Мудрый Юрист

Конституционно-правовые проблемы централизма, демократии и децентрализации в современном государстве *

<*> В основу статьи положен доклад автора на научной конференции, состоявшейся в апреле 2005 г. на юридическом факультете МГУ им. М.В. Ломоносова.

Авакьян С.А., заведующий кафедрой конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

Проблемы централизма, демократии и децентрализации в их конституционно-правовом преломлении, пожалуй, наиболее актуальны для любых современных государств, независимо от их размеров. Тем более они актуальны для Российской Федерации в силу ряда факторов - складывающегося государственного строительства в нашей стране, федеративного устройства государства, отношений центра и регионов, организации экономической деятельности, развития местного самоуправления, формирования политических отношений, политического плюрализма и гражданского общества, развития демократии в целом и различных институтов непосредственной демократии, наконец, организации работы по обеспечению и реализации прав и свобод граждан Российской Федерации. Хотелось бы все же обозначить ряд ключевых вопросов, возникающих в современном мире, и прежде всего в Российской Федерации.

Что такое централизм, каковы его перспективы в нашей стране? Видимо, прежде всего надо четко сказать: государство всегда - от своего возникновения до наших дней и на будущее - было, есть и останется централизованной субстанцией. Централизм органически присущ государству и объективируется в том, что определенные функции могут и должны быть присущи только ему в целом и никак не могут быть отданы территориальным единицам как частям государства.

Появившееся в западной политологии и юриспруденции и частично проникшее в российскую науку понятие "децентрализованное государство" следовало бы понимать не так, что это государство, отказавшееся от своих основных задач, а так, что это государство: а) отказавшееся от тех задач, которые совсем не обязательно сосредоточивать на общегосударственном уровне; б) изменившее меру централизма, но увеличившее степень участия регионов в решении тех задач, которые неизбежно остаются на общегосударственном уровне; в) испытывающее доверие к своим регионам, к тому, что они в состоянии не только квалифицированно решать соответствующие вопросы, но при этом не ударяться в сепаратизм и уважать общегосударственные интересы.

Следовательно, так называемое децентрализованное государство - это отнюдь не то государство, которое отпустило, образно говоря, вожжи управления. Оно просто сконцентрировалось на ряде ответственных задач, которые нельзя никому передать и которые одновременно обусловливают само существование государства. Помимо управления определенными отраслями мудрое государство и мудрые правители государства должны оставить в своих руках общее направление государственно-политического развития в нужное русло. Тогда можно надеяться на то, что самостоятельность мест станет прекрасным дополнением централизованного руководства, будет обеспечиваться гармония организации государственных и политико-общественных дел.

Тогда надо искать ответы на вопрос: что же должно быть централизовано, так сказать, в общеконцептуальном плане и конкретно в Российской Федерации?

Конечно, государство централизует прежде всего закрепление сущностных характеристик себя и общества. Каково государство, его политический, экономический, да и социальный фундаменты - это предмет централизованного конституционно-правового регулирования.

Естественно, многое зависит от природы экономического и социального строя. В социалистическом государстве предметом централизации было почти все. Как мы помним, в СССР предметом общегосударственного закрепления были не только формы собственности, но и вся организация управления экономикой.

Но как только изменился характер системы, неизбежно на повестку дня пришел вопрос о том, что же подлежит централизации. По нашему мнению, принципиальные решения состоят в следующем.

Во-первых, исключительно централизованным должно быть нормативно-правовое регулирование основ экономической и всех иных сфер государственно-общественной жизни. Следует решительно отойти от иллюзий о саморегулируемости общественных отношений вообще и от того, что местам виднее, как организовывать соответствующие отношения. Все ключевые параметры должны составлять предмет централизованного регулирования.

Во-вторых, в области экономической деятельности предмет единого централизованного конституционно-правового регулирования составляют: а) все формы собственности; б) тип экономики, являющийся господствующим в стране; в) основные формы и принципы экономической деятельности; г) роль государства в экономических отношениях; д) основные ценностные критерии в отношении экономической деятельности ("собственность обязывает" и т.п.); е) экономические права и свободы граждан; ж) гарантии и запреты в сфере экономической жизни.

Кроме того, опыт собственного государства показал, что государство не может вмешиваться в непосредственную организацию промышленности и производства, но предметом централизма должны быть природные ресурсы, а их эксплуатация требует либо государственных производств, либо жесткого контроля со стороны государства.

В-третьих, предметом централизации в современном государстве, в том числе и в Российском государстве, должны быть безопасность, охрана общественного порядка.

В-четвертых, важным объектом дискуссии стал вопрос о том, требует ли централизации или может быть децентрализована социальная сфера. Пример собственной страны выявил здесь сильные противоречия. С одной стороны, ряд направлений строго централизован - особенно социальное обслуживание, пенсионное дело. С другой стороны, при монетизации социальных льгот Законом было введено сильное расслоение граждан в зависимости от их категорий, а также места их проживания. Со всей очевидностью встал вопрос о том, что социальная политика должна быть единой, централизованной не только по нормативно-правовому регулированию, но и по осуществлению.

В-пятых, традиционно многие страны оставляют на усмотрение мест вопросы образовательной политики и культурного обслуживания населения. Однако получается так, что в образовательной политике нужны единые стандарты и уровни, тем более зависящие от присоединения или отказа присоединиться к международным условиям, а также от технического обеспечения образовательного процесса. Таким образом, получается, что и здесь некоторые вопросы требуют централизованного решения и не могут быть децентрализованы.

В-шестых, больным является вопрос о соотношении государственного и негосударственного, т.е. частного. Например, если вся экономика становится сферой частного бизнеса, у государства остаются лишь задачи нормативно-правового регулирования и государственного контроля. Если же есть частично и государственная экономика, задача государства - управлять ею, но тогда и задача общества - добиваться, чтобы государственная экономика работала по единым рыночным правилам. Или сфера здравоохранения. Если она отдается в частные руки, централизованная роль государства сводится к регулированию, обеспечению стандартов обслуживания и контролю. Если же здравоохранение остается государственным, тогда возникает проблема централизации и децентрализации управления отраслью.

Что же тогда следовало бы считать глобальным предметом децентрализации?

Наверное, это допустимость локального ограниченного нормативно-правового регулирования. Еще раз подчеркнем - мы за единое централизованное нормативно-правовое регулирование общественных отношений в областях экономики, производства, использования ресурсов, обеспечения прав и свобод граждан, социальной сферы. Оно на 80 - 85 процентов должно покрывать потребности в нормативной базе. Остальное можно оставить субъектам Российской Федерации на случай учета местных условий - естественно, на базе и в развитие федерального регулирования. Возможно, локальное регулирование требуется для вопросов только исключительного ведения субъектов. Кроме того, локальное регулирование необходимо в вопросах организации и деятельности соответствующих органов публичной власти и процессов: например, на базе Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" неизбежно местное регулирование специфики выборов, референдумов, отзыва депутатов и выборных должностных лиц.

Отсюда возможен еще один принцип, который проповедует ряд федеративных государств: центр - регулирование, территории - правоприменение.

И надо полагать, территории должны быть организаторами экономических отношений и обслуживания населения и иметь заинтересованность в этом. Если, к примеру, город помогает частнику получить участок, помещение в аренду и т.д. и в результате начинается активная экономическая деятельность, часть прибыли в виде налога должна поступать в местную казну. Именно в этом и состоит настоящее соотношение централизма и децентрализации: закрепление нормативных основ - на уровне центра, вся организация любых видов экономических отношений, особенно торговли, сервиса и мелкого бизнеса - на уровне субъектов РФ, а то и отдельных городов и районов, с фиксацией легальных способов получения от этого финансово-экономической выгоды.

Как развивается наш федерализм и есть ли у нас общие параметры федеративных отношений?

Первый Президент России во многом шел навстречу субъектам Российской Федерации не из любви к ним, а чтобы они не возникали со своими проблемами. В результате - пренебрежение к федеральному законодательству и вообще к устоям государства, федерализма и централизации. Стоило бы напомнить, что первое поколение руководителей Российской Федерации начало с неуважения к федеральному центру, провозглашения верховенства права Российской Федерации над правом Союза ССР, ратификации союзной республикой законов Союза ССР. Эти шаги, заведомо направленные на нарушение Союза, затем пушечными выстрелами отозвались России со стороны ее субъектов, поскольку ряд из них также заявил о верховенстве своего законодательства над российским, о праве приостанавливать законодательство Российской Федерации, о своем исключительном праве на природные ресурсы и т.д. В общем, осталось лишь ввести местные валюты, поскольку суверенитета дали столько, сколько субъекты смогли "проглотить" (выражение Б.Н. Ельцина). Местные законы сплошь и рядом противоречили федеральным, с волей федерального центра многие субъекты не считались. К тому же получила распространение практика двухсторонних договоров, раскачивавших конституционный фундамент предметов ведения и полномочий Федерации.

Второму Президенту Российской Федерации пришлось начинать с восстановления естественных в федеративном государстве обязательности актов центра для субъектов и уважения к общегосударственным интересам. Надо отдать должное Конституционному Суду Российской Федерации - он также немало сделал для укрепления Федерации и ее конституционных основ.

В 2000 г. началось приведение в соответствие с федеральным законодательством актов субъектов Российской Федерации. А ведь, по разным данным, на то время в целом не менее 40 процентов, а в некоторых субъектах РФ не менее 60 процентов законодательства противоречило федеральному законодательству. Начался постепенный отказ от двухсторонних договоров, большинство из них по инициативе второго Президента РФ были признаны утратившими силу, поскольку они исчерпали свои задачи. Появилась новая основа двухсторонних договоров, теперь они должны заключаться строго по вопросам, обозначенным федеральными законами, естественно, соответствовать Конституции и федеральным законам, наконец, они подлежат утверждению федеральными законами и действуют в пределах 10 лет.

Конституционный Суд в известном Постановлении по Республике Алтай от 7 июня 2000 г. отказал в признании суверенитета субъектов даже в их внутренних делах, сформулировал позицию: у них нет государственного суверенитета, а также исключительного права собственности на природные ресурсы.

Однако, скажем прямо, процесс восстановления и укрепления централизованных, федеральных основ нашей государственности, начавшись вполне обоснованно, затем пошел по пути перегиба в сторону централизации. Назовем некоторые главные контуры.

Хотя федеративное государство, имеющее огромную по объему сферу совместного ведения Федерации и субъектов, должно строиться на сочетании органов субъектов и региональных подразделений органов Федерации, в Российской Федерации начался процесс переподчинения органов только центру. Напомним, что из ведения субъектов реально были выведены органы внутренних дел, поскольку глава органа назначается теперь исключительно Президентом Российской Федерации. Полностью переведена в подчинение центра система органов юстиции. Реально в каждом субъекте сейчас находятся примерно 25 - 30 подразделений федеральных органов, самостоятельно осуществляющих свои функции.

Появилась система федеральных округов, полномочные представители Президента в федеральных округах, вместо прежних полномочных представителей Президента в субъектах - федеральные инспектора в субъектах РФ, хотя самой природе Федерации такое наименование должности не может быть свойственно. На уровне федеральных округов растет число подразделений федеральных органов, задача которых - координировать и контролировать деятельность своих структур в субъектах РФ, а в определенной мере - и органов самих субъектов.

Радикальным изменениям подвергся порядок замещения должности главы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также отношений с Президентом как главы, так и законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Напомним главные контуры. Ранее глава избирался населением, теперь его кандидатуру рекомендует Президент, а поручает исполнение полномочий главы субъекта орган законодательной власти субъекта. Двухкратное, а в определенной ситуации трехкратное неназначение главы ведет к роспуску органа законодательной власти Президентом РФ. Глава исполнительной власти может быть отрешен от должности в случае утраты доверия Президента РФ, а также за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Эти широкие формулировки делают его полностью зависимым от Президента. Он мало зависит от органа законодательной власти субъекта, поскольку тот не может выражением недоверия заставить высшее должностное лицо субъекта уйти с должности. В случае такого недоверия не орган законодательной власти субъекта РФ, а опять же Президент Российской Федерации будет решать вопрос, отрешить ли главу исполнительной власти субъекта от должности. Кроме того, декабрьскими новеллами 2004 г. Президенту дано право роспуска органа законодательной власти субъекта при неприведении законодательства субъекта в соответствие с федеральным законодательством; ранее это полагалось делать федеральным законом, а Президент мог лишь внести проект федерального закона о роспуске в Государственную Думу.

При обсуждении этого вопроса ряд ученых (в том числе и автор этих строк) предлагали если и производить утверждение в должности главы исполнительной власти через решение органа законодательной власти субъекта, то лишь при соблюдении определенных условий: это должны быть выборы, наряду с кандидатурой Президента вносится кандидатура от меньшинства в парламенте субъекта, проводится тайное голосование, Президент должен смириться, если его протеже не поддержали, никакого роспуска органа законодательной власти субъекта не производится. К сожалению, интересы амбиций и субординаций взяли верх, налицо жесткая централизация замещения должности главы исполнительной власти субъекта РФ. Появились соответствующие обращения в Конституционный Суд РФ, они приняты к производству.

Президент формально правильно инициировал изменение порядка формирования Совета Федерации, оно соответствует Конституции РФ. Однако реально получилось абсолютно слабое представительство субъектов в верхней палате парламента. В Совете Федерации доминируют три категории лиц: вытолкнутые из федеральной политики, которым пока нет места в других структурах; вытесненные из региональной политики, которых судьба занесла на федеральный уровень; бизнесмены, своей благотворительностью в субъектах обеспечившие себе места в Совете Федерации. А самое главное - все они мало приспособлены для законодательной деятельности.

В Государственной Думе наблюдается движение к формальной многопартийности и реальной однопартийности. Причем слабость основной массы депутатов, входящих в правящую фракцию, заинтересованность лишь в том, чтобы обладать мандатом, делает их легко управляемыми со стороны партийного руководства.

К сожалению, так и нет полных решений о распределении полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сферах совместного ведения. В главном вопросе - о стабильных отчислениях из федерального бюджета в бюджеты субъектов - центр сохраняет свои руководящие позиции. Создано несколько федеральных фондов стабилизации экономики субъектов РФ, а это в очередной раз превращает субъекты в просителей, зависимых от центра.

Таким образом, в России налицо не просто централизация, а сверхцентрализация государственного руководства. По нашему мнению, выход не в отказе от централизованного руководства делами страны, а в изменении методов такого руководства, которые могут быть оформлены конституционным правом.

Первое состоит, еще раз подчеркнем, в том, что государство должно федеральным законодательством и своими действиями создавать единую экономику, работающую по принципу первостепенного учета государственных интересов. То есть в руках государства, в его собственности должны оставаться все без исключения ресурсы - природные и энергетические. Следует восстановить понятие "богатство народа" и единственным распорядителем этого богатства сделать государство. Естественно, частный капитал и субъекты должны участвовать в освоении богатства народа, однако под контролем государства, на концессионных началах, в рамках разумных сроков, устраивающих стороны, с выплатой налогов.

Второе направление состоит, думается, в том, что организация управления по ряду отраслей должна строиться не по принципу: это центр, это субъекты, а по принципу, хорошо нам известному с советских времен и получившему название "двойного подчинения". Другое не подходит для России, это доказывают 15 лет постсоциалистического развития. Не нужны России действующие на местах, однако независимые от них пенсионные органы, органы юстиции, органы внутренних дел, органы по борьбе с монополистами, тем более по учету безработных и т.д. Реально по принципу двойного подчинения работают системы здравоохранения, образования, культуры, если бы его не было, они бы на местах давно развалились. Именно двойное подчинение дает нужную вертикаль власти и связывает интересы органов и структур.

Кстати, отнюдь не случайно субъекты относительно спокойно пошли на реальное назначение главы исполнительной власти субъекта Президентом РФ, они надеялись, что Президент передаст главе возможности контроля и координации в отношении подразделений центра в субъектах РФ. И это было скоро сделано: Указом Президента РФ от 2 июля 2005 г. "Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации наделено полномочиями по организации взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и территориальных органов Министерства внутренних дел РФ, Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы исполнения наказаний, Федеральной регистрационной службы, Федеральной службы судебных приставов, федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных служб и федеральных агентств, подведомственных этим министерствам.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 27. Ст. 2730.

Третье направление видится в том, что функции федерального центра должны осуществляться с участием территорий и их представителей. Достойно похвалы то, что Президент объединил глав исполнительной власти субъектов в Государственном совете, а главы законодательной власти субъектов периодически встречаются в совете законодателей. Однако кроме совещательных задач и выработки стратегии надо сделать так, чтобы субъекты имели возможность не просто высказать свое мнение, но и отстаивать его при подготовке и прохождении федеральных законов, а также указов Президента и постановлений Правительства, поскольку зачастую именно на этих этапах надо предотвратить появление сложных решений. Сейчас, если треть субъектов выскажется критически по законопроекту, поступившему из Государственной Думы, надо создавать с ними согласительную комиссию. Думается, надо пойти дальше: если мнение определенной группы субъектов (например, десяти) не учтено в законопроекте, надо поставить условие принятия такого закона квалифицированным большинством голосов в каждой палате федерального парламента. Вот тогда лучше будет работа с субъектами на стадии подготовки законопроектов.

Проблемы централизма и децентрализации заставляют думать и над состоянием и перспективами местного самоуправления. Оставим в стороне вопрос о том, оправдывает ли себя концепция местного самоуправления, - в конце концов, пока оно зафиксировано в Конституции РФ, имеет право на существование. Однако в аспекте нашей темы заслуживают внимания такие вопросы, как:

В аспекте централизации надо также поставить вопрос о творческой объединительной роли центра. Помимо того централизованного регулирования, о котором речь уже шла, государство, и тем более федеративное государство, должно быть методическим центром всей государственности и формирования соответствующих общественных отношений. Реально это делается. Для чего, к примеру, в Государственной Думе есть Комитет по вопросам местного самоуправления, для чего есть аналогичный Комитет в Совете Федерации, а также соответствующее подразделение в одном из управлений Администрации Президента Российской Федерации? Именно для того, чтобы, помимо прочего, помимо подготовки законопроектов, также проводить и обобщение опыта местного самоуправления и внедрять лучшее на всей территории страны. Думается, этот аспект централизации еще недостаточно реализуется в государственном строительстве Российской Федерации.

Вопросы централизации и децентрализации особенно важны в аспекте того понятия, которое мы поставили между ними, - демократия. Хотелось бы сразу обозначить, что здесь предлагается вести разговор не о демократии в плане гласности, свободы, институтов непосредственной демократии и т.д., а демократии процессов публичного, прежде всего государственного, властвования.

Очень важно обеспечить демократию в плане учета воли сторон, участвующих в государственном строительстве. Как известно, советская система проповедовала принцип демократического централизма, суть которого состояла в соединении трех начал: централизация главных вопросов на уровне государства; демократическое решение этих вопросов, т.е. с привлечением территорий; самостоятельное решение остальных вопросов самими территориями, при этом демократизм состоял в том, что надо было советоваться с центром. Можно публично отказаться от демократического централизма, тем более что он был провозглашен как лозунг, а на деле в управлении страной действовал жесткий централизм.

Между тем и в наши дни демократия государственного руководства предполагает умеренность и оправданность в централизации власти, а гарантией того, что централизованная власть не превратится в авторитаризм, является участие мест в формировании решений центра. Причем участие независимое, поскольку ожидать объективности от реально назначенных из центра руководителей регионов не придется. Либо тогда в ожидании демократии придется уповать на настроения выборного монарха и его свиты, а это не дает перспектив.

Другой гарантией должно быть развитие политического плюрализма, т.е. культивирование политических партий и других общественных объединений, являющихся гласом общественного мнения, доводящим его до органов государственной власти. Однако здесь происходят в стране процессы, вызывающие сильную озабоченность. Начнем с того, что роль общественных объединений резко уменьшилась. Основная их масса превратилась в некие духовно-интересностные объединения граждан, нейтральные к политике и далекие от нее. Не видно общественных движений, роль которых в прежние годы была весьма ощутима.

Такое положение можно было бы признать нормальным, если бы истинными выразителями общественного мнения стали политические общественные объединения, прежде всего политические партии. Однако происходящие здесь процессы вряд ли дают почву для удовлетворения. Политические партии все более превращаются не в организации народа, а в объединения с узкокорыстными целями. Это не основа общества, не идеологический фундамент новой системы. Это всего лишь объединения, к сожалению, амбициозных лиц, думающих об участии в выборах, занятии должностей во власти, а затем они не оправдывают доверие народа.

Удивительно то, что партии стремятся к централизации. Они хотят, чтобы их было мало. Для этого и выросла численность партий до 50 тысяч. Они хотят, чтобы государство финансировало их расходы, что введено Федеральным законом о политических партиях. Они хотят, чтобы на очередных выборах у них был облегченный вариант прохождения в парламент, что также введено: партии, представленные в Государственной Думе, не собирают подписей избирателей, не вносят залога, получили право на более высокие расходы на выборах, направляют своих представителей во все избирательные комиссии.

Наконец, вводятся выборы в Государственную Думу по партийным спискам, а парламенты субъектов РФ не менее чем наполовину тоже избираются по партийным спискам (в ряде субъектов РФ введена пропорциональная избирательная система полностью). Выборы по партиям резко ограничивают право народного представительства, поскольку у гражданина появляется лишь право на выбор партии, которая будет представлять его интересы. Или избирательное право может превратиться в голосование против всех (на всякий случай отдельные субъекты РФ и от него отказались) либо неявку на выборы.

В этой ситуации резко возрастает интерес к такому аспекту демократии в организации государственно-политической жизни, как протестные отношения. К сожалению, конституционалисты пока не дали должного раскрытия данной проблематики. Между тем протестные отношения то разгораются, то затихают, то вновь вспыхивают. Наивысший расцвет протестные отношения получают тогда, когда приводят к революции, смене власти. Трудно сказать, это демократия по сути или только по форме, поскольку митинги, перегораживание трасс, многодневные пикеты и бдения на площадях - это либо демократия отчаяния, либо организованные акции.

Во всяком случае очевидно, что в протестных отношениях часто бывает один шаг от конституционно обозначенных действий до народных волнений, а то и переворотов. Причем неурегулированность акций или однолинейная урегулированность способствуют возникновению напряжения. К примеру, ранее были запрещены коллективные пикеты. Теперь они разрешены, но по предварительному уведомлению властей. А несчастные пенсионеры, выходящие от отчаяния к зданиям мэрий и дум, они-то и квалифицируются как пикеты. Попытки их запретить и разогнать как раз и есть та спичка, от которой вспыхивает пламя народного гнева.

Хотелось бы лишь отметить, что попытки нормами права ограничить политические права граждан, а посредством взятого под контроль телевидения выливать на граждан потоки популизма власти ни к чему хорошему не приведут. Если протест зреет в душах, он рано или поздно выльется наружу. Сегодня человек уже не имеет прежнего страха перед шинелью или дубинкой милиционера либо щитом спецназовца. Он пойдет на улицу, он будет перекрывать трассы, он будет ночевать в палатках на площадях - от чистой веры или будучи обманутым. Все это следует ожидать, если власть не захочет демократическими путями разговаривать с народом. И это будет прямым укором конституционалистам в том, что они забыли о народе и позволили не лучшими конституционно-правовыми решениями превратить порой старых, больных и бедных людей в невольных правонарушителей.

Таким образом, проблемы централизма, демократии и децентрализации переплетены, а также многогранны. Часто это политические проблемы. Но у них есть немало и конституционно-правовых аспектов. Исследовать их и искать пути решения - задача специалистов в области конституционного права.