Мудрый Юрист

Удаление в отставку главы муниципального образования *

<*> Статья подготовлена при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс"

Соловьев Сергей Геннадьевич, заведующий кафедрой конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета, доктор юридических наук.

Четвергова Алла Владимировна преподаватель кафедры конституционного, административного и муниципального права Южно-Уральского государственного университета.

Статья посвящена исследованию правовой конструкции удаления главы муниципального образования в отставку. В статье проведен анализ теоретических и практических проблем, возникающих в процессе удаления в отставку главы муниципального образования.

Ключевые слова: глава муниципального образования; основания удаления в отставку; ответственность главы муниципального образования.

Retirement of a Head of municipal unit

S.G. Solovyev, A.V. Chetvergova

The article is focused on examination of the legal structure of retirement of a Head of municipal unit. The article analyzes theoretical and practical problems arising in the procedure of retirement of the Head of municipal unit.

Key words: Head of municipal unit; the grounds for retirement; responsibility of the Head of municipal unit.

Изменения в ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", внесенные в 2009 г., усилили ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед представительным органом муниципального образования. Помимо процедуры, предусматривающей отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, была введена правовая конструкция, позволяющая удалять главу муниципального образования в отставку.

Принятие правовой нормы (ст. 74.1) вызвало массу дискуссий как в политических кругах, так и среди ученых-теоретиков, практиков. В научной периодической печати, а также в сборниках статей научно-практических конференций специалисты в области муниципального права (Г. Васильева <1>, Н. Давыдова <2>, С. Марченко <3>, Г. Муртазина <4>, Е. Шугрина <5>, Е. Заболотских <6> и др.) выразили свое неоднозначное отношение к указанной новелле.

<1> См.: Васильева Г.А. К вопросу об удалении глав муниципальных образований в отставку // Актуальные проблемы права России и стран СНГ - 2010. Материалы XII Международной научно-практической конференции с элементами научной школы. Часть IV. Конституционное и муниципальное право. Административное и финансовое право. Челябинск, 2010. С. 29.
<2> См.: Давыдова Н.Ю. Усложнение структуры и системы института конституционно-правового принуждения в сфере местного самоуправления // Адвокат. 2009. N 11. С. 85 - 91.
<3> См.: Марченко С.А. Прекращение полномочий главы муниципального образования РФ // http:/www/samoupravlenie.ru/33-01.php.
<4> См.: Муртазина Г.М. Об изменениях в системе видов правовых актов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. N 12. С. 20 - 22.
<5> См.: Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Местное право. 2009. N 7 - 8. С. 13.
<6> См.: Заболотских Е.М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1.

Однако в нашем понимании, если абстрагироваться от второстепенных юридических формальностей и посмотреть в корень проблемы, станет очевидным, что закрепление в законодательстве подобной конструкции было необходимо для четкого функционирования современной системы местного самоуправления. Даже с точки зрения элементарного здравого смысла вызывает большие вопросы ситуация, когда глава муниципального образования является лицом, избираемым населением на муниципальных выборах, и снять его с должности могут только сами избиратели путем голосования по отзыву в соответствии со ст. 24 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ. Причем на практике эта процедура, как указывает Е. Заболотских <7>, практически нереализуема, так как в соответствии с законодательством РФ выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовали не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. В связи с этим возникает резонный вопрос о том, как контролировать избранного населением главу муниципального образования, если у инициативной группы нет практической возможности обеспечить такую явку избирателей.

<7> См.: Заболотских Е.М. Указ. соч. С. 10.

Вместе с тем следует согласиться с мнением Н. Давыдовой, утверждающей, что главная цель анализируемой правовой конструкции состоит в последовательном решении задачи укрепления управленческой вертикали власти в стране, а также расширении пределов и форм государственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления, усилении непосредственного влияния государственных органов субъектов Федерации, а именно высшего должностного лица субъекта, на кадровую политику муниципальных образований <8>.

<8> См.: Давыдова Н.Ю. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. N 12.

Однако, признавая необходимость введения в современное муниципальное законодательство правовой конструкции удаления в отставку главы муниципального образования, следует указать и на некоторые проблемы, связанные с ее недостаточной юридической проработанностью.

Во-первых, само наименование "удаление в отставку" вызвало у специалистов вопросы. Полагаем необходимым согласиться с мнением Е. Шугриной, которая отмечает, что использование термина "удаление в отставку" "...представляется не совсем удачным. Например, удалением в отставку признается почетный уход или почетное удаление судьи с должности (ст. 15 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (в ред. от 28 июня 2009 г.) "О статусе судей в Российской Федерации") <9>. В мировой практике институт ответственности глав перед представительным органом носит название "выражение недоверия".

<9> Шугрина Е.С. Указ. соч. С. 12.

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 74.1 предусматривается следующее основание для удаления главы муниципального образования в отставку - решения, действия или бездействие главы муниципального образования, которые повлекли за собой возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, определенных в порядке, установленном Бюджетным кодексом РФ, превышающей 30% собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и (или) возникновение просроченной задолженности муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в отношении бюджетов указанных муниципальных образований.

Следует указать на то, что, устанавливая такое основание, законодатель не определяет механизм осуществления удаления в отставку. В нашем понимании указанные обстоятельства должны подтверждаться результатами серьезной финансовой проверки деятельности главы муниципального образования. Причем такая проверка должна быть независимой, чтобы исключить все возможные нарушения. В связи с этим представляется необходимым конкретизировать процедуру удаления в отставку по этому основанию.

В-третьих, в качестве основания для удаления главы муниципального образования в отставку федеральный законодатель предусматривает нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции РФ, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленное соответствующим судом.

Однако нецелевое расходование бюджетных средств содержит в себе признаки преступления, предусмотренного ст. 285.1 УК, что влечет применение мер уголовной ответственности и является самостоятельным основанием для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования. В связи с этим спорным представляется дублирование указанных оснований для удаления главы муниципального образования в отставку и оснований для досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования.

В-четвертых, в качестве основания удаления главы муниципального образования в отставку указывается неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и иных предоставленных полномочий.

Следует отметить, что это основание стало отражением реальной ситуации во многих субъектах РФ, где главы отдельных муниципальных образований "с головой ушли в политические игры, не занимаясь решением реальных вопросов, пытаясь нарушать компетенцию, определенную федеральным законом, то есть занимаясь не своими делами, и к ответственности за это привлечь их было практически невозможно" <10>.

<10> Бобровникова Н. Интервью с первым заместителем министра регионального развития Саратовской области Геннадием Телегиным // Новые времена. 2009. 15 мая. URL: http://red-collegia.ru/14718.html (дата обращения: 8 августа 2010 г.).

Проанализировав практику удаления глав муниципального образования в отставку, можно убедиться в том, что чаще всего такое удаление инициируется именно по этому основанию.

Так, 16 июня 2009 г. был удален в отставку мэр Суздаля (Владимирская область) за неосуществление своих полномочий, выразившееся в неподписании решений городского Совета <11>. Градоначальник Суздаля стал первым в России, чьи полномочия были прекращены с формулировкой "за бездействие".

<11> Мэр города Суздаля отправлен в отставку. URL: http:// www.photosuzdal.ru/ news/ 20090616661.htm (дата обращения: 8 августа 2010 г.).

В июле 2009 г. депутаты городского Совета г. Купино (Новосибирская область) удалили в отставку мэра города за неосуществление полномочий, возникшее в связи с возбужденным против мэра уголовным делом и вынесенным обвинительным приговором суда <12>.

<12> Депутаты Купино отправили мэра в отставку. URL: http:// novosibirsk.russiaregionpress.ru/ archives/ 2349 (дата обращения: 8 августа 2010 г.).

В июле 2009 г. решением Думы Чайковского городского поселения (Пермский край) удален в отставку мэр за неудовлетворительную ситуацию, сложившуюся в сфере ЖКХ <13>.

<13> Урок для пермских муниципалов // ФедералПресс. 2009 г. 30 июля URL: http:// www.fed-press.ru/ federal/ polit/ vlast/ id_148448.html (дата обращения: 8 августа 2010 г.).

В октябре 2009 г. депутаты Благовещенского поселкового района отправили в отставку главу поссовета за неисполнение им в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения и осуществлению полномочий, предусмотренных федеральными законами и Уставом Благовещенского поссовета, а также из-за просроченной задолженности поссовета по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета в отчетном финансовом году <14>.

<14> Главу Благовещенского поссовета Брауна отправили в отставку // Алтапресс-Барнаул. 2009. 5 октября URL: http:// www.altapress.ru/ story/ 45884 (дата обращения: 8 августа 2010 г.).

Можно сравнить отставку по этому основанию с основанием ответственности по Трудовому кодексу РФ. Трудовой договор может быть расторгнут по инициативе работодателя в случае однократного грубого нарушения руководителем организации своих трудовых обязанностей.

К грубым нарушениям ТК РФ относит (ст. 81) помимо прочего прогул, т.е. отсутствие на рабочем месте без уважительных причин в течение всего рабочего дня. В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 17 марта 2004 г. N 2 разъясняется, что под грубым нарушением трудовых обязанностей следует понимать неисполнение возложенных на руководителя организации обязанностей, которое могло повлечь, в частности, причинение имущественного ущерба организации.

В рассматриваемой нами ситуации работодателем главы муниципального образования является избравшее его на эту должность население. Однако для высшего руководящего должностного лица федеральный законодатель предлагает меньшую ответственность, чем для обычного работника, т.е. фактический прогул главы муниципального образования может составлять три и более месяца.

В целях совершенствования указанного проблемного аспекта анализируемой правовой конструкции предлагается:

  1. ежемесячно публиковать режим и план работы как представительного органа, так и главы муниципального образования в официальных источниках местного самоуправления;
  2. внести изменения в ст. 74.1 ФЗ от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предполагающие замену формулировки "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения в течение трех и более месяцев" на "неисполнение обязанностей по решению вопросов местного значения в течение одного и более месяцев".

В-пятых, отдавая должное несомненной актуальности введенной процедуры удаления в отставку глав муниципальных образований, следует признать обоснованными опасения отдельных ученых, связанные с тем, что подобные процедуры еще больше расширяют пределы государственного вмешательства в дела местного самоуправления и несут в себе потенциальную угрозу демократическим основам российского государства, так как нарушают конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления.

Вероятно, стоит согласиться с мнением Н. Давыдовой <15> о том, что самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института удаления главы муниципального образования в отставку должна предполагать возможность установления непосредственно в уставе муниципального образования соответствующей процедуры, включая дополнительные гарантии прав его участников.

<15> См.: Давыдова Н.Ю. Указ. соч.

При установлении же процедуры удаления главы муниципального образования в отставку в федеральном законе возникает вопрос об адекватности формы правового упорядочения соответствующих общественных отношений, так как в этом случае вид правового акта не соответствует уровню урегулированных общественных отношений, не относящихся к сфере общих принципов организации местного самоуправления, а находящихся на уровне внутренних вопросов муниципального образования.

В-шестых, спорным также представляется то обстоятельство, что удаление главы муниципального образования в отставку осуществляется без непосредственного участия населения, узким кругом депутатов, при этом проявляется пренебрежение к тому, что глава муниципального образования избран непосредственно населением на муниципальных выборах.

В связи с этим, вероятно, необходимо предусмотреть правовые механизмы принятия подобных решений при непосредственном участии населения (к примеру, обсуждение инициативы об удалении в отставку главы муниципального образования на публичных слушаниях).

Кроме того, отстранение населения от непосредственного участия в процессе удаления в отставку избранного населением главы муниципального образования нежелательно еще и потому, что очень часто отношения между главой муниципального образования и представительным органом - отражение муниципальных политических конфликтов. В связи с этим выяснение и учет непосредственного мнения населения муниципального образования в процессе удаления в отставку избранного населением главы муниципального образования представляются чрезвычайно важным.

В-седьмых, в п. 3 ч. 2 ст. 74.1 ФЗ N 131-ФЗ нечетко определяется такое основание удаления главы муниципального образования в отставку, как неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом, данная два раза подряд.

Как отмечает А. Захаров <16>, следует законодательно закрепить критерии выставления неудовлетворительной оценки деятельности главы муниципального образования. В противном случае в этом вопросе возможны достаточно произвольные оценки со стороны депутатов представительного органа муниципального образования.

<16> См.: Захаров А.А. Пределы ограничений права местных сообществ на самоуправление // Российский юридический журнал. 2010. N 1.

В-восьмых, в связи с недостаточной законодательной регламентированностью процедуры прекращения полномочий главы муниципального образования в случае вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда есть смысл поддержать мнение Н. Макеева <17>, предлагающего в качестве одного из оснований для удаления главы муниципального образования в отставку ввести такое основание, как вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда.

<17> См.: Макеев Н. Освобождение от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности // Законность. 2010. N 2.

Рассмотрев указанные проблемы, связанные с отрешением главы муниципального образования от должности, хотелось бы еще раз отметить, что, признавая несомненные необходимость и перспективность анализируемой правовой конструкции, следует констатировать ее недостаточную юридическую проработанность, обусловливающую необходимость движения в направлении дальнейшего совершенствования ее отдельных элементов.

Пристатейный библиографический список

  1. Давыдова Н.Ю. Институт удаления главы муниципального образования в отставку // Адвокат. 2009. N 12.
  2. Давыдова Н.Ю. Усложнение структуры и системы института конституционно-правового принуждения в сфере местного самоуправления // Адвокат. 2009. N 11.
  3. Заболотских Е.М. Правовые гарантии главы муниципального образования при удалении в отставку // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1.
  4. Захаров А.А. Пределы ограничений права местных сообществ на самоуправление // Российский юридический журнал. 2010. N 1.
  5. Макеев Н. Освобождение от должности глав муниципальных образований в связи с привлечением к уголовной ответственности // Законность. 2010. N 2.
  6. Муртазина Г.М. Об изменениях в системе видов правовых актов местного самоуправления // Российская юстиция. 2009. N 12.
  7. Пылин В.В. Некоторые проблемы ответственности перед населением и представительным органом в муниципальных образованиях // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 3.
  8. Санжиев Д. Удалить в отставку! Органы местного самоуправления - органы местного самоудаления? // Экономика и жизнь. 2009. 6 февраля.
  9. Шугрина Е.С. Удаление главы муниципального образования в отставку: проблемы законодательного регулирования и правоприменительная практика // Местное право. 2009. N 7 - 8.