Мудрый Юрист

Следственный комитет РФ как объект надзора за исполнением законов

Александр Юрьевич Винокуров, главный научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, доктор юридических наук, профессор.

Автор статьи делает вывод о возможности (а в случае необходимости - и обязательности) осуществления надзора за исполнением законов органами и должностными лицами Следственного комитета РФ.

Ключевые слова: прокуратура; Следственный комитет; надзор; процессуальная деятельность.

The Investigative Committee of the Russian Federation as supervision over execution of laws

A.Yu. Vinokurov

The author of the article concludes that supervision over execution of the Russian Federation is possible (and if required, is compulsory).

Key words: the Public Prosecution Servis; the Investigative Committee; supervision; proceedings.

Функционирование с 15 января 2011 г. Следственного комитета Российской Федерации (далее - СК или Комитет) как самостоятельного федерального государственного органа <1> обусловило необходимость пересмотра характера взаимоотношений между органами прокуратуры и названным ведомством, еще недавно входившим в единую систему прокуратуры РФ.

<1> Часть 1 ст. 1 ФЗ от 28 декабря 2010 г. N 403-ФЗ "О Следственном комитете Российской Федерации".

На фоне безусловного исключения определенных формальностей в сфере надзора за процессуальной деятельностью органов СК, подспудно обусловленных на протяжении трех с небольшим лет внутриведомственной принадлежностью и сохранявшимися со времен совместной службы в прокуратуре связями, замены личностных факторов сугубо деловыми, основанными на требованиях уголовно-процессуального законодательства, органы прокуратуры и СК начинают понемногу встраиваться во внепроцессуальные формы взаимоотношений, одной из которых выступает надзор за исполнением законов, или "общий" надзор.

Убежденность в возможности (а в случае необходимости - и в обязательности) осуществления надзора за исполнением законов органами и должностными лицами Комитета основана на положениях ст. 44 Закона об СК, в которой недвусмысленно закреплено, что "надзор за исполнением законов Следственным комитетом осуществляют Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в соответствии с полномочиями, предоставленными федеральным законодательством". Автор настоящей статьи знаком с некоторыми документами межведомственной переписки, которую Комитет вел с Генеральной прокуратурой РФ на протяжении всего своего существования, в том числе и в рамках единой прокурорской системы, однако начиная с января 2011 г. характер постановки вопросов в отдельных из них и попутной их мотивации не может не вызывать недоумения, особенно в части недопустимости, по мнению оппонентов, выхода надзорной роли прокурора за рамки оценки процессуальной деятельности.

Полагаем, что процитированная ст. 44 Закона о СК дает исчерпывающий ответ на подобного рода вопросы, поскольку в случае сохранения по замыслу законодателя за органами прокуратуры только надзора при осуществлении предварительного следствия не было вообще никакой необходимости в этой норме, коль скоро все нюансы процессуальных взаимоотношений следователей и прокуроров отражены в уголовно-процессуальном законодательстве, к которому прямо отсылает ст. 30 Закона о прокуратуре. По крайней мере, законодатель мог ограничиться отсылкой к процессуальным нормам. Сама неконкретизированность предмета надзора позволяет говорить о распространении его и на сферу исполнения иных законодательных актов. Кроме того, в ст. 44 Закона о СК прямо говорится об использовании прокурорами полномочий, предоставленных федеральным (опять-таки не только уголовно-процессуальным) законодательством. Это также говорит в пользу допустимости осуществления общенадзорных проверок в органах Комитета.

В качестве одного из веских "аргументов" Комитета в пользу неподнадзорности выдвигалось также отсутствие его в кругу объектов, перечисленных в ст. 21 Закона о прокуратуре, а равно невхождение СК в систему федеральных органов исполнительной власти. Это обстоятельство, как представляется, не является убедительным, поскольку можно привести еще несколько поднадзорных прокурорам структур, которые указаны не в Законе о прокуратуре, а в других законодательных актах. Например, полиция тоже не названа среди объектов прокурорского надзора в Законе о прокуратуре, но надзор за исполнением ею законов закреплен в ст. 52 ФЗ от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции". Исключительно в ФЗ от 25 июля 2002 г. N 114-ФЗ "О противодействии экстремистской деятельности" персонифицированы такие объекты прокурорского надзора, как религиозные объединения и средства массовой информации. И примеры можно продолжать.

Что касается особого статуса Комитета как федерального государственного органа, не относящегося к системе федеральных органов исполнительной власти, то, раз законодатель посчитал необходимым закрепить его поднадзорность прокуратуре, это нужно считать свершившимся фактом. На уникальность с точки зрения занимаемого места в иерархии государственных органов нового объекта "общего" надзора мы ранее обращали внимание <2>.

<2> См.: Винокуров А.Ю. Следственный комитет Российской Федерации как объект прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 1 (21). С. 20.

Согласно ч. 5 ст. 129 Конституции РФ полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом, поэтому существование иных, кроме Закона о прокуратуре, законодательных актов, в том числе и процессуальных, закрепляющих дополнительные объекты надзора и специфические полномочия, никоим образом не нарушает отмеченную конституционную норму. Известны и случаи законодательного расширения рамок предмета общенадзорной деятельности по сравнению с той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Характерный пример, который нужно иметь в виду прокурорам, - это ст. 353 ТК РФ, согласно которой надзор осуществляется за исполнением как трудового законодательства (в этом контексте речь идет о федеральных и региональных законах), так и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (в силу ст. 5 ТК это указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления).

Безусловно, формулировка ст. 44 Закона о СК обладает некоторыми признаками некорректности, поскольку в качестве объекта надзора выделяет непосредственно Следственный комитет, а не его органы и должностных лиц, но это системная проблема <3>, которую необходимо предвосхищать на стадии дачи заключений на законопроекты.

<3> Аналогичная ситуация имеет место, например, применительно к надзору за исполнением законов полицией. Подробнее см.: Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 3 (23).

Еще одним и, очевидно, не последним аргументом в пользу защиты своего сугубо процессуального поднадзорного статуса со стороны Комитета является упор на общность целей СК и прокуратуры, поскольку и органы прокуратуры, и органы предварительного следствия осуществляют уголовное преследование. Однако, если принимать во внимание подобные обстоятельства, необходимо вообще отказаться от какого-либо надзора в отношении братьев по оружию.

С учетом изложенного возникает главный вопрос: а где та черта, которая отделяет процессуальный надзор от "общего"? Как представляется, хотя это, в общем-то, очевидно, пределы надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия ограничены рамками применения руководителями следственных органов и следователями положений уголовно-процессуального законодательства. Все иные вопросы ненадлежащего применения законов должностными лицами Комитета должны рассматриваться в рамках "общенадзорных" полномочий. По нашему мнению, соответствующие проверки с учетом особенностей переходного периода пока должны проводиться ситуативно, т.е. при поступлении в органы прокуратуры конкретных жалоб и иной информации о нарушении законов, как того и требует ст. 21 Закона о прокуратуре. В свою очередь, анализ системности допускаемых нарушений уже поставит на повестку дня вопрос о необходимости планирования проведения в органах Комитета тематических проверочных мероприятий "общенадзорного" характера.

Это обстоятельство обусловливает необходимость применения прокурорами в своей надзорной деятельности именно тех правовых средств, которые присущи соответствующей отрасли надзора, поскольку Закон о прокуратуре не предусматривает априорной универсальности применения полномочий "общенадзорного" характера при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью. Эта позиция публично высказывалась нами по крайней мере с 2004 г., а в последнее время она находит отражение и в решениях судов по жалобам работников СК на незаконность прокурорских требований.

Подводя итог сказанному, отметим, что первоочередными задачами на пути гармонизации прокурорско-надзорных отношений с органами и должностными лицами Следственного комитета РФ, по нашему убеждению, являются следующие:

  1. дополнение Уголовно-процессуального кодекса РФ нормами, закрепляющими полномочия прокурора, используемые им при осуществлении надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, аналогичными нормам гл. 1 разд. III Закона о прокуратуре. При этом видится целесообразным исключение из ст. 37 УПК такого полномочия, как право "требовать от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия", с заменой его представлением об устранении нарушений уголовно-процессуального законодательства, поскольку одновременное наличие в арсенале прокурорских полномочий и того и другого едва ли целесообразно. Требования об устранении нарушений уголовно-процессуального законодательства должны содержаться в представлении - традиционном акте прокурорского реагирования <4>;
<4> Подробнее об этом см.: Винокуров А.Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. N 4; Винокуров А.Ю. К вопросу о совершенствовании правового регулирования надзорной и иной деятельности прокуроров // Актуальные вопросы российского права: Сб. научных статей. Вып. 17. М.: МосГУ, 2010.
  1. системный анализ жалоб и иной поступающей в органы прокуратуры информации о нарушениях законов непроцессуального характера, допускаемых в деятельности органов и должностных лиц Комитета, в целях определения наиболее проблемных участков и подготовки информационных писем и рекомендаций прокурорам;
  2. анализ судебной практики по делам о жалобах работников СК на незаконные требования прокуроров с целью корректировки надзорной деятельности.

Пристатейный библиографический список

  1. Винокуров А.Ю. Следственный комитет Российской Федерации как объект прокурорского надзора // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 1 (21).
  2. Винокуров А.Ю. Объекты и субъекты прокурорского надзора: проблемы законодательной идентификации // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2011. N 3 (23).
  3. Винокуров А.Ю. Требование прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия // Адвокат. 2008. N 4.
  4. Винокуров А.Ю. К вопросу о совершенствовании правового регулирования надзорной и иной деятельности прокуроров // Актуальные вопросы российского права: Сб. научных статей. Выпуск 17. М.: МосГУ, 2010.