Мудрый Юрист

Законность и целесообразность в конституционной юстиции Российской Федерации

Бернацкий Г.Г., заведующий кафедрой теории и истории государства и права Санкт-Петербургского государственного университета экономики и финансов, доктор юридических наук, профессор.

В теории права вопрос о соотношении законности и целесообразности рассматривается в двух аспектах <*>. Во-первых, целесообразность действующих законов, юридических норм (и вытекающая отсюда проблема допустимости отступления от действующих законов по мотивам целесообразности); и во-вторых, целесообразность при применении юридических норм в пределах "свободы усмотрения", предоставленной законом компетентным органам.

<*> Чхиквадзе В.М. Государство, демократия, законность. М., 1967. С. 393.

В первом аспекте российское законодательство само по себе признается целесообразным, оно включает целесообразность в качестве существенного момента своего содержания.

Главным критерием оценки законности в современном цивилизованном обществе служит то, насколько она способствует реализации общих целей общества, личности и государства, насколько она обеспечивает решение задач социальной стабильности и планомерного развития, защиты прав и свобод граждан. Право в современном демократическом государстве является выразителем справедливости и порядка, свободы и ответственности. Национальное право закрепляет общепризнанные нормы и принципы международного права и вместе с тем органично учитывает национальные особенности страны. Российское законодательство разрабатывается в целом на основе научного изучения действительности, реальных потребностей общественного развития. Именно в праве, в законе выражается и закрепляется высшая социальная целесообразность. Некоторые авторы даже полагают, что можно говорить о презумпции целесообразности изданных нормативных актов <*>.

<*> См., напр.: Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С. 445.

Однако здесь мы нарисовали идеальное состояние законодательства страны. Нет сомнения в том, что в идеальном состоянии вполне правомерно отождествить категории законности и целесообразности: все законное одновременно является и целесообразным, и наоборот. Однако реальное состояние дел таково, что российское законодательство страдает существенными недостатками. Несовершенство законодательства характерно для любого государства, и оно практически неустранимо. В реальном, а не идеальном состоянии законодательства выделенные категории законности и целесообразности становятся по содержанию уже различными, а в определенных исторических условиях и противоположными. Примечательно, что еще в советский период времени это осознавалось отечественными учеными, хотя они полагали, что любые различия между целесообразностью и законностью могут быть преодолены в рамках, так сказать, социалистической парадигмы права. Определяющим моментом взаимодействия "выступает не противопоставление законности целесообразности (хотя факты такого рода на практике иногда и бывают), а единство и различия между законностью и целесообразностью, поскольку даже самая правильная политическая линия, выраженная в нормах права, способна вступить со временем в противоречие с потребностями развивающихся общественных отношений" <*>.

<*> Галесник Л.С. Норма права и практика коммунистического строительства // Вопросы общей теории советского права. М., 1960. С. 37.

Известно, что отдельные нормативные акты устаревают, и они по своему содержанию перестают быть целесообразными. Имеют место случаи, когда отдельные нормативные акты принимаются под давлением лоббистских сил и отвечают интересам лишь узкого круга лиц. Одновременно законодательство страдает такими недостатками, как наличие пробелов и противоречий, отступление от юридических аксиом, например от презумпции невиновности или правила "закон обратной силы не имеет". Таким образом, в конкретном, даже самом цивилизованном государстве нельзя ставить знак равенства между законностью и целесообразностью. Они остаются противоположными категориями.

Наличие этого неустранимого противоречия служит нередко на практике основанием для нарушения законности - поскольку закон устарел или несовершенен (т.е. нецелесообразен), то его можно не соблюдать и руководствоваться целесообразностью. Конечно, в отдельных случаях соблюдение устаревших юридических предписаний может вызвать негативные последствия, однако повсеместное отступление от требований законности влечет за собой хаос в правовом регулировании, несет невосполнимый ущерб государству, обществу и личности. Допущение нарушения требований законности неизбежно ведет к оправданию случаев произвола. Оправдание произвола противоречит праву в принципе.

Поэтому теория права однозначно утверждает: возможность расхождений между законностью и целесообразностью не означает, что можно отступать от содержащихся в нормативных актах предписаний. До тех пор пока нормативный акт не отменен или не изменен, его предписания должны неукоснительно проводиться в жизнь <*>.

<*> Недбайло П.Е. Вопросы обоснованности и целесообразности применения норм советского права. М., 1969. С. 333.

Очевидно, что чем дальше продолжают действовать устаревшие или с какими-либо существенными дефектами законы, тем больше обостряется проблема в стране между законностью и целесообразностью. В случае обнаружения противоречий между законностью и целесообразностью должны предприниматься незамедлительные меры по устранению этих противоречий в официальном порядке. С одной стороны, законодательные органы должны своевременно вносить изменения и дополнения в действующие законы или вообще их отменять. С другой стороны, определенную роль в этом процессе должны выполнять и органы конституционного контроля Российской Федерации.

Во втором аспекте названная в начале статьи проблема формулируется как проблема целесообразности при применении юридических норм.

Под применением права понимается государственно-властная, творческая деятельность компетентных органов по разрешению конкретного юридического дела в рамках индивидуальных правоотношений, в ходе которой завершается регулирование этих правоотношений и выносится соответствующий индивидуальный юридический акт. Правоприменение - исключительно сложная деятельность. Любое конкретное дело индивидуально, оно в чем-то обязательно не похоже на иные, даже очень близкие по обстоятельствам дела. Правоприменение без творческого начала оборачивается формализмом, начетническим отношением к делу, приходит в свою противоположность. Чтобы эффективно препятствовать этому, право или, так сказать, формальный закон сами предоставляют судам и иным правоприменительным органам определенную "свободу усмотрения", т.е. возможность неформально, индивидуально регулировать отдельные вопросы в конкретном деле с учетом всех обстоятельств и особенностей дела. Целесообразность в этом ограниченном законом "поле свободы" становится первичной, ведущей силой. Она должна найти максимально справедливое, гуманное, правильное решение конкретного дела в соответствии с общими принципами права.

Ограниченное законом "поле свободы" для компетентного органа может возникать несколькими путями. Например, норма права формулируется в диспозитивной форме. Так, ч. 2 ст. 117 Конституции РФ гласит: "Президент Российской Федерации может принять решение об отставке Правительства Российской Федерации". Кроме этого санкция нормы права может предусматривать альтернативные виды наказания или указывать высший и низший пределы наказания, как это имеет место в уголовном законе. Нельзя не отметить и тот факт, что в нормах права нередко содержатся оценочные понятия, которые не имеют строго формальных, количественных признаков своего содержания (например, "достоинство личности", "крупный ущерб" и др.). Применение таких понятий без разумной целесообразности просто невозможно.

Вместе с тем необходимо еще раз подчеркнуть, что обсуждаемая нами "свобода усмотрения", индивидуальное регулирование на основе целесообразности не имеет ничего общего с грубым произволом. Свобода целесообразной деятельности осуществляется компетентными органами в строго установленных законом рамках, к тому же ограничивается и принципами права. Таким образом, целесообразность при применении юридических норм используется постоянно. Больше того, она является необходимым моментом правоприменения.

С возникновением конституционной юстиции в нашей стране вопрос о соотношении законности и целесообразности приобретает несколько новую окраску. Конституционная юстиция занимает особое место в судебной системе России. В соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона РФ "О Конституционном Суде Российской Федерации" Суд разрешает дела о соответствии различных правовых актов Конституции РФ, а также дает официальное токование Конституции РФ. Конституционные (уставные) суды субъектов России обладают аналогичными полномочиями в пределах субъектов Федерации. В соответствии со ст. 27 Федерального конституционного закона РФ "О судебной системе Российской Федерации" конституционный (уставный) суд создается для рассмотрения вопросов соответствия правовых актов субъекта Федерации конституции (уставу) субъекта, а также для толкования конституции (устава) субъекта Федерации. Обладая указанной компетенцией, конституционный (уставный) суд фактически обладает особым правом - правом нормотворчества.

В данных условиях конституционный (уставный) суд субъекта Федерации становится чрезвычайно важным органом субъекта Федерации, органом, который обладает реальными возможностями превращаться в политический орган, а не собственно орган, рассматривающий исключительно вопросы права. На конституционном (уставном) суде лежит высокая ответственность не политизироваться, не превращать в инструмент проведения в жизнь конъюнктурных интересов отдельных групп политической элиты субъекта Федерации. Вместе с тем такая негативная тенденция в отдельных регионах станы, к сожалению, наблюдается. Конституционные (уставные) суды в отдельных случаях выходят за пределы своей компетенции, прикрываясь соображениями о политической целесообразности принимаемых решений.

Примечательно, что начавшийся около десяти лет назад процесс создания конституционных (уставных) судов постепенно замедлился и к настоящему времени, как нам представляется, остановился вовсе. Сейчас из 89 субъектов Федерации суды действуют всего в 15 субъектах. В Республике Мордовия под влиянием политической конъюнктуры Конституционный суд ликвидирован в 1994 г. Однако существует и иное мнение: процесс создания судов идет плодотворно, "работа над проектами законов конституционных (уставных) судов запланирована или ведется в той или иной степени в 25 субъектах РФ" <*>. Вместе с тем мы не разделяем этой оптимистической позиции.

<*> Боброва В.К., Митюков М.А. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Учебное пособие по спецкурсу "Конституционное правосудие". В трех частях / Отв. ред. М.А. Митюков. М.: Академия труда и социальных отношений, 2003 - 2004. Ч. 1. С. 17.

Власти подавляющего большинства регионов не торопятся создавать у себя конституционные (уставные) суды. Здесь, конечно, сказываются соображения материального порядка: на содержание судов требуются значительные финансовые средства. Однако главное не в этом. По нашему мнению, региональные власти опасаются создавать суды потому, что с их вводом может не укрепляться, как ни странно, а, наоборот, нарушаться действие принципа разделения властей. Вполне вероятно, что суд, оказавшись в руках отдельного политического клана региона, может стать самостоятельной политической силой, решать собственно не правовые, а политические задачи. Существует также и иная острая проблема - коррумпированность судебной системы. Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно указывал на эту проблему как на одну из острых и трудноразрешимых в современной России <*>.

<*> См., напр.: Путин В.В. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации 25 апреля 2005 г. // Российская газета. 2005. 26 апреля.

Уставный суд Санкт-Петербурга также не избежал соблазна принимать решения на основе целесообразности в ущерб законности. В этом смысле показательно, например, Постановление Уставного суда от 15 июля 2003 г. N 082-П по делу о проверке соответствия Уставу Санкт-Петербурга положений пп. 1 п. 1 ст. 5 и ст. 8 Закона Санкт-Петербурга от 25 сентября 1996 г. N 112-44 "О структуре Администрации Санкт-Петербурга".

Примечательно, что запрос депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга в Уставный суд был направлен вскоре после сделанного председателем Административного комитета - вице-губернатором Санкт-Петербурга А.Б. Марковой заявления о намерении баллотироваться на пост губернатора Санкт-Петербурга. Уставный суд признал незаконным существование Административного комитета на следующий день после подачи в Санкт-Петербургскую избирательную комиссию уведомления о намерении баллотироваться в губернаторы Петербурга вице-губернатора Санкт-Петербурга - председателя Административного комитета А.Б. Марковой. Решение Суда привело к тому, что А.Б. Маркова вынуждена была оставить пост председателя Комитета, к тому же это пошатнуло ее политические позиции в городе. В связи с этим фактом средства массовой информации сделали вывод о том, что судебное разбирательство по данному делу носило откровенно политический оттенок. Известно, что А.Б. Маркову настойчиво продвигал в губернаторы бывший губернатор Санкт-Петербурга В.А. Яковлев, потерявший к тому времени политический вес в городе.

В связи с указанной проблемой в деятельности конституционной юстиции представляется полезным рассмотреть перечень условий допустимости использования принципа целесообразности в решениях Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации.

Этот вопрос интересен еще и потому, что сами судьи Конституционного Суда РФ рассматривают применение принципа целесообразности в деятельности Суда как необходимый, обязательный момент при вынесении объективного и справедливого решения. Так, судья Конституционного Суда РФ Гадис Гаджиев на вопрос корреспондента, ориентируется ли Суд исключительно на текст Конституции РФ либо учитывает и конкретную политическую и экономическую обстановку в стране, утверждает: "Конечно, второе. Мы живем не в башне из слоновой кости, не можем не читать газеты, не можем не следить за тем, что происходит в стране, не можем не реагировать на политическую, экономическую, социальную ситуацию. Мы прежде всего - граждане своей страны, а потом уже судьи. И когда мы принимаем решения, и эти решения толкуют конституционную норму, мы учитываем то, что происходит, и обязательно вносим элемент целесообразности" <*>. И далее Г. Гаджиев разъясняет, что толкование - достаточно сложный мыслительный процесс, который нередко привносит нечто новое. Понятно, что если бы толкование не привносило нечто новое в юридический материал, то не возникало бы и потребности в самом толковании. Однако толкование толкованию рознь. Толкование должно иметь определенные границы и совершаться при соблюдении определенных условий. "Когда ты четко уяснил интенции законодателя, его намерения, только тогда можешь раскрыть и ликвидировать какие-то погрешности в норме. Но когда ты вместо интенции законодателя заявляешь о своей собственной воле, очевидно, что не имеешь права этого делать, потому что у тебя нет никаких для этого даже начал легитимности. И ты не можешь поменять плюс на минус, а минус на плюс в юридической норме. Следовательно, мы, учитывая обстоятельства, адаптируя нормы конституционного права к реалиям сегодняшней жизни, все-таки связаны волей конституционного законодателя - народа РФ" <**>.

<*> Гаджиев Г. Роль конституционного права и Конституционного Суда должна быть более активна // Юридический мир. 2004. N 11. С. 7.
<**> Там же.

Мы полагаем, что принцип целесообразности в деятельности Конституционного Суда РФ, а также в работе конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации может применяться при наличии следующих условий.

  1. Наличие пробелов в Конституции РФ или конституции (уставе) субъекта Российской Федерации.

Следует допустить существование пробелов в Конституции нашей страны (и других стран), а также в конституциях (уставах) субъектов РФ. Иначе невозможно объяснить, почему регулярно вносятся дополнения и изменения в действующие конституции практически всех стран мира. Например, в Основной закон ФРГ с момента его принятия в 1949 г. внесено уже 49 поправок. Конституционный или уставный суд при обнаружении пробелов вполне может использовать "усмотрение", опираясь в целом на общие принципы права, правильно понятую волю законодателя. Этот момент хорошо разъясняется в позиции Г. Гаджиева, приведенной выше.

Так, свидетельством наличия хотя бы одного пробела в Конституции Российской Федерации может служить обнаружившаяся неопределенность в понимании ст. 136 Конституции Российской Федерации, в связи с чем Государственная Дума Федерального Собрания РФ обратилась с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации о толковании этой конституционной нормы относительно наименования и правовой формы документа, содержащего поправку к Конституции Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31 октября 1995 г. N 12-П дал разъяснение о том, что положения ст. 136 Конституции Российской Федерации могут быть реализованы только в форме специального правового акта о конституционной поправке, имеющего особый статус и отличающегося как от федерального закона, так и от федерального конституционного закона. "Из установленной Конституцией Российской Федерации процедуры принятия поправок к главам 3 - 8 Конституции Российской Федерации вытекает, что поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта - закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации" <*>.

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 октября 2005 г. N 12-П // Собрание законодательства РФ. 1995. N 45.
  1. Наличие коллизии норм конституционного права при их реализации в конкретной социально-политической обстановке.

Например, право на свободу может приходить в противоречие с правом на безопасность в конкретной исторической ситуации.

После террористической атаки 11 сентября 2001 г. США приняли серьезные меры по ограничению свободы всех лиц на территории всей страны. После террористических актов в Лондоне 7 и 21 июля 2005 г. премьер-министр Тони Блэр обнародовал программу борьбы с радикальными проявлениями в стране, включающую ужесточение иммиграционной политики. В частности, в Соединенном Королевстве теперь считаются недопустимыми "проявление жестокости с целью отстаивания субъективных мнений", а также "любая деятельность, которая проводится вразрез с традиционными британскими ценностями и нарушает правила толерантности" <*>.

<*> Коммерсантъ. 2005. 8 августа.

В Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П, рассмотревшего вопрос о правомерности создания региональных политических партий, явно видна та же ситуация коллизии норм. Право на создание общественных объединений вступает в противоречие с реализацией принципов конституционного строя: демократией, народовластием, единством страны. "Создание региональных и местных политических партий в каждом субъекте Российской Федерации могло бы привести - принимая во внимание сложносоставной характер Российской Федерации - к образованию множества региональных партийных систем, что чревато превращением формирующейся партийной системы как части политической системы в фактор ослабления развивающейся российской демократии, народовластия, федерализма, единства страны..." <*>

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. N 1-П // Собрание законодательства РФ. 2005. N 6.

В целом следует заметить, что в ситуации коллизии норм границы применения норм должны быть уточняемы, чтобы употребление права не приводило к злоупотреблению правом. Права и свободы не исключают верности конституции.

  1. Недостаточная строгость, абстрактность в формулировках юридических норм. Наличие оценочных понятий. В этих условиях суд вполне может по "усмотрению" использовать распространительное или, наоборот, ограничительное толкование нормы.

В качестве примера обратимся к вопросу об ограничительном и распространительном толковании ст. 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", где определяется компетенция конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Суть проблемы в следующем. Часть 1 ст. 27 Закона предусматривает, что конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации может создаваться для рассмотрения соответствия законов и нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации его конституции (уставу), а также для толкования конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Среди полномочий конституционных (уставных) судов в указанной статье не названы их полномочия, связанные с разрешением споров о компетенции, а также споров по жалобам граждан и запросам судов. Справедливым ли будет вывод о том, что конституционные (уставные) суды не вправе осуществлять такого рода полномочия, поскольку они не предусмотрены Законом о судебной системе? Ведь в силу ст. 76 Конституции Российской Федерации законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. А если имеется противоречие, то действует федеральный закон?

Возникшая дискуссия об объеме полномочий конституционных (уставных) судов породила две противоположные точки зрения: ограничительную и расширительную. Первая исходила из того, что полномочия органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации исчерпывающим образом отражены в ст. 27 Закона о судебной системе. Отметим, что полномочия уставных судов в ряде субъектов Федерации в последние два года приведены в соответствие с этой позицией. Расширительная позиция состоит в том, что Закон устанавливает не императивную, а диспозитивную компетенцию конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, которая может быть конкретизирована в законодательстве региона, а субъекты Российской Федерации обладают полномочиями самостоятельного регулирования компетенции конституционных (уставных) судов.

Точку в затянувшемся споре поставил Конституционный Суд РФ. В своем Определении Суд указал, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе осуществлять самостоятельное правовое регулирование компетенции региональных конституционных (уставных) судов и выходить за пределы ч. 1 ст. 27 Закона о судебной системе <*>. Таким образом, победила распространительная позиция. Субъекты Федерации вправе наделять конституционные (уставные) суды дополнительными полномочиями, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации.

<*> Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 6 марта 2003 г. N 103-О // Собрание законодательства РФ. 2003. N 17.
  1. Одним решениям Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ в силу ряда причин следует придавать обратную силу, а другим решениям судов не следует придавать обратной силы.

В мировой практике конституционной юстиции известны два способа конституционного контроля:

Ex tunc - способ конституционного контроля, означающий, что решение о признании неконституционности имеет обратную силу и акт, объявленный неконституционным, считается недействительным с самого начала: с момента его издания или с момента вступления в силу конституционной нормы, которой он стал противоречить;

Ex nunc - способ конституционного контроля, означающий, что решение о признании неконституционности не имеет обратной силы и акт, объявленный неконституционным, считается недействительным только с момента принятия решения органом конституционного контроля.

В России применяется только способ Ex tunc, однако его применение в ряде случаев крайне затруднительно. В частности, это относится к нормативным актам, регулирующим бюджетно-финансовые отношения.

Так, 18 апреля 2003 г. Уставным судом Санкт-Петербурга было принято Постановление N 059-П, которым положения п. 2, 4, 5 ст. 20 Закона Санкт-Петербурга от 30 октября 2002 г. N 535-56 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год" признаны не соответствующими пп. 1 п. 2 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга во взаимосвязи со ст. 15 Устава Санкт-Петербурга, а также п. 1 ст. 44 во взаимосвязи со ст. 15 Устава Санкт-Петербурга.

Возникла ситуация, при которой исполнение данного Постановления по способу Ex tunc крайне затруднительно или даже невозможно.

Уставный суд Санкт-Петербурга установил, что перемещение бюджетных ассигнований возможно только в случае внесения изменений и дополнений в Закон о бюджете Санкт-Петербурга на 2003 год и тем самым ограничил право Комитета финансов по перемещению бюджетных ассигнований. Однако Уставный суд не принял во внимание то, что Закон о бюджете Санкт-Петербурга действовал к моменту выхода Постановления Уставного суда уже около четырех месяцев. В соответствии с Законом были проведены значительные финансовые расчеты. Вместе с тем после выхода Постановления все эти расчеты оказывались проведенными незаконно и, следовательно, должны были быть отменены. Уставному суду следовало ввести данное Постановление по способу Ex nunc, что не вызвало бы дополнительных юридических и финансовых осложнений.

Таким образом, применение принципа целесообразно в деятельности Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, вполне допустимо и является необходимым моментом их деятельности. Однако это применение должно ограничиваться определенными условиями. На некоторые из них мы и указали в настоящей статье.