: The Constitutional Court; the constitutional normative control; certainty of law; constitutionality; equality before the law and the court; the unity of law enforcement practice.

Требование определенности правовых норм имеет различные сферы своего проявления и соответственно различные координаты измерения. Так, для правоприменителя правовая определенность является одним из основополагающих правил толкования правовых норм, условием обеспечения единства правоприменительной, в том числе судебной, практики; для законодателя - это важная цель и одновременно показатель качества, эффективности законотворческой деятельности и т.д. Но, пожалуй, наиболее полно, в концентрированном виде универсальная природа требования правовой определенности проявляется в сфере нормоконтрольной деятельности.

Это и понятно: ведь правовая определенность является - и в этом нет никакого преувеличения - важным условием конституционности нормативных правовых актов, что вытекает из самой природы правовых норм, в которых имплицитно и ясно, определенно (!) должны быть заложены равный масштаб, равная мера свободы для всех субъектов права. И напротив, неопределенность правовых норм есть отрицание основополагающих критериев их конституционности: она неизбежно ведет к произволу в правоприменении и к нарушению равенства всех перед законом и судом. Уже это позволяет определить требование нормативно-правовой определенности в качестве универсального принципа нормоконтрольной деятельности органов конституционного правосудия.

Проблема определенности правовых норм имеет, таким образом, прежде всего практическое значение, хотя само понимание этого принципа, анализ его юридической природы сопряжены с важными вопросами теории права, правоприменения и нормоконтрольной деятельности. В рамках данной статьи представляется возможным затронуть лишь отдельные аспекты этой проблемы.

  1. Особенности юридической природы принципа правовой определенности, его конституционно-судебное обоснование.

Отмечая несомненную важность принципа определенности правовой нормы, следует в то же время отметить, что прямо, непосредственно он не сформулирован ни в одном из действующих нормативных правовых актов. Главным объяснением и в определенной мере оправданием данной ситуации является то обстоятельство, что требование определенности вытекает из самой природы правовой нормы как равного масштаба, равной меры свободы для всех субъектов права. Это как раз и позволяет определить требование нормативно-правовой определенности в качестве важного принципа режима равноправия граждан <1>. С этим же связано и то обстоятельство, что конкретные показатели степени определенности правовой нормы содержатся не в сущностных характеристиках правовой нормы, а в форме, способах правового закрепления правила поведения. Иными словами, определенность характеризует, в своей основе, уровень законодательной техники, а не сущностную природу нормативно-правового предписания.

<1> Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М.: Норма, 2011. С. 525 - 533.

При этом нельзя не учитывать, что во всякой правовой норме имманентно присутствует некоторый уровень абстракции и соответственно неопределенности (например, с точки зрения круга субъектов, подпадающих под ее действие, казуальной инвариантности реализации нормы и т.п.). В этом смысле неопределенность есть некорректная форма внешнего выражения правовой нормы. Поэтому определенность правовой нормы должна обеспечиваться прежде всего специальными требованиями к законодательной технике, вырабатываемыми юридической теорией и практикой. Например, язык закона должен быть ясным, непротиворечивым, иметь точный смысл, исключать неоднозначность в процессе правоприменения. Для достижения определенности правовой нормы законодателю необходимо соблюдать законы логики, избегать расплывчатых, нечетко употребленных терминов и т.д. Но это, условно говоря, лишь первый уровень понимания и соответственно обеспечения (прежде всего, законодательного) правовой определенности.

Второй, более сложный уровень - это системные связи правовых норм и обеспечение их определенности с точки зрения непротиворечивости, отсутствия коллизионности в системе правового регулирования. Причем здесь важно учитывать свои внутренние подуровни системных нормативных связей (институционные, отраслевые, межотраслевые, общеправовые). Разновидностью системных нормативных связей, которые также оказывают существенное влияние на уровень правовой определенности, являются так называемые иерархические связи правовых норм, характеризующие степень определенности проверяемых правовых норм с точки зрения соблюдения конституционных требований правовой иерархии - соотношения законов и подзаконных нормативных правовых актов, федерального и регионального законодательства и т.д.

Все эти, как и другие, формы правовой неопределенности могут стать (при определенных условиях) предметом конституционного нормоконтроля, что также подтверждает характеристику требований правовой определенности в качестве универсального принципа данной государственно-властной (судебной) деятельности.

Конституционный Суд РФ (далее - КС РФ) как институт судебного конституционного контроля по своему предназначению в государственно-правовой системе призван обеспечивать (контролировать) конституционно обусловленный уровень определенности законодательства, а также - в меру своих полномочий - ликвидировать издержки законотворческого процесса и законодательного регулирования.

Как это вытекает из практики конституционного правосудия, нормативное воздействие конституционного принципа правовой определенности проявляется на всю систему законодательства и все сферы ее правоприменения. Так, с одной стороны, это связано с влиянием принципа правовой определенности на нормы материального права различных отраслей законодательства, на нормативное содержание субъективных прав и свобод граждан, компетенционные полномочия органов публичной власти и т.д. С другой стороны, предметом конституционного нормоконтроля могут стать вопросы, касающиеся самого порядка, процедур реализации того или иного права, и в этом случае принцип правовой определенности выступает уже в качестве критерия оценки соответствующих процессуальных норм и складывающихся на их основе правоотношений.

Определенность требует согласованного правового регулирования общественных отношений: противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод <2>. Как это вытекает из практики КС РФ, принцип правовой определенности предполагает установление ясных, четких правил привлечения к юридической ответственности <3>, четкого определения законом подсудности дел <4>; определенность распространяется также на институт дифференциации - установления юридических различий в соответствии с существенными объективно обусловленными обстоятельствами, критерии которой должны отвечать требованию ясности, четкости и недвусмысленности правовых норм <5>.

<2> См.: Постановление КС РФ от 29 июня 2004 г. N 13-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2804.
<3> См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.
<4> См.: Постановление КС РФ от 25 февраля 2004 г. N 4-П // СЗ РФ. 2004. N 9. Ст. 831.
<5> См.: Постановление КС РФ от 16 июля 2004 г. N 14-П // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3214.

Для анализа природы принципа правовой определенности важное значение имеют и его, условно говоря, пространственно-объемные характеристики. Анализ решений КС РФ позволяет сделать вывод о том, что принцип правовой определенности по объему своего охвата может рассматриваться в двух значениях. В узком смысле принцип правовой определенности выступает критерием конституционно-судебной оценки самих по себе правовых норм, того нормативно-правового материала, который составляет предмет конституционного нормоконтроля. В широком же понимании принцип правовой определенности проявляет себя не только в плоскости нормативно-правового регулирования, но и на других уровнях, в частности правоприменительной практики, где важнейшим показателем правовой определенности может служить требование определенности, стабильности индивидуальных правовых актов, в особенности судебных решений. В соответствии с правовыми позициями КС РФ это означает, кроме прочего, что в силу принципа правовой определенности ни одна из сторон в судебном процессе не вправе требовать повторного возбуждения дела лишь в целях нового слушания и получения нового решения; полномочие вышестоящих судов по отмене или внесению изменений во вступившие в силу и обязательные для исполнения судебные решения может быть реализовано только для исправления существенных ошибок <6>.

<6> См.: Постановление КС РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 932.

Являясь универсальным критерием оценки конституционности проверяемых норм, принцип правовой определенности, в его понимании КС РФ, распространяет свои требования на все отрасли, институты и сферы правового регулирования с участием как индивидуальных, так и коллективных субъектов, носителей публичной власти, на публично-территориальные образования и т.д. Так, в одном из решений КС РФ пришел к выводу о том, что принцип определенности правовой нормы получает подтверждение в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления. Это, по мнению Суда, предполагает, в частности в сфере бюджетных правоотношений, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектами РФ и в конечном счете является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства <7>. Схожую позицию КС РФ занимает и в отношении установления правового статуса субъектов РФ: признав возможным в Постановлении от 17 июня 2004 г. N 12-П использование федеральным законодателем дифференцированных подходов к регулированию вопросов обслуживания счетов бюджетов субъектов РФ, КС РФ указал, что требования непротиворечивости, ясности, определенности правового регулирования предполагают в этом случае необходимость установления как критериев отнесения субъектов Российской Федерации к недотационным, дотационным (высокодотационным), так и требований, предъявляемых к сторонам и условиям заключения договоров об обслуживании счетов бюджетов субъектов Российской Федерации в кредитных организациях; при этом конституционные требования о правовой определенности норм в таких случаях относятся не только к содержанию, но и к надлежащей форме правового акта <8>.

<7> См.: Постановление КС РФ от 11 ноября 2003 г. N 16-П // СЗ РФ. 2003. N 46 (ч. 2). Ст. 4509.
<8> См.: Постановление КС РФ от 17 июня 2004 г. N 12-П // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Важным аспектом принципа правовой определенности является также вытекающее из него требование устойчивости (стабильности) правового статуса субъектов правоотношений. Согласно решениям Конституционного Суда РФ, внесение изменений в действующее правовое регулирование, оказывающее неблагоприятное воздействие на правовое положение граждан, должно осуществляться таким образом, чтобы соблюдался принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм, а также предоставление гражданам в случае необходимости возможности в течение некоторого переходного периода адаптироваться к вносимым изменениям <9>.

<9> См.: Постановление КС РФ от 24 мая 2001 г. N 8-П // СЗ РФ. 2001. N 22. Ст. 2276; Постановление КС РФ от 20 декабря 2010 г. N 21-П // СЗ РФ. 2010. N 52 (ч. 1). Ст. 7214.

Специфическим проявлением принципа определенности является требование установления федеральным законодателем порядка реализации признанного за гражданами субъективного права. Отсутствие специального нормативного правового регулирования в этом случае означает невозможность для гражданина с достаточной степенью уверенности избрать правомерный режим поведения и предвидеть последствия своих действий в их соотношении с действующими юридическими запретами, что также предполагает возможность признания правовой нормы неконституционной в силу ее неопределенности <10>.

<10> См., например: Постановление КС РФ от 14 ноября 2005 г. N 10-П // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4968.

В решениях КС РФ, таким образом, не только констатируется наличие или отсутствие правовой неопределенности в оспариваемом акте, но и содержится конституционно-правовое обоснование данного принципа с учетом всего многообразия его проявления в различных сферах отношений, особенностей их субъектного состава, природы субъективных прав и особенностей порядка их реализации, специфики компетенционных полномочий, например в процессе их делегирования, и т.д.

  1. Определенность правовых норм как критерий допустимости обращений в Конституционный Суд РФ.

Универсальный характер требования правовой определенности для конституционного нормоконтроля проявляется также в том, что данный принцип охватывает собой практически все основные этапы (стадии) и все направления нормоконтрольной деятельности КС РФ. Это связано уже с тем, что именно вопрос о правовой неопределенности (ее наличии или отсутствии) лежит в основе решения вопроса о допустимости обращения в КС РФ. В силу ч. 2 ст. 36 ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" основанием к рассмотрению дела КС РФ является:

  1. обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ закон, иной нормативный акт, договор между органами государственной власти, не вступивший в силу международный договор, или
  2. обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия, а значит, в конечном счете обнаружившаяся неопределенность в принадлежности этого полномочия определенному органу, т.е. в спорах о компетенции, или
  3. обнаружившаяся неопределенность в понимании положений Конституции РФ.

Таким образом, именно неопределенность правовой нормы (закрепленного в ней субъективного права или полномочия) является основанием для признания обращения в КС РФ допустимым. Что это означает? Если иметь в виду, что эти вопросы, по крайней мере на начальном этапе, могут решаться в том числе и Секретариатом КС РФ (ст. 40 ФКЗ о Конституционном Суде РФ), очевидной является актуальность выработки тех критериев, которые позволяли бы объективно и достоверно оценивать степень неопределенности обжалуемой нормы, имея при этом в виду необходимость решения лишь вопроса о допустимости обращения и не предрешая вопрос о конституционности обжалуемой нормы.

ФКЗ о Конституционном Суде РФ дает достаточно общие ориентиры для решения этого вопроса, что существенным образом повышает значение практики КС РФ, его правовых позиций по этим вопросам, которые, получая закрепление в решениях КС РФ, приобретают обязательное значение, в том числе и для самого КС РФ, конкретизируя и обогащая нормативное содержание соответствующих конституционно-судебных законодательных процедур.

Во-первых, применительно к проблеме о наличии неопределенности в вопросе о соответствии Конституции РФ нормативного акта (в контексте принятия решения о допустимости обращения Конституционным Судом РФ) были выработаны, в частности, следующие правовые подходы: 1) неопределенность с точки зрения конституционности предполагает наличие сомнений в том, как согласуется с Конституцией то или иное нормативное положение, т.е. правило поведения; некоторые неточности юридико-технического характера, которые могут быть допущены законодателем при формулировании понятий в законе, сами по себе еще не дают оснований для вывода о том, что эти положения являются неопределенными, расплывчатыми, не содержащими четких стандартов поведения <11>; тем не менее если используемое в законе понятие выполняет непосредственно регулирующую функцию, то оно может стать предметом конституционного нормоконтроля <12>; 2) неопределенность в конституционности должна носить очевидный и неустранимый характер: если сомнения в конституционности нормы могут быть сняты через анализ ее места в системе действующего правового регулирования или на основе уже сформулированных правовых позиций КС РФ, то обращение о проверке таких норм не может быть принято КС РФ к рассмотрению <13>; 3) неопределенность в конституционности оспариваемой нормы должна свидетельствовать о ее расхождении непосредственно с Конституцией, а потому не может быть предметом проверки норма закона, воспроизводящая то или иное конституционное предписание; это означало бы проверку соответствующего положения Конституции, что не входит в компетенцию КС РФ <14>.

<11> См.: Определение КС РФ от 18 марта 2004 г. N 150-О // ВКС РФ. 2004. N 5.
<12> См.: Постановление КС РФ от 14 апреля 2008 г. N 7-П // СЗ РФ. 2008. N 18. Ст. 2089.
<13> См.: Определение КС РФ от 12 мая 2011 г. N 737-О-О // СЗ РФ. 2011. N 27. Ст. 3992.
<14> См.: Определение КС РФ от 23 июня 2000 г. N 174-О // Архив КС РФ. 2000.

Говоря о неопределенности нормативного акта в аспекте неконституционности как об основании для обращения в КС РФ, важно уяснить, на какой именно стадии конституционно-судебного процесса может и должен выясняться этот вопрос, если иметь в виду существование своего рода досудебных стадий, когда обращение находится на изучении Секретариата КС РФ. ФКЗ "О Конституционном Суде РФ" не дает четкого ответа на этот вопрос. Представляется, что его решение должно строиться на основе принципа наибольшего гарантирования конституционных прав и соответственно Секретариат КС РФ не вправе возвращать обращения заявителю по мотиву явного отсутствия неопределенности.

Во-вторых, основанием для принятия Конституционным Судом РФ обращения к рассмотрению может служить компетенционная неопределенность, т.е. обнаружившееся противоречие в позициях сторон о принадлежности полномочия в спорах о компетенции. В доктринальном плане понятие компетенционной неопределенности является неразработанным. С формально-юридической точки зрения при его оценке следует, вероятно, руководствоваться вытекающими из нормативного содержания общеправового принципа формальной определенности требованиями в единстве с конституционными принципами федерализма, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти и др. Такой подход может быть выведен из практики КС РФ. Так, в одном из своих решений КС РФ, опираясь на нормы ст. 4 (ч. 2), 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее ст. 115 (ч. 1) и ФКЗ "О Правительстве РФ" (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, сделал вывод о том, что принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ <15>.

<15> См.: Постановление КС РФ от 6 апреля 2004 г. N 7-П // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1519.

В условиях российской модели федерализма и такого характера конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, когда большой удельный вес занимают предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, разработка проблем, связанных с компетенционной неопределенностью, имеет особенно важное значение. Тем не менее нельзя не признать, что споры о компетенции остаются редким явлением в конституционно-судебной практике. Принятые же решения КС РФ по соответствующему кругу дел свидетельствуют о том, что неопределенность в компетенции как основание для возбуждения дела в КС РФ должна пониматься следующим образом: а) она предполагает наличие неясностей, разночтений в отношении тех полномочий, которые урегулированы в Конституции РФ, а потому споры о компетенции, обусловленные отраслевым законодательством, не могут рассматриваться как вытекающие из компетенции, закрепленной Конституцией РФ, и соответственно подведомственные КС РФ <16>; б) возникшая компетенционная неопределенность не может быть устранена иным способом <17>, в том числе путем использования специальных установленных Конституцией РФ согласительных процедур <18>.

<16> См.: Определение КС РФ от 1 апреля 1996 г. N 49-О // Архив КС РФ. 1996; Определение КС РФ от 1 апреля 1996 г. N 20-О // Архив КС РФ. 1996.
<17> См.: Определение КС РФ от 6 ноября 1997 г. N 102-О // Архив КС РФ. 1997.
<18> См.: Определение КС РФ от 8 июня 2000 г. N 90-О // Архив КС РФ. 2000.

В-третьих, неопределенность как основание для возбуждения конституционного судопроизводства может касаться также вопросов о понимании смысла самих по себе конституционных норм. В данном случае неопределенность может рассматриваться в двух аспектах, а именно:

а) сквозь призму необходимости выявления и уточнения существа конституционных положений в рамках конституционного нормоконтроля, что влечет за собой формирование казуального конституционного толкования. В качестве примера здесь можно привести сформулированное в одном из Определений КС РФ толкование ст. 39 Конституции РФ, в силу которого показатели прожиточного минимума, обусловливая объем экономических обязательств государства перед гражданином при установлении государственных пенсий и социальных пособий, должны рассматриваться как элемент нормативного содержания конституционного права на социальное обеспечение по возрасту, основу которого составляет пенсионное обеспечение; во всяком случае, они выступают конституционным ориентиром пенсионной политики при недостаточности на данный момент финансовых гарантий пенсионного обеспечения <19>;

<19> См.: Определение КС РФ от 15 февраля 2005 г. N 17-О // СЗ РФ. 2005. N 16. Ст. 1479.

б) в ситуациях, непосредственно связанных с постановкой уполномоченными субъектами вопроса о неясности конституционных положений и об их официальном толковании. Следует учитывать, что согласно практике КС РФ цель толкования Конституции РФ, осуществляемого в соответствии с ее ст. 125 (ч. 2) Конституционным Судом РФ, заключается в том, чтобы, устранив неопределенность в понимании конституционных положений, обеспечить надлежащее их применение, соблюдение, исполнение и использование <20>. Обращения о толковании Конституции РФ, предполагающие такую конкретизацию ее положений, которая фактически требует от КС РФ создания новых правовых норм, ему неподведомственны <21>. Неопределенность в понимании положений Конституции РФ как предпосылка ее толкования должна касаться именно и только норм Основного Закона и не может быть связана с их недостаточной, по мнению заявителя, детализацией в законодательстве <22>; поскольку она должна иметь собственно конституционный характер, такая неопределенность не может обусловливаться или предполагать оценку положений, находящихся на рассмотрении <23> или уже действующих <24>.

<20> См.: Определение КС РФ от 5 ноября 1998 г. N 134-О // СЗ РФ. 1998. N 46. Ст. 5701.
<21> См.: Определение КС РФ от 16 июня 1995 г. N 67-О // Архив КС РФ.
<22> См.: Определение КС РФ от 18 января 2011 г. N 113-О-О // Архив КС РФ. 2011.
<23> См.: Определение КС РФ от 11 июня 1999 г. N 104-О // ВКС РФ. 1999. N 5; Определение КС РФ от 25 декабря 2003 г. N 430-О // Архив КС РФ. 2003.
<24> См.: Определение КС РФ от 6 марта 2008 г. N 269-О-О // ВКС РФ. 2008. N 5.
  1. Требование определенности правовых норм в контексте их конституционности.

Принцип правовой определенности является одним из наиболее значимых критериев оценки конституционности нормативных правовых актов. В этом плане есть все основания исходить из того, что принцип правовой определенности имеет не только доктринальное, но и нормативное содержание. В нем (нормативном содержании) возможно выделить по крайней мере три элемента: а) требования непротиворечивости, точной определенности содержания самой по себе правовой нормы; б) требования единообразного толкования правовой нормы; в) требование единообразного применения правовой нормы.

Каждый из этих элементов заслуживает самостоятельного анализа, в том числе с учетом и на основе правовых позиций КС РФ. В этом плане не случайно КС РФ в своих оценках конституционности правовых норм с точки зрения их определенности учитывает: и само по себе нормативное содержание оспариваемых норм; и их официальное или иное толкование; и тот смысл, который придается ей правоприменительной практикой (к этому КС РФ напрямую обязывает ст. 74 ФКЗ о Конституционном Суде РФ, в которой прямо указывается на необходимость оценивать смысл, придаваемый рассматриваемому акту "сложившейся правоприменительной практикой"); и это, наконец, требование той же статьи ФКЗ о Конституционном Суде РФ оценивать проверяемую норму "исходя из места проверяемого акта в системе правовых норм".

Рассогласование же в правовой системе может приводить к коллизии, противоречивому регулированию и в конечном счете к нарушению конституционных прав участников правоотношений. В этом случае, если коллизия правовых норм (и даже коллизия в их толковании) приводит к нарушению конституционных прав участников правоотношений, проблема приобретает конституционное значение и вопрос о коллизии может стать предметом конституционного нормоконтроля. Речь идет о том, что самой по себе коллизией порождается новый уровень правовой неопределенности, который может привести к признанию оспариваемых норм неконституционными.

Тот же эффект правовой неопределенности, ведущий к неконституционности, может порождаться и другим дефектом правового регулирования - правовым пробелом <25>. Проблема пробелов в праве порождает целый ряд сложных вопросов, относящихся к различным сторонам не только компетенционных начал деятельности Суда, форм и методов конституционно-судебного преодоления пробелов, но и связанных, например, с допустимостью оценки закона на его конституционность в связи с пробельностью и т.д. Сама по себе постановка вопроса о наличии пробела в законе не является достаточным основанием для обращения в Суд. Впервые такой вывод сделал КС РФ в Определении от 11 июля 1996 г. N 94-О <26>. В последующем данная правовая позиция получила развитие в следующих положениях и выводах, имеющих относительно самостоятельное значение: сама по себе пробельность правового регулирования не связана с вопросом конституционности <27>; возникновение существенного пробела в законодательстве в связи с возможным признанием оспариваемых законоположений неконституционными, если это может повлечь нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина, должно служить основанием для признания жалобы недопустимой <28>; возникновение в случае признания оспариваемых законоположений неконституционными существенного пробела в правовом регулировании, образующего угрозу правам и свободам граждан, обязывает КС РФ воздерживаться от признания неконституционности таких положений <29>.

<25> См.: Авакьян С.А. Пробелы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 8.
<26> Определение КС РФ от 11 июля 1996 г. N 94-О // Архив КС РФ. 1996.
<27> См.: Постановление КС РФ от 16 октября 1997 г. N 14-П // СЗ РФ. 1997. N 42. Ст. 4902.
<28> См.: Постановление КС РФ от 3 ноября 1998 г. N 25-П // СЗ РФ. 1998. N 45. Ст. 5603.
<29> См.: Постановление КС РФ от 5 февраля 2007 г. N 2-П // СЗ РФ. 2007. N 7. Ст. 932.

Вместе с тем отсутствие надлежащего законодательного регулирования, которое не может быть восполнено иными, в частности судебно-процессуальными, средствами, является основанием для признания соответствующих положений закона неконституционными в силу пробельности их нормативного содержания. Одним из примеров может служить Определение КС РФ от 2 марта 2006 г. N 22-О <30>.

<30> СЗ РФ. 2006. N 15. Ст. 1643.

Важно отметить, что не всегда существующий в правовом регулировании пробел свидетельствует о допустимости запроса в КС РФ. Это неоднократно подкреплялось правовыми позициями Суда, которые сводятся к тому, что восполнение пробелов в правовом регулировании, понимаемое как принятие отсутствующих актов, не относится к компетенции КС РФ и является прерогативой законодателя. Так, например, в Определении от 28 мая 2009 г. N 623-О-О <31> Суд отказал в принятии к рассмотрению жалобы на нарушение конституционных прав отдельными положениями ст. 155 и 266 АПК РФ, которые, по мнению заявителя, не устанавливали конкретное лицо, осуществляющее ведение протокола заседания арбитражного суда, не определяли необходимые для этого знания и способности и т.д. Тем самым заявитель, по существу, просил не о проверке конституционности указанных законоположений, а о внесении в их содержание необходимых, по его мнению, изменений и дополнений, что КС РФ неподведомственно.

<31> См.: Определение КС РФ от 28 мая 2009 г. N 623-О-О // Архив КС РФ. 2009.

В данном случае речь шла именно о восполнении пробелов как законодательной компетенции. Конституционный же Суд призван преодолевать пробелы специфическими способами конституционного контроля. Таким образом, из правовых позиций КС РФ вытекает, что восполнение и преодоление (пробелов) - понятия близкие, взаимосвязанные, но нетождественные. В одном из Определений прямо указывается на этот счет: "Восполнение пробелов в правовом регулировании и уточнение тех или иных формулировок, содержащихся в законе, является прерогативой законодателя и не относится к полномочиям Конституционного Суда РФ" <32>.

<32> Определение КС РФ от 12 мая 2005 г. N 127-О // Архив КС РФ. 2005; Определение КС РФ от 3 июля 1997 г. N 87-О // Архив КС РФ. 1997; Определение КС РФ от 18 июля 2006 г. N 321-О // Архив КС РФ. 2006 и др.

Указав, что выбор норм, подлежащих применению при пробеле в правовом регулировании, является прерогативой общеюрисдикционных и арбитражных судов <33>, КС РФ тем не менее выработал правовые позиции, определяющие не только сам порядок, способы преодоления пробельности в процессе правоприменительной деятельности (устранение противоречивой пробельности законодательства путем прямого применения норм Конституции РФ <34>, путем применения аналогии <35>; путем прямого применения норм международно-правовых актов <36>), но и выработал правила восполнения пробелов, связанных с признанием оспариваемых законоположений неконституционными. К таковым относятся: обязанность правоприменительных органов руководствоваться в процессе преодоления правовых пробелов действующим законодательством в его конституционном истолковании; одновременно - обязанность федерального законодателя принять федеральный закон в порядке устранения правового пробела <37>; возможность преодоления пробелов в правовом регулировании порядка реализации конституционных прав в рамках правоприменительной деятельности может оказаться недостаточной для надлежащего обеспечения конституционных прав и свобод <38>; пробел, возникший в результате признания норм неконституционными, может быть временно восполнен системным действием общих принципов Конституции РФ и положений отраслевого законодательства <39>; возникновение пробела при признании норм неконституционными может служить основанием для установления особенностей исполнения решения КС РФ в части отсрочки его введения в действие <40>.

<33> СЗ РФ. 1998. N 25. Ст. 3004. См. также: Постановление КС РФ от 23 февраля 1999 г. N 4-П // СЗ РФ. 1999. N 10. Ст. 1254; Постановление КС РФ от 14 мая 2003 г. N 8-П // СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2058 и др.
<34> См.: Постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. N 10-П // СЗ РФ. 1995. N 33. Ст. 3424.
<35> См.: Постановление КС РФ от 28 ноября 1996 г. N 19-П // СЗ РФ. 1996. N 50. Ст. 5679.
<36> Определение КС РФ от 16 марта 2006 г. N 76-О // Архив КС РФ. 2006.
<37> См.: Постановление КС РФ от 28 октября 1999 г. N 14-П // СЗ РФ. 1999. N 45. Ст. 5478.
<38> Определение КС РФ от 6 марта 2001 г. N 79-О // Архив КС РФ. 2001.
<39> Постановление КС РФ от 30 апреля 1997 г. N 7-П // СЗ РФ. 1997. N 20. Ст. 2383.
<40> Постановление КС РФ от 14 июля 2005 г. N 8-П // СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. 2. Ст. 3199; Постановление КС РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П // СЗ РФ. 2006. N 11. Ст. 1230.

Относительно самостоятельный аспект конституционного значения определенности связан с требованием единообразного толкования правовой нормы. При произвольном толковании правовой нормы могут возникать как неравенства последствий реализации конституционного права, так и неравенства, возникающие при реализации конституционных прав и свобод. Это было отмечено КС РФ, например, в Постановлении от 23 декабря 1997 г. <41>. Соответственно различия в толкованиях нормы права, если они не могут быть устранены посредством иных процедур и влекут за собой нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина, должны быть устранены либо путем конституционно-правового истолкования соответствующей нормы, которое будет иметь высшее и общеобязательное значение для всех правоприменительных органов <42>, либо путем признания нормы неконституционной, поскольку отсутствуют иные средства для нормализации правового регулирования и правоприменительной практики.

<41> См.: Постановление КС РФ от 23 декабря 1997 г. N 21-П // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5930.
<42> См.: Определение КС РФ от 11 ноября 2008 г. N 556-О-Р // СЗ РФ. 2008. N 48. Ст. 5722.

Еще один аспект конституционного значения принципа правовой определенности - его значение как условие и показатель достигнутого уровня единообразия правоприменительной (судебной) практики. Думается, уже те характеристики принципа правовой определенности, которые определяют его в качестве важнейшего критерия конституционности проверяемых нормативных правовых актов, позволяют выявить соответствующее качество требования правовой определенности.

В частности, если иметь в виду широкое понимание принципа правовой определенности, проверка конституционности акта не сводится к оценке самого по себе его нормативного содержания, а она включает в свою орбиту также правотолковательные и правореализационные аспекты. Соответственно требование единообразия правоприменительной, в особенности судебной, практики должно рассматриваться неотъемлемой частью конституционной доктрины правовой определенности. Ведь правовая определенность не самоцель, это средство достижения, обеспечения единства правоприменительной практики и соответственно равенства всех перед законом.

Кто и с помощью каких механизмов может (и должен!) обеспечивать такое единство? В правовых системах общего права такие механизмы имманентно присутствуют в самой по себе судебной системе: принцип правовой определенности (и соответственно требование единства судебной практики) обеспечивается с помощью прецедентного права как формы судебного правотворчества.

Континентальная система права этих механизмов не имеет. Поэтому здесь особое значение имеет институт конституционного контроля. И не случайно именно в системе континентального права он сформировался как специализированный, обособленный от судов общей юрисдикции. В этих условиях конституционное правосудие объективно играет важную роль в решении соответствующих задач по обеспечению правовой определенности и в конечном счете утверждению единообразия судебной практики. Но достаточно ли этого? Вряд ли. Здесь нельзя не учитывать общую тенденцию сближения современных правовых систем (в частности, континентального и общего права) в нынешних условиях правовой глобализации. Важно отметить, что КС РФ является активным "соучастником" процесса поиска новых механизмов достижения единства судебной практики на основе использования в нашей правовой системе прецедентных начал и последовательной реализации принципа правовой определенности.

Речь идет об известном Постановлении КС РФ от 21 января 2010 г., где Суд обосновал, по сути, прецедентный (нормативно значимый) характер некоторых решений Высшего Арбитражного Суда РФ (далее - ВАС РФ) <43>. Его правомочие давать разъяснения по вопросам судебной практики, согласно позиции КС РФ, является одним из элементов конституционного механизма обеспечения единства и непротиворечивости российской правовой системы. Осуществление ВАС РФ этого правомочия объективно не может не основываться на вырабатываемых им правовых позициях, содержащих толкование разъясняемых положений законодательства. Отрицание же его права давать абстрактное толкование норм права и формировать соответствующие правовые позиции означало бы умаление его конституционных функций и предназначения как высшего суда в системе арбитражных судов. Вместе с тем КС РФ подчеркнул, что при осуществлении этого полномочия ВАС РФ не вправе выходить за пределы компетенции, определяемые Конституцией и федеральными конституционными законами, и вторгаться в компетенцию других органов государственной, в том числе судебной, власти. В частности, разъяснения, даваемые ВАС РФ по вопросам судебной практики, не могут рассматриваться в качестве официального акта, выявляющего конституционно-правовой смысл закона, т.е., по сути, подтверждающего его конституционность или констатирующего неконституционность. Адекватным средством для разрешения такого вопроса, возникающего в связи с неконституционным истолкованием закона в правоприменительной практике, является конституционное судопроизводство. Поэтому арбитражный суд любой инстанции, если он при рассмотрении конкретного дела придет к выводу о неконституционности подлежащего применению закона, в том числе с учетом его толкования ВАС РФ, обязан обратиться с запросом в КС РФ.

<43> См.: Постановление КС РФ от 21 января 2010 года N 1-П // СЗ РФ. 2010. N 6. Ст. 699.

Таким образом, оценивая характер и возможности влияния конституционного правосудия в системе мер по обеспечению принципа правовой определенности норм, следует подчеркнуть, что такое влияние не абсолютно, оно строится в том числе на основе разумных самоограничений КС РФ.

В заключение важно отметить, что аксиологическая и праксиологическая значимость принципа правовой определенности и в конечном счете конституционного требования равенства всех перед законом и судом важна как для федерального, так и для регионального законодателя, для всей системы судебных и иных правоприменительных органов.