Мудрый Юрист

Институт убежища в международном и конституционном праве: современные доктрины и особенности регулирования в РФ *

<*> Yastrebova A.Yu. Institute of asylum in international and constitutional law: contemporary doctrines and peculiarities of regulation in the RF.

Ястребова Алла Юрьевна, доцент кафедры международного права Дипломатической академии МИД России, кандидат юридических наук.

Статья содержит отдельные международно-правовые подходы в области регулирования вынужденной миграции, оценку базовых межгосударственных документов по вопросам предоставления убежища и анализ действующего российского законодательства в сфере защиты лиц, ищущих убежище в РФ. Автор уделяет особое внимание современным правовым доктринам института убежища.

Ключевые слова: убежище; миграция; беженцы; лицо, ищущее убежище; международное право; конституционное право.

The article consists of some international legal approaches of the regulation of forced migration, the assessment of the basic intergovernmental documents on the Asylum and the analysis of the Russian legislation to protect individuals looking for asylum in the Russian Federation. The author pays attention particularly to the modern doctrines of the Asylum Law.

Key words: asylum, migration, refugees, person seeking asylum, international law, constitutional law.

Соотношение двух институтов, одновременно являющихся объектом регулирования международного и конституционного права: института убежища (Asylum Law) и правового статуса беженца (Refugee Status), достаточно часто становится сегодня предметом научных дискуссий. Указанное соотношение ассоциируется с правом государства и правом индивида, дополняющими друг друга. Сам предмет прав человека предполагает их взаимодействие и сочетание. О сложности этого правового явления А.Н. Кокотов отзывается таким образом: "Самое трудное для государства - дозировать собственное вмешательство в дела общества. Самое трудное для людей - ограничивать свои запросы, соизмерять свои интересы с интересами общественными... Если права, свободы оформляют свободный и равный статус индивидов, то обязанности материализуют должное в поведении людей" <1>. Как отмечают С.А. Глотов и В.Д. Мазаев, "права человека - это прежде всего комплекс отношений между личностью и политикой, государством и гражданином, индивидом, обществом и властью" <2>.

<1> Кокотов А.Н. Конституционное право России: Курс лекций: Учеб. пособие. 2-е изд. М.: Проспект, 2009. С. 69.
<2> Глотов С.А., Мазаев В.Д. Современная концепция прав человека в принципах и нормах Совета Европы // Путеводитель по специальному лекционному курсу для студентов. М.: Институт национальной стратегии реформ, 2001. С. 23.

Применяя этот общеконцептуальный подход к институтам миграции, мы видим, что право государства будет выражаться в установлении иммиграционных норм и контроле за их исполнением. В то же время право индивида состоит в установленной системе определения правового статуса иммигрантов и его гарантий в государстве пребывания. Что касается беженцев, то основой определения их правового статуса на территории принимающей страны служит факт отсутствия политико-правовой связи с собственным государством, вне зависимости от формального сохранения гражданства, обоснованный бегством от преследования. Этим отличается и правовой режим пребывания беженцев от режима, применяемого для обычных иностранцев.

Термины "беженец" и "лицо, ищущее убежище" (Asylum-Seeker) не являются идентичными. Международная практика чаще идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. В современном международном праве до сих пор не существует универсального соглашения об убежище, которое имело бы общеобязательный характер и включало бы в себя основные принципы использования этого института на территории каждого участника. Как известно, Конференции по территориальному убежищу, состоявшейся в рамках ООН в 1977 г., не удалось выработать единый проект Конвенции по указанному предмету. Как справедливо указывают авторы Комментария к Конституции РФ, "сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища вряд ли можно относить к общепризнанным принципам и нормам международного права хотя бы потому, в частности, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер" <3>. Тем не менее постараемся проанализировать те международно-правовые принципы и нормы, которые касаются института убежища, и соотнести их с реализацией конституционного права человека на убежище в РФ.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. Л.В. Лазарева. М.: Новая правовая культура, 2009 // СПС "Гарант-эксперт".

Пункт 2 ст. 2 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. закрепил основы сотрудничества государств в плане разделения бремени (burden-sharing) по поводу предоставления убежища. Если одно из них затрудняется это сделать, то "государства раздельно или совместно или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве".

Каракасская конвенция Организации американских государств (ОАГ) 1954 г. уже в ст. 1 ограничивает предоставление убежища следующим образом: "Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так, чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства". Декларация Совета Европы о территориальном убежище 1977 г. в п. 3 устанавливает, что "предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом, и не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, и должно уважаться всеми государствами". Декларация включает в круг индивидов, претендующих на убежище, помимо классических беженцев согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, любых других лиц, которые "отвечают соответствующим условиям для получения убежища по гуманным соображениям" (п. 2).

Конвенция Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке содержит отдельную статью II, озаглавленную "Убежище". Она определяет предоставление убежища как миролюбивый и гуманитарный акт и требует от государств-участников неприменения таких мер, как отказ в приеме беженцев на границе, возвращение или высылка, которые могут угрожать жизни, личной неприкосновенности или свободе таких лиц. Данная статья также устанавливает право беженца на получение временного убежища в стране первого приема. Можно с уверенностью сказать, что сегодня эти нормы представляют собой краткий проект статей будущей Конвенции о территориальном убежище, где предусмотрены основные права и обязанности принимающих государств.

Таким образом, мы имеем в наличии два различных региональных подхода к институту убежища. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй - с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны исхода.

Представляется, что американская правовая доктрина убежища в значительной степени основана на приоритете права государства в сфере убежища над правом индивида. М.Р. Гарсиа-Мора отмечает, что сам термин "убежище" "используется для обозначения покровительства, оказываемого данному лицу, в отличие от его собственных властей" <4>. Комментируя особенности такого покровительства, Д. Крофорд и П. Хиндман указывают, что "вследствие такого возможного вредного воздействия на отношения между страной убежища и страной гражданства лица многие государства колеблются в вопросе предоставления статуса беженца нуждающимся в нем лицам" <5>.

<4> Garcia-Mora M.R. International Law and Asylum as a Human Right. Washington, 1956. P. 1.
<5> Crawford J., Hyndman P. Three Heresies in the Application of the Refugee Convention // International Journal of Refugee Law. Vol. 1. N 2. 1989. P. 158.

Напротив, европейская доктрина убежища базируется на примате естественно-правовой теории, где сутью регулирования выступают неотчуждаемые права человека, в осуществлении которых государство и помогает индивиду. Б. Вержбицкий указывает, что в связи с реализацией права индивида на убежище у него существуют такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и невысылка, отсутствие преследования <6>. Эксперты пишут о том, что "прошло много лет, прежде чем сотрудники иммиграционных служб и судов в Западной Европе признали, что даже иностранцы, незаконно находящиеся на другой территории, являются людьми и, таким образом, имеют право на основополагающие права человека" <7>. Рекомендацией европейского Комитета министров "О защите лиц, формально не признаваемых беженцами" 1984 г. было предложено, чтобы принцип, в соответствии с которым "ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам", ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, применялся независимо от признания этого лица беженцем <8>.

<6> Wierzbicki B. Political Asylum in International Law // Revue hellenique de droit international, 1985 - 1986. P. 18.
<7> Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 3.
<8> Указанный документ Совета Европы в неофициальном переводе приводится по: Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. М., 1994. С. 129 - 136.

К сожалению, сегодняшний прием лиц, ищущих убежище, с территории Ливии и Туниса в Европейском союзе показывает полную несостоятельность его членов в реализации определенных международно-правовых обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, которые они ранее на себя взяли. На наш взгляд, стоило бы ставить вопрос именно об этом, в то время как в ЕС активно обсуждается формальное закрытие внутреннего доступа между странами Шенгенского пространства для вынужденных мигрантов.

Конституционно-правовым основанием для предоставления убежища на территории РФ является ст. 63 Конституции. Ее нормы одновременно регламентируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и запрещают выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2). Необходимо отметить, что российская правовая концепция убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдения международно-правовых норм в области прав человека. Следует выделить, что определение понятия "беженец" в российском законодательстве намного шире, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения. Ю.А. Дмитриев указывает, что, помимо политической деятельности человека, "основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища" <9>.

<9> Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Деловой двор, 2009 // СПС "Гарант-эксперт".

Реализация права на политическое убежище в РФ регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. N 746, с дополнениями от 2003 г. и 2007 г. Данное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. N 451 <10>.

<10> Нормативно-правовые акты РФ по вопросам предоставления убежища приводятся по СПС "Гарант-эксперт".

Согласно ст. 2 Положения правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права. При этом должно приниматься во внимание, что такое преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление убежища посредством издания соответствующего указа Президента РФ (ст. 3) говорит об индивидуальном характере и высоком уровне рассмотрения каждого подобного ходатайства.

Исключающие нормы Положения (ст. 5) определяют в том числе ситуацию, когда лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека и когда лицо прибыло в РФ в безвизовом порядке и обладает правом на статус беженца. По первой из описанных ситуаций Положение возлагает на МИД России обязанность ежегодно составлять список таких стран и предоставлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС (ст. 8). Что касается второго обстоятельства, то презюмируется, что не может существовать у одного и того же лица одновременно статус беженца и статус лица, получившего политическое убежище.

Существует и определенная исключающая практика в других странах СНГ, связанная с признанием лиц беженцами. Так, Железнодорожный народный суд г. Орла, рассматривая дело по жалобе гражданина Афганистана Наджибуллы Атаула на действия территориального миграционного органа, установил, что заявитель покинул свою страну и прибыл в РФ из Таджикистана, где находился в безопасности, но не мог приобрести статус беженца. Такая ситуация объяснялась действием Постановления Правительства Республики Таджикистан от 26 июля 2000 г. N 323, где был определен перечень государств, проживание в которых до прибытия в Республику является основанием для отказа в признании лица беженцем. К ним отнесен Афганистан. В связи с этим суд принял решение о том, что Таджикистан не может считаться государством первого убежища для данного заявителя <11>.

<11> Справка по материалам изучения судебной практики в РФ, касающейся процедуры определения статуса беженца // СПС "Гарант-эксперт". С. 3.

Парадоксальность подобных субъективных решений властей может быть объяснена только сложной экономической ситуацией в стране приема. Однако этот факт не должен влиять на исполнение государством-участником своих обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев и внутренних актов, направленных на предоставление территориального убежища. В противном случае теряет свой смысл акт ратификации, предпринятый для присоединения к Конвенции 1951 г. Обратившись к ст. 27 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г., мы увидим, что ее участники не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения норм международного соглашения. Поэтому такие внутригосударственные акты должны быть признаны противоречащими исполнению как международных обязательств государств по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, так и конституционно-правовых основ предоставления политического убежища.

Если же согласно другой исключающей норме Положения о порядке предоставления политического убежища в РФ лицо прибыло на безвизовой основе, то можно предположить, что речь идет прежде всего о выходцах из стран СНГ, образующих единое экономическое пространство или имеющих соответствующие двусторонние договоры с РФ. Таким образом, теоретически только граждане стран дальнего зарубежья и Грузии, Туркмении и прибалтийских государств обладают правом на политическое убежище на территории РФ.

Представляется, что выбор в пользу процедуры приобретения статуса беженца либо лица, получившего политическое убежище в РФ, должен оставаться за самим человеком, исходя из его личных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пересечения российской государственной границы не должен влиять на эти обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. никак не связаны юридически с упрощенным или формальным въездом лица на ее территорию.

Соотношение понятий "беженец" (Refugee) и "лицо, ищущее убежище" (Asylum-Seeker) основано на западных подходах и деятельности и заключениях Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). К примеру, защите второй из упомянутых категорий адресуются заключения УВКБ N 22 (XXXII) "Защита лиц, ищущих убежище, в ситуациях их массового притока", N 44 (XXXVII) "Задержание беженцев и лиц, ищущих убежище", N 58 (XL) "Проблема беженцев и ищущих убежище лиц, выезжающих в неорганизованном порядке из страны, в которой они уже получили протекцию" <12>. Международная практика чаще идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве.

<12> Указанные заключения УВКБ ООН приводятся по: Сборник международных и национальных документов по правам беженцев. СПб., 2008.

Таким образом, одним из основных пробелов нынешнего комплекса норм, составляющих Refugee Law, является отсутствие универсальной конвенции о территориальном убежище, которая собрала бы воедино отраслевые принципы международно-правового регулирования предоставления права убежища государствами. На региональном уровне этот вопрос во многом решен благодаря сложившейся практике стран Латинской Америки и африканского континента. Представляется, что необходимо продолжить дискуссии по созданию проекта такой конвенции в рамках Комиссии ООН по международному праву и УВКБ ООН.