Мудрый Юрист

Развитие экологического предпринимательства как направление экологической политики республики Казахстан *

<*> Bekisheva S.D. Development of environmental businesses as the direction of environmental policy of the Republic of Kazakhstan.

Бекишева С.Д., доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Карагандинской академии МВД РК им. Б. Бейсенова, кандидат юридических наук, доцент.

Статья посвящена развитию экологического предпринимательства в Республике Казахстан, в том числе таким направлениям, как использование возобновляемых источников энергии и экологический туризм.

Ключевые слова: экологическая политика, экологическое предпринимательство, возобновляемые источники энергии, экологический туризм.

Article is devoted to the development of environmental business in the Republic of Kazakhstan, including such areas as renewable energy and eco-tourism.

Key words: environmental policy, environmental entrepreneurship, renewable energy, eco-tourism.

Экологическое предпринимательство - это производственная, научно-исследовательская, кредитно-финансовая деятельность по производству товаров, выполнению работ и оказанию услуг, имеющая целевым назначением обеспечение сохранения и восстановления окружающей среды и охрану природных ресурсов <1>. Экологическое предпринимательство может развиваться в направлении: обращения отходов производства и потребления; утилизации отходов; использования отходов как альтернативного топлива; экологического туризма в Республике Казахстан и т.д.

<1> См.: Модельный закон "Об основах экологического предпринимательства". Принят на пятнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ (Постановление N 15-6 от 13 июня 2002 г.).

Одним из направлений экологического предпринимательства является использование возобновляемых источников энергии.

До недавнего времени правовое обеспечение использования возобновляемых источников энергии оставалось не на должном уровне. Например, в Экологическом кодексе Республики Казахстан, да и в целом в республиканском законодательстве, отсутствовали нормы, регулирующие использование альтернативных источников энергии, так называемых возобновляемых источников энергии. Так, единственными нормативными актами, в которых было упоминание о возобновляемых источниках энергии, являлись: Закон Республики Казахстан "Об энергосбережении" <2>, Постановление Правительства Республики Казахстан "О Программе развития электроэнергетики до 2030 года" <3>, Постановление Правительства Республики Казахстан "О мерах по дальнейшему развитию рыночных отношений в электроэнергетике Республики Казахстан" <4>. Также в свое время было принято утратившее ныне силу Постановление Кабинета министров Республики Казахстан "О Казахском государственном и межотраслевом концерне возобновляемых нетрадиционных источников энергии "Казгелиобиотерм".

<2> См.: Закон Республики Казахстан от 25 декабря 1997 г. N 210-I "Об энергосбережении" // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.
<3> См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 9 апреля 1999 г. N 384 "О Программе развития электроэнергетики до 2030 года" // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.
<4> См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 18 февраля 2004 г. N 190 "О мерах по дальнейшему развитию рыночных отношений в электроэнергетике Республики Казахстан" // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.

В Законе Республики Казахстан "Об энергосбережении" в ст. 1 дается понятие ВИЭ: возобновляемые источники энергии - источники постоянно существующих или периодически возникающих в окружающей среде потоков солнца, ветра, тепла земли, биомассы и рек.

Законом предусмотрена глава 4 "Возобновляемые источники энергии", состоящая всего из одной ст. 15 "Возобновляемые источники энергии", где отмечено:

  1. Использование возобновляемых энергетических ресурсов является приоритетным направлением при разработке программ развития энергетики и решении экологических проблем Казахстана.
  2. В Республике Казахстан создаются необходимые правовые и организационно-экономические условия для вовлечения в энергобаланс возобновляемых энергетических ресурсов, развития на их базе энергетических объектов.
  3. Координация и ответственность за разработку и реализацию программ по вовлечению в энергобаланс возобновляемых энергетических ресурсов возлагаются на уполномоченный орган.

Вместе с тем в самом Законе положение о том, что использование возобновляемых энергетических ресурсов является приоритетным направлением при разработке программ развития энергетики и решении экологических проблем Казахстана, никак не отражено.

По нашему мнению, данное положение должно быть закреплено в качестве основного принципа государственной политики в области энергосбережения.

Постановление Правительства Республики Казахстан "О Программе развития электроэнергетики до 2030 года" является лишь программным документом, в котором имеется только предложение о внесении ряда мер, способствующих внедрению ВИЭ, таких, как освобождение компаний, занимающихся установкой подобных энергоисточников, от таможенных пошлин на поставку оборудования; компаний, владеющих данными энергоисточниками, - от НДС по электроэнергии в качестве платы за чистый воздух.

Не лучше была ситуация и с Постановлением Правительства Республики Казахстан "О мерах по дальнейшему развитию рыночных отношений в электроэнергетике Республики Казахстан". Так, в нем есть раздел 7 "Возобновляемые источники энергии", состоящий из одного предложения: "Определенное развитие получат возобновляемые источники энергии, в первую очередь на ветровых и солнечных электростанциях".

Первым реально выполняемым документом стало Постановление Правительства Республики Казахстан "О развитии ветроэнергетики" <5>. Этот документ был подготовлен в рамках выполнения международных обязательств, взятых Казахстаном в соответствии с Рамочной конвенцией ООН об изменении климата. Правительство Казахстана одобрило проектное предложение Программы развития ООН под названием "Ускорение развития ветроэнергетики в Казахстане" и предложение по строительству пилотной ветроэлектростанции мощностью 5 МВт в горном массиве Алатау в районе Джунгарских ворот. Метеорологи сравнивают это место с гигантской природной аэродинамической трубой. Сильные ветры здесь не утихают ни на минуту. Среднегодовые скорости ветра составляют от 7 до 9 м/с. Близость действующих линий электропередачи, хороший потенциал ветра в сочетании с растущей потребностью в электроэнергии обеспечивают хорошие условия для эффективного использования этих ресурсов.

<5> См.: Постановление Правительства Республики Казахстан от 25 августа 2003 г. N 857 "О развитии ветроэнергетики".

По мнению экспертов, потенциал ВИЭ в Республике Казахстан настолько значителен, что заставляет серьезно думать о необходимости его ускоренного развития. Использование ВИЭ является экономически выгодным во многих регионах нашей Республики <6>.

<6> См.: Кубайчук Ю. Возобновляемая энергетика - ключ к сбалансированному развитию Казахстана // Зеленая энергетика. 2007. Спецвыпуск. С. 5.

Республикой Казахстан проведен ряд действий, подтверждающих твердую уверенность нашего государства в необходимости развития альтернативной энергетики. Так, 23 июня 2009 г. Президентом Республики Казахстан был принят Указ "О подписании Устава Международного агентства по возобновляемой энергии (ИРЕНА)" <7>. Целью агентства является стимулирование широкого распространения и устойчивого использования всех видов возобновляемой энергии, принимая во внимание: a) государственные и внутригосударственные преимущества и блага, полученные в результате комбинированного использования возобновляемой энергии и реализации мер по повышению эффективности использования энергии; b) значение возобновляемой энергии для сохранения окружающей среды посредством ограничения давления на природные ресурсы, сокращения обезлесения (в особенности в тропических районах), опустынивания, борьбы с потерей биологической вариативности; для охраны климата; экономического роста и социальной солидарности, включая искоренение бедности и устойчивое развитие, для обеспечения безопасного доступа к источникам энергии; для регионального развития и взаимной ответственности нынешнего и будущих поколений.

<7> См.: Указ Президента Республики Казахстан от 23 июня 2009 г. N 830 "О подписании Устава Международного агентства по возобновляемой энергии (ИРЕНА)".

Знаменательным событием, открывшим новый этап развития законодательства Республики Казахстан об использовании возобновляемых источников энергии, является принятие Закона Республики Казахстан "О поддержке использования возобновляемых источников энергии" <8>. Этот Закон определяет цели, формы и направления поддержки использования возобновляемых источников энергии. Он состоит из четырех глав, и основное его предназначение - закрепление на законодательном уровне государственной поддержки в развитии альтернативной энергетики, установление общеобязательных норм об оказании помощи субъектам предпринимательства, осуществляющим проектирование, строительство и эксплуатацию объектов по использованию возобновляемых источников энергии.

<8> См.: Закон Республики Казахстан от 4 июля 2009 г. N 165-IV "О поддержке использования возобновляемых источников энергии" // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.

На этот раз законодатель довольно быстро среагировал, и в Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях <9> уже внесено дополнение - статья 224-1, устанавливающая административную ответственность за нарушение законодательства Республики Казахстан в области поддержки использования возобновляемых источников энергии.

<9> См.: Кодекс Республики Казахстан об административных правонарушениях от 30 января 2001 г. N 155-II.

Как видим, неоказание поддержки в развитии использования возобновляемых источников энергии признается правонарушением и преследуется по закону.

Рассмотренные инициативы государства позволяют сделать вывод о том, что развитие альтернативной энергетики имеет реальные перспективы, а использование возобновляемых источников энергии как направление экологического предпринимательства в Республике Казахстан может быть инвестиционно привлекательным.

Казахстан обладает значительным потенциалом возобновляемой энергии, прежде всего в виде энергии воды, ветра и солнца. Потенциала ВИЭ достаточно, чтобы обеспечить значительную часть потребности Казахстана в энергетических ресурсах. В то же время доля ВИЭ в энергетическом балансе составляет всего около 2%. Экономически обоснованный потенциал гидроэнергии составляет 30 млрд. кВт.ч при общем потенциале 170 млрд. кВт.ч. В настоящее время на существующих гидроэлектростанциях вырабатывается около 8 млрд. кВт.ч электроэнергии, или менее 30% от имеющегося потенциала <10>.

<10> См.: Дорошин Г. Возобновляемая энергетика в Казахстане // Зеленая энергетика. 2007. Спецвыпуск. С. 24 - 25.

Небольшой опыт внедрения в Казахстане ресурсосберегающих и экологически чистых технологий имеется. Одним из инициаторов такого проекта является карагандинский "Экомузей". Так, были внедрены следующие проекты:

1. Проект "Биогаз - чистые реки", 2001 - 2002 гг.

Цель проекта: внедрение биогазовых технологий для предотвращения загрязнения поверхностных водоемов азотными соединениями.

Задачи проекта:

2. Проект "Солнце на службе у сельчан".

Цель проекта: демонстрация возможностей комплексного использования солнечной энергии для нагрева воды на консервном заводе и в банно-прачечном комплексе ресурсного центра МЭАЖВ в поселке Енбек Енбекши-Казахского района Алматинской области с отказом от сжигания органического топлива.

Задачи проекта:

3. Проект "Молдiр Су - Живая Вода".

Цель проекта: использование солнечной энергии для получения дистиллята как питьевой воды с помощью солнечных опреснителей и горячей воды для бытовых нужд местного населения с помощью солнечных водонагревателей в поселках Тастак и Каратерень Аральского района Кызылординской области.

Задачи проекта:

4. Проект "Вода, согретая солнцем".

Цель проекта: демонстрация возможностей использования энергии солнечных лучей для получения тепла (для горячего водоснабжения и частичного обогрева) в Доме ребенка г. Кызылорда взамен сжигания органического топлива.

Задачи проекта:

Опыт использования возобновляемых источников энергии позволил выявить ряд недостатков. Среди них: недостаточное просвещение и обучение потенциальных потребителей, низкая эффективность строительства соответствующих установок, отсутствие информации о возобновляемых источниках энергии в Казахстане, отсутствие опыта в использовании новых технологий в Казахстане, настороженное отношение фермеров и крестьян к новым технологиям; высокая стоимость высокотехнологичных автоматизированных биогазовых технологий, недоступная для большинства граждан, отсутствие стимулирующей политики государства, отсутствие финансирования научно-исследовательских и конструкторских разработок.

Самая главная проблема в данной области - отсутствие законодательной базы для развития альтернативной энергетики.

Для успешного внедрения возобновляемых источников энергии в Республике Казахстан и эффективной охраны окружающей природной среды в энергетике необходимо следующее: принятие нового Закона Республики Казахстан "Об альтернативных видах жидкого и газообразного топлива" по примеру Украины (где аналогичный закон был принят в 2000 г.); принятие Национальной стратегии развития возобновляемых источников энергии; активная пропаганда нетрадиционных, возобновляемых источников энергии в Казахстане; стимулирование получения образования в области применения возобновляемых источников энергии; освобождение предпринимателей, занимающихся установкой альтернативных энергоисточников, от таможенных пошлин на поставку оборудования; предпринимателей, владеющих данными энергоисточниками, - от НДС по электроэнергии в качестве платы за чистый воздух; дополнение ст. 205 Экологического кодекса Республики Казахстан "Экологические требования к размещению атомных, тепловых и гидроэлектростанций" запретом на проектирование, строительство атомных и гидроэлектростанций на территориях с большой концентрацией населения, в сейсмически опасных зонах, традиционных местах массового отдыха и лечения населения, на особо охраняемых природных территориях, так как это положение является гарантией обеспечения экологической безопасности для населения, особенно в настоящее время, когда предполагается строительство Балхашской АЭС, а также Мойнакской ГЭС. В результате строительства последней из-за зарегулирования и сокращения стока реки Чарын наверняка погибнет реликтовая Чарынская ясеневая роща, являющаяся государственным памятником природы республиканского значения.

Аналогичным образом должна развиваться нормативно-правовая база обеспечения экологической безопасности на транспорте, на военных и оборонных объектах, в промышленности, в сельском хозяйстве, в курортных, лечебно-оздоровительных и рекреационных зонах.

Еще одним направлением экологического предпринимательства, весьма перспективным и малозатратным, является экологический туризм.

Экологический туризм, как и вся туристская отрасль, оказывает три положительных эффекта на экономику государства:

  1. Обеспечивает приток иностранной валюты и оказывает положительное влияние на такие экономические показатели, как платежный баланс и совокупный экспорт.
  2. Помогает увеличить занятость населения. По оценкам ВТО и Всемирного совета туризма и путешествий, на каждое рабочее место, создаваемое в индустрии туризма, приходится от 5 до 9 рабочих мест, появляющихся в других отраслях.

Туризм прямо или косвенно влияет на развитие 32 отраслей экономики.

  1. Способствует развитию инфраструктуры страны.

Туризм активно воздействует на экономику целых районов страны. Создание и функционирование хозяйствующих субъектов в области туризма тесно связаны с развитием дорожного транспорта, торгового, коммунально-бытового, культурного, медицинского обслуживания. Таким образом, индустрия туризма обладает более сильным эффектом мультипликатора, чем большинство других экономических секторов <11>.

<11> См.: Закон Республики Казахстан от 13 июня 2001 г. N 211-II "О туристской деятельности в Республике Казахстан" // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.

Принимая во внимание быстрый и постоянный рост туризма, его мощное воздействие на окружающую среду, на все секторы экономики и благосостояние общества, Правительство в долгосрочной программе развития Казахстана определило туристскую отрасль приоритетной.

Хотя туризм в Казахстане имеет глубокие корни (историческими предпосылками туризма в Казахстане являются становление и развитие Великого шелкового пути, начало формирования которого относится к третьему тысячелетию до н.э.), данной отрасли экономики не уделялось достаточно внимания.

Одной из причин неразвитости индустрии туризма в Казахстане является то, что на государственном уровне ею не занимались целенаправленно как отраслью экономики. Не уделялось внимания комплексному прогнозированию, долгосрочному планированию, территориальной организации туризма и негосударственным туристским структурам. Фактором, тормозящим развитие отрасли, является также непризнание туристской деятельности приоритетом со стороны местных органов управления, несмотря на то что большая часть доходов от туризма поступает в местный бюджет.

Указанные факторы привели к тому, что экологический туризм на сегодня является сравнительно новым и малоразвитым явлением. Практически отсутствует правовое обеспечение экологического туризма, его законодательное определение.

Прогрессивным шагом является признание в Республике Казахстан экологического туризма в качестве разновидности туризма. Так, согласно п. 4 ст. 6 Закона Республики Казахстан "О туристской деятельности в Республике Казахстан" экологический туризм признается как вид туризма наряду с социальным, приключенческим, спортивным, деловым, конгрессным, лечебно-оздоровительным, культурно-познавательным, религиозным и др. <12>.

<12> См.: Закон Республики Казахстан "О туристской деятельности в Республике Казахстан" от 13 июня 2001 г. // ИС "ПАРАГРАФ", 2010.

Вместе с тем ни в этом Законе, ни в Экологическом кодексе Республики Казахстан нет определения экологического туризма.

По нашему мнению, под экологическим туризмом следует понимать познавательное путешествие физических лиц продолжительностью от двадцати четырех часов до одного года либо меньше двадцати четырех часов, но с ночевкой в целях исследования особенностей окружающей природной среды и ее компонентов в стране (месте) временного пребывания и не нарушающее целостности экологических систем места пребывания.

У экологического туризма есть ряд положительных моментов.

Во-первых, существенным является вклад экологического туризма в экологическое воспитание и образование. Познавая природу в реальности, туристы проникаются необходимостью бережного к ней отношения. Таким образом, происходит формирование экологической культуры, экологического правосознания. Но не только туристы проникаются чувством бережного отношения к природным богатствам. Местное население, вовлеченное в туристский процесс и получающее от него рабочие места и заработную плату, осознает, что источником его дохода являются природа и ее первозданность. Поэтому оно также заинтересовано в сохранности экосистемы своего региона.

Во-вторых, экологический туризм характеризуется меньшей ресурсоемкостью. Здесь нет необходимости в разветвленной и развитой туристической инфраструктуре (отели, рестораны, увеселительные заведения). Поэтому из-за меньшего объема необходимой туристической инфраструктуры из расчета на одного туриста и на каждый доллар прибыли данный вид туризма является экономически выгодным. В ЮАР экологический туризм занимает по доходности второе место после добычи алмазов, на Аляске - второе место после добычи нефти. Ежегодный доход Кении от использования национальных парков достигает 450 млн. долл., Эквадор получает от экотуризма на Галапагосских островах более 180 млн. долл. В национальном парке вулканов Руанды туристы, приезжающие посмотреть на горных горилл, оставляют около 1 млн. долл. в качестве входной платы и от 2 до 3 млн. долл. - в качестве других расходов <13>.

<13> См.: Сергеева Т.К. Экологический туризм. М.: Финансы и статистика, 2004.

Данные ВТО показывают, что в 1988 г. экологический туризм принес от 93 до 233 млрд. долл. США в национальный доход различных государств. Согласно подсчетам туризм, ориентированный на дикую природу, позволил получить доход порядка 47 - 155 млрд. долл. США. Более специфический вид туризма, связанный с наблюдением за птицами, привлек почти 79 млн. туристов и принес доход около 78 млрд. долл. США.

Доходы от работы любого американского национального парка (связанные в основном с туризмом) составляют не менее 40 долл. США на 1 га, тогда как использование их в качестве сельскохозяйственных угодий принесло бы менее 0,80 долл. США, даже с применением наиболее прогрессивных способов ведения хозяйства <14>.

<14> См.: Косолапов А.Б. Теория и практика экологического туризма. М.: КНОРУС, 2005. С. 32.

В-третьих, экологический туризм тяготеет преимущественно не к развитым, а к развивающимся странам. География экологического туризма своеобразна. Если основные международные потоки традиционных туристов направлены из развитых стран в развитые, а среди принимающих стран лидируют Франция, США, Испания, Италия, то экотуристы направляются главным образом из развитых стран в развивающиеся, где еще осталась нетронутой природа, экосистемы отличаются экзотикой. Здесь среди лидеров - Кения, Танзания, Эквадор, Коста-Рика, Непал, а также Австралия, Новая Зеландия и ЮАР. Они находятся преимущественно в тропиках, природа которых экзотична и притягательна для обитателей умеренных широт. У Республики Казахстан также есть шансы заинтересовать пресыщенных европейских туристов особенностями природы Азиатского региона.

В-четвертых, при условии продуманной политики развития экологического туризма последний может сыграть свою роль в разрешении современного социально-экологического кризиса, так как для обеспечения потребностей экотуризма необходимо производство определенных товаров и услуг. Следовательно, это обусловливает создание новых производств, новых рабочих мест. Так, согласно оценкам ВТО доля экологического туризма в общем объеме мировой туристской индустрии составляет 2 - 4%. По данным экспертных оценок, для нужд экологического туризма ежегодно производится товаров и услуг на сумму 55 млрд. долл. Прирост экотуризма достигает 30% в год <15>.

<15> См.: Энциклопедия окружающего мира "Вокруг света", 1998.

Местные жители могут участвовать в таких сферах туризма, как сфера гостеприимства, производство и сбыт сувенирной продукции, производство и поставка продуктов питания, обслуживание туристских маршрутов, выполнение охранных функций и т.д.

Развитие экотуризма способствует экономическому развитию регионов. Обычно территории, являющиеся объектами экологического туризма, слабо обеспечены рабочими местами и являются поставщиками неквалифицированной рабочей силы в города. Развитие экотуризма на этих территориях не только позволит повысить уровень занятости местного населения, но и способствует их закреплению на исконной территории и возвращению из городов.

В-пятых, экологический туризм способствует охране окружающей природной среды и воспроизводству природных ресурсов. Так, в странах с особо выдающимися природными красотами туризм зачастую выступает в качестве главной причины создания национальных парков. Коста-Рика, например, объявила 30% своей территории природоохранной зоной. Туризм в этой стране является ведущим источником дохода и достигает 650 млн. долл. в год <16>.

<16> См.: Сергеева Т.К. Экологический туризм. М.: Финансы и статистика, 2004. С. 25.

Наиболее известным примером создания особо охраняемых природных территорий являются Соединенные Штаты Америки. Система национальных парков США является крупнейшей в мире системой привлечения туристов. В начале 90-х годов XX в. национальные парки, управляемые федеральным правительством США, принимали ежегодно около 270 млн. туристов; парки отдельных штатов, управляемые их правительствами, принимали за тот же период еще около 500 млн. посетителей. При этом в ряде штатов число туристов более чем в пять раз превышало численность населения самого штата. В Канаде национальные парки федерального значения принимали в те же годы до 20 млн. посетителей, провинциальные парки - еще около 47 млн. туристов <17>.

<17> См.: Там же. С. 26.

Кроме того, средства, вырученные от экологического туризма, можно направлять непосредственно на охрану окружающей природной среды. В классическом экологическом туре часть расходов туристов должна поступать принимающему экотуристскому сообществу. Так, правительство Австралии взимает с туроператоров, организующих туры на Большой Барьерный риф, плату, которая идет на его охрану <18>.

<18> См.: Косолапов А.Б. Теория и практика экологического туризма. М.: КНОРУС, 2005. С. 32.

Таким образом, развитие экологического туризма в Республике Казахстан является важным и необходимым направлением экологического предпринимательства и одним из факторов обеспечения устойчивого развития экономики в условиях экономической нестабильности.