Мудрый Юрист

Особенности действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений *

<*> Plotnikov D.A. Peculiarities of the adversarial principle in the sphere of cases arising from publie legal relations.

Плотников Дмитрий Александрович, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин, Кировский филиал МГЭИ.

В статье автором поднимается вопрос о переосмыслении понимания принципа состязательности применительно к видам гражданского судопроизводства. Для этого показывается действие принципа состязательности на отдельных стадиях рассмотрения гражданского дела в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Ключевые слова: суд, заявитель, заинтересованные лица, принцип состязательности, вид гражданского судопроизводства, стадии гражданского судопроизводства.

In this article the author dwells upon queston of rethinking the adversarial principle relating to types of civil justice. The work of this principle is shown on different stages of civil investigation in the sphere of cases arising from public legal relations.

Key words: court, claimant, related party, the adversarial principle, type of civil justice, stages of civil justice.

Несмотря на многочисленные публикации о принципе состязательности в российском праве, состязательность продолжает оставаться предметом научных дискуссий. В качестве одной из актуальных проблем можно отметить множественность подходов к изучению особенностей проявления данного принципа в различных видах гражданского судопроизводства.

Все научные позиции по данному вопросу условно следует подразделить на две группы. Часть исследователей исходят из нормативного закрепления данного принципа, т.е. согласно ст. 123 Конституции Российской Федерации, ч. 7 ст. 5 ФКЗ от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции" и ст. 12 ГПК РФ правосудие по гражданским делам осуществляется на принципе состязательности сторон. С одной стороны, анализ данных норм права позволяет прийти к выводу, что принцип состязательности не имеет исключений из правил, а поэтому должен реализовываться одинаково во всех стадиях и видах гражданского судопроизводства. Такой подход обозначен в работе Ю.А. Курохтина, который, исследуя конституционно-правовые аспекты реализации принципа состязательности в российском судопроизводстве, приходит к выводу, что, во-первых, существуют общие правила реализации принципа состязательности в судопроизводстве, а во-вторых, реализация принципа состязательности зависит от вида судопроизводства, где, безусловно, наличествует отраслевая специфика. Но при этом конституционное положение о состязательности, как считает автор, реализуется во всех стадиях гражданского судопроизводства <1>.

<1> Курохтин Ю.А. Конституционно-правовое регулирование и реализация принципа состязательности судопроизводства в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 20, 24.

Но с другой стороны, любая норма не может действовать в отрыве от других. Именно поэтому в процессуальной цивилистической литературе обосновывается и другая научная парадигма, в соответствии с которой принцип состязательности имеет свои особенности проявления в различных институтах гражданского процессуального права. Представим некоторый анализ мнений авторов, высказывающихся в рамках данного подхода.

Т.Г. Морщакова, с одной стороны, утверждает, что ст. 123 Конституции Российской Федерации говорит о состязательном построении процесса как о процессуальном общеотраслевом принципе, действующем во всех видах судопроизводства, как они перечислены в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации, и во всех его стадиях. Но с другой стороны, данный автор подчеркивает, что в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, органам государственной власти противостоит гражданин (или организация) как более слабая сторона. А поэтому данный участник гражданского процесса пользуется в соответствии с международным стандартом определенными преимуществами при распределении обязанностей по доказыванию: неправоту органов государственной власти или органов местного самоуправления при оспаривании действий и решений органов власти должны доказывать эти органы <2>. Тем самым дифференцированный характер принципа состязательности имеет международно-правовую основу.

<2> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева. М.: Эксмо, 2010.

О.А. Певнева указывает, что в приказном производстве данный принцип в полном объеме отсутствует, в заочном производстве - присутствует только фрагментарно, а "в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, в отличие от особого и приказного, сохраняются элементы состязательности". При этом указанный автор подчеркивает, что в данном виде гражданского судопроизводства имеют место специальные правила по доказыванию, суд наделен специальными полномочиями <3>.

<3> Певнева О.А. Особенности действия принципов гражданского процессуального права в отдельных видах гражданского судопроизводства // Российское законодательство в современных условиях: Материалы IV ежегодной научно-практической конференции, 10 октября 2006 г., г. Брянск. С. 414.

Ю.А. Попова отмечает, что, "рассматривая состязательность как объективную реальность для сторон по представлению доказательств, нельзя не учитывать характер спорного правоотношения. В частности, по делам, возникающим из публично-правовых отношений, где явное неравенство субъектов в допроцессуальных отношениях не может не влиять на саму возможность представления доказательств" <4>. Поэтому данный автор приходит к выводу, что "нужна оптимизация процесса, сочетающая состязательную форму с элементами следственности" <5>.

<4> Попова Ю.А. Теоретические проблемы судопроизводства по делам, возникающим из публично-правовых отношений: Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2002. С. 102.
<5> Там же. С. 105 - 106.

Ю.А. Мукасеева утверждает, что "господствующие в исковом производстве принципы диспозитивности, состязательности и равенства сторон в процессе производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, и по делам особого производства, не изменяя своего содержания, уступают право первенства принципу судейского руководства и принципу формальной истины. Причем при рассмотрении первой из указанных дел неискового производства приоритет имеет принцип судейского руководства, а при рассмотрении второй - принцип формальной истины" <6>.

<6> Мукасеева С.А. Принцип состязательности в юридической практике: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Нижний Новгород, 2006. С. 28.

По итогам проведенного анализа отмеченных точек зрения на принцип состязательности в гражданском процессуальном праве можно утверждать, что в науке имеет место бивалентность в реализации указанного принципа в гражданском процессе. Это означает, что принцип состязательности при всей своей универсальности имеет свою специфику выражения в различных институтах гражданского процессуального права, в частности в отдельных видах гражданского судопроизводства.

Необходимость дифференциации действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, обусловлена тем, что в данном виде гражданского судопроизводства рассматриваются спорные дела, в которых участвует специальный субъект - муниципальный или государственный орган, а поэтому говорить о "чистой" состязательности нельзя. Следует согласиться с утверждением С.Ф. Афанасьева, указывающего, что в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, по-иному сконструирован принцип состязательности, в него введены следственные элементы <7>. При этом нужно понимать, что гражданин и даже юридическое лицо, оказавшись в спорной ситуации с органами государственной власти или органами местного самоуправления, должны быть уравнены в возможности установления истины по делу. Это, в свою очередь, предполагает обозначение действия принципа состязательности на отдельных стадиях производства по делам, возникающим из публичных правоотношений.

<7> Афанасьев С.Ф., Балашов А.Н., Бахарова О.А. и др. Процессуальные особенности рассмотрения отдельных категорий гражданских дел: Учеб. пособие / Под ред. М.А. Викут, Р.М. Нигматдинова. Саратов: ГОУ ВПО "Саратовская государственная академия права", 2009. С. 142.

Как уже ранее было отмечено, принцип состязательности закреплен в Конституции Российской Федерации и находит выражение в ГПК РФ. Однако конструкция норм, закрепляющая принцип состязательности, сознательно ограничивает применение данного принципа в разных видах гражданского судопроизводства. Речь идет о том, что законодатель, указывая применение принципа состязательности, делает ссылку на его реализацию только в отношении определенных субъектов гражданских процессуальных отношений - сторон, к которым относят истца и ответчика. Данные участники гражданского процесса имеют место быть только в исковом производстве. В отношении производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, основными участниками согласно ст. 34 ГПК РФ являются заявитель и заинтересованные лица. Поэтому может показаться, что в настоящее время на законодательном уровне принцип состязательности имеет паллиативное значение, строго узкое применение - только в исковом производстве.

По общему правилу суд оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в реализации их прав, создает условия для всестороннего и полного исследования доказательств, установления фактических обстоятельств и правильного применения законодательства при рассмотрении и разрешении гражданских дел (ч. 2 ст. 12 ГПК РФ). Однако возникают разночтения в реализации данной нормы в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Реализация принципа состязательности в стадии возбуждения гражданского дела в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, подробно регламентирована ГПК РФ. Это находит выражение в следующем.

Во-первых, в двух категориях дел, возникающих из публичных правоотношений (гл. 26.1 "Временное размещение иностранного гражданина, подлежащего реадмиссии, в специальном учреждении" и гл. 26.2 "Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы"), законодатель прямо обозначил особенности реализации принципа состязательности на данной стадии гражданского процесса, а именно: при возбуждении дела судья вправе истребовать у лиц, участвующих в деле, необходимые для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения и разрешения дела материалы (ч. 4 ст. 261.2 ГПК РФ, ч. 6 ст. 261.6 ГПК РФ).

Во-вторых, именно в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, суд имеет более широкие полномочия при возбуждении производства по гражданскому делу, нежели в исковом производстве. Это находит выражение в том, что ч. 3 ст. 247 ГПК РФ закрепляет правило, по которому суд вправе оставить заявление без движения, если будет установлено наличие спора о праве. Однако законодатель не расшифровывает термин "спор о праве" и не возлагает на суд обязанность обосновать, в чем состоит спор о праве. В результате мы видим, что возбуждение производства по гражданскому делу, возникающему из публичных правоотношений, представляет собой исключительно субъективное право суда, поэтому можно согласиться с утверждением Д.А. Зайкова в той части, что ч. 3 ст. 247 ГПК РФ нарушает право граждан на судебную защиту, предусмотренное ч. 1 ст. 46 Конституции Российской Федерации <8>.

<8> Зайков Д.А. Исковое производство или производство по делам, возникающим из публичных правоотношений? // Право в Вооруженных Силах. 2009. N 12.

Учитывая вышесказанное, на наш взгляд, необходимо подвергнуть корректировке нормы, касающиеся процедуры возбуждения производства по гражданскому делу, возникающему из публичных правоотношений.

Во-первых, это относится к перечню документов, которые необходимо приложить к заявлению. Нужно понимать, что, при столкновении с оспариванием действий органов государственной власти и органов местного самоуправления у заявителей могут отсутствовать подтверждающие документы, так как действующим законодательством предусматриваются определенные сроки выдачи документов. Например, согласно ст. 12 ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Тем самым создаются реальные препятствия в реализации гражданами права на судебную защиту в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, а как следствие - снижается эффективность своевременного восстановления нарушенных прав. Поэтому на стадии возбуждения гражданского дела ст. 132 ГПК РФ должна предусматривать, что судья не вправе выносить определение об оставлении заявления без движения по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Во-вторых, в связи с тем что нами отстаивается позиция о наличии спора о праве, в том числе в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, мы исходим из необходимости исключения ч. 3 ст. 247 ГПК РФ.

В стадии подготовки дела к судебному разбирательству суд должен учитывать свое правовое положение в рамках состязательного процесса. На это прямо указывается в п. 7 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 июня 2008 г. N 11. Вместе с тем нельзя не отметить, что разъяснения касаются только реализации принципа состязательности в исковом производстве. Так, по общему правилу стороны могут надеяться на помощь суда в собирании доказательств при условии затруднительности их представления (ст. 57 ГПК РФ).

Совершенно иная ситуация имеет место в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений. Согласно ч. 2 ст. 249 ГПК РФ суд может истребовать доказательства по своей инициативе в целях правильного разрешения дела. Должностные лица, не исполняющие требований суда о предоставлении доказательств, подвергаются штрафу в размере до одной тысячи рублей. С одной стороны, данная норма может рассматриваться как исключение из принципа состязательности. Но с другой стороны, установление ответственности (имущественной) является одной из форм борьбы со злоупотреблениями своих прав со стороны государственных и муниципальных органов, выражающееся в затягивании рассмотрения гражданского дела. Поэтому следует признать правильным утверждение А.В. Юдина о необходимости введения "сильных средств", направленных на обеспечение исполнения лицами своих процессуальных обязанностей <9>.

<9> Юдин А.В. Обязанность представления доказательств и проблема злоупотребления процессуальными правами в гражданском судопроизводстве // Тенденции развития гражданского процессуального права и арбитражного процесса: Материалы статей и тезисов Всероссийской научно-практической конференции (15 мая 2008 г.) / Отв. ред. В.А. Гавриленко. Великий Новгород, 2008.

Одной из проблем на стадии подготовки дела к судебному разбирательству является отсутствие реальной возможности заявителя и заинтересованных лиц подготовиться к судебному разбирательству. Причиной является то обстоятельство, что по делам, возникающим из публичных правоотношений, установлен сокращенный срок рассмотрения дел. В юридической литературе поднимается вопрос об исключении указанной стадии в рамках производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, так как невозможно обеспечить реализацию принципов гражданского процессуального права (Е.И. Носырева <10>). Например, судьей Синарского районного суда г. Каменска-Уральского 6 октября 2008 г. было вынесено определение о подготовке дела к судебному разбирательству, однако каких-либо подготовительных действий, за исключением вручения копий заявления заинтересованным лицам, судьей по делу не производилось. При этом копия заявления вручена представителю избирательной комиссии только 6 октября 2008 г. в 18.38, тогда как судебное заседание по делу было назначено на 19.00 <11>. В этих условиях говорить о том, что лица, участвующие в деле, могли качественно подготовиться к судебному заседанию, не приходится. Поэтому в такие сокращенные сроки именно на судью возлагается повышенная ответственность по принятию всех мер, связанных с подготовкой, т.е. можно в очередной раз подчеркнуть повышенную роль суда на стадии подготовки дела к судебному разбирательству.

<10> Беков Я.Х. Подготовка дела к судебному разбирательству в гражданском судопроизводстве: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2010. С. 22.
<11> Информационное письмо Свердловского областного суда от 5 декабря 2008 г. "Обобщение судебной практики по гражданским делам о защите избирательных прав" // Сайт Свердловского областного суда. URL: http://www.ekboblsud.ru.

Специфика выражения принципа состязательности в судебном разбирательстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, состоит в том, что при рассмотрении и разрешении дел в рамках данного вида гражданского судопроизводства суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (ч. 3 ст. 246 ГПК РФ). Последнее обстоятельство означает, что суд может признать незаконными действия (бездействие) по тем основаниям, которые не были указаны в заявлении, а были установлены самим судом <12>. Следует согласиться с утверждением Я.С. Гришиной, согласно которому "данное положение прежде всего направлено на защиту прав лиц, оспаривающих соответствующие действия (бездействие) должностных лиц, решения органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые могут (в силу недостаточной юридической грамотности или по иным причинам объективного и субъективного характера) ошибаться в обосновании своего мнения о незаконности оспариваемого акта" <13>.

<12> Бюллетень судебной практики Омского областного суда. 2010. N 1 (42) // Сайт Омского областного суда. URL: http://oblsud.oms.sudrf.ru.
<13> Гришина Я.С. Особенности судопроизводства по неисковым делам, возникающим из земельных правоотношений: Учеб. пособие / Под ред. О.В. Исаенковой. Саратов, 2008. С. 90.

Например, Кировский областной суд, рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора Кировской области о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений Закона Кировской области от 26 июля 2002 г. N 89-ЗО "Об административных комиссиях Кировской области", в интересах законности проверил все положения оспариваемого правового акта <14>.

<14> Решение Кировского областного суда от 11 апреля 2007 г. // Сайт Кировского областного суда. URL: http://oblsud.kir.sudrf.ru.

Стадия исполнения судебного решения по делам, возникающим из публичных правоотношений, также характеризуется особенностью выражения принципа состязательности. По общему правилу роль суда на стадии исполнительного производства ограничивается в основном выдачей исполнительного листа и контролем за правомерностью действий судебных приставов-исполнителей при наличии заявления заинтересованных лиц. Совершенно по-иному меняется роль суда в стадии исполнения судебного решения в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Во-первых, согласно ч. 2 ст. 258 ГПК РФ решение суда, которым признано заявление обоснованным, направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения в законную силу. По делам о защите избирательных прав законодатель не устанавливает срок направления судебного решения, но при этом обязанность по отправлению судебного решения с суда не снимается. Однако это в корне не меняет роль суда по данной категории споров (ч. 1 ст. 261 ГПК РФ).

Во-вторых, ГПК РФ закрепляет особую роль суда на стадии исполнения решения суда по делам, возникающим из публичных правоотношений, выражающуюся в том, что соответствующий орган обязан сообщить об исполнении решения суда в течение месяца со дня получения такого решения суда. В случае неисполнения решения без уважительных причин суд, принявший решение, применяет в отношении руководителя коллегиального органа меры ответственности (ч. 2 ст. 206 ГПК РФ). Однако, учитывая, что исполнение решения суда происходит не в рамках исполнительного производства, то у суда ограничено право в применении мер ответственности. Как показывает судебная практика, в отношении органов и их должностных лиц выносятся частные определения. Например, решением Сухоложского городского суда Свердловской области от 8 сентября 2010 г. заявление Ч. удовлетворено, бездействие судебного пристава-исполнителя признано незаконным, на судебного пристава-исполнителя А. возложена обязанность по совершению исполнительных действий (приведен конкретный перечень данных действий). Указано, что об исполнении решения суда должно быть сообщено в суд и гражданину не позднее чем в течение месяца со дня получения решения (ч. 3 ст. 258 ГПК РФ).

В адрес начальника отдела - старшего судебного пристава Сухоложского районного отдела судебных приставов УФССП России по Свердловской области судом вынесено частное определение <15>.

<15> Определение Свердловского областного суда от 26 октября 2010 г. по делу N 33-12986/2010.

Верховный Суд Российской Федерации в п. 30 Постановления Пленума от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" обратил внимание на то, что "судам необходимо осуществлять контроль за поступлением таких сведений в суд и при их отсутствии направлять в орган или лицу запрос, касающийся исполнения судебного решения".

Таким образом, на стадии исполнения действует следственная модель гражданского процесса, т.е. проявление активной роли суда.

Но как же быть, если соответствующий орган продолжает не исполнять вынесенное судебное решение? Правоприменительная практика свидетельствует, что суды отказывают в выдаче исполнительных листов. Например, судья, отказывая в выдаче исполнительного листа, сославшись на положения ст. 206, ст. 258 ГПК РФ, указал, что решение суда реализуется на основании судебного постановления без выдачи исполнительного документа в месячный срок, такой порядок исполнения судебных постановлений отличается от требований Федерального закона "Об исполнительном производстве". По мнению судьи, действующее гражданское процессуальное законодательство предусматривает соответствующий механизм принудительного исполнения судебных решений по делам, возникающим из публичных правоотношений. Выдача исполнительных листов по делам данной категории не требуется. В дальнейшем определение об отказе в выдаче исполнительного листа было отменено <16>.

<16> Определение Свердловского областного суда от 14 октября 2008 г. по делу N 33-8104/2008.

Итак, проведенный анализ действия принципа состязательности в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, показал, что указанный принцип в настоящее время требует переосмысления применительно к видам гражданского судопроизводства, и в первую очередь - к производству по делам, возникающим из публичных правоотношений. Поэтому принцип состязательности, сохраняя свое действие, в производстве по делам, возникающим из публичных правоотношений, имеет свои процессуальные особенности, которые должны быть учтены при определении правовой природы принципа состязательности.