Мудрый Юрист

К вопросу об ограничении избирательных прав граждан *

<*> Cherepanov V.A. On restrictions of citizen's election rights.

Черепанов Виктор Алексеевич, профессор Ставропольского государственного аграрного университета, доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ.

В статье проанализирована проблема ограничения избирательных прав граждан и рассмотрены некоторые принципы их допустимого ограничения.

Ключевые слова: избирательные права; ограничения избирательных прав; принципы допустимого ограничения избирательных прав.

Restrictions of election rights are analysed and some principles of their permissible restrictions are considered in the article.

Key words: election rights; restrictions of election rights; permissible principles of restrictions of election rights.

Конституция РФ, закрепив право граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы публичной власти, одновременно предоставила федеральному законодателю дискреционные полномочия по их ограничению без указания пределов и принципов допустимого ограничения избирательных прав. Вряд ли перечисленные в части 3 статьи 55 Конституции РФ цели, ради которых могут быть ограничены избирательные права, можно считать реальными пределами для федерального законотворчества.

При доктринальном и официальном толковании конституционности законодательных ограничений прав и свобод человека и гражданина в качестве основного выделен принцип соразмерности ограничений <1>, который можно сформулировать следующим образом:

<1> Конституционное законодательство России / Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1999. С. 74 - 75; Беломестных Л.Л. Ограничение прав и свобод человека и гражданина: Теоретический аспект: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003; Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации). М., 2004. С. 71 - 82; Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. N 7.

законодательное ограничение конституционного права должно быть соразмерно (пропорционально) тем целям, ради которых оно осуществлено, и не приводить к утрате основного содержания конституционного права.

Применение принципа соразмерности, содержащего оценочные категории, представляет определенную трудность. Однако в любом случае данный принцип можно рассматривать как некий естественно-правовой барьер против произвольного ограничения конституционных прав и свобод, основанного на позитивистском правопонимании.

Попробуем с этой точки зрения рассмотреть некоторые ограничения избирательных прав граждан, установленные федеральным законодательством. В первую очередь речь пойдет об активном избирательном праве, т.е. о праве граждан на участие в свободных выборах, являющихся высшим выражением воли народа, единственного источника власти в Российской Федерации.

Сначала несколько теоретических рассуждений.

Из конституционного принципа народовластия следует, что правом выбирать представителей в органы публичной власти должен обладать источник публичной власти, каковым является народ.

Когда мы говорим о Российской Федерации в целом и соответственно о многонациональном российском народе в целом, то вроде бы все понятно. Но, когда речь заходит о других уровнях публичной власти (государственной власти субъектов РФ и местном самоуправлении), вопрос об их источниках становится не таким очевидным.

О народе субъекта РФ как непосредственном источнике региональной власти в Конституции РФ не говорится. Однако исходя из принципа народовластия, закрепленного статьей 3 Конституции РФ, в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, устанавливающей право граждан избирать органы государственной власти субъектов РФ, вытекает, что источником государственной власти субъекта РФ является народ субъекта РФ.

В конституциях республик термин "народ республики" закреплен официально. В уставах большинства других субъектов РФ используется иная терминология: население, граждане. Однако в уставах ряда краев и областей (Хабаровский край, Липецкая, Оренбургская, Свердловская области и др.) для обозначения источника государственной власти субъекта Российской Федерации применяется термин "народ".

Такой подход исходя из конституционного принципа народовластия представляется вполне обоснованным и разделяется многими учеными (А.А. Безуглов и С.А. Солдатов, И.А. Конюхова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин) <2>.

<2> Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: В 3 т. Т. 3. М., 2001. С. 349; Конюхова И.А. Конституционное право Российской Федерации: Курс лекций. М., 2003. С. 218; Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия в Российской Федерации. М., 2003. С. 36; Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право. 2000. N 10. С. 11.

Последовательно применяя конституционный принцип народовластия к муниципальной власти, следует констатировать, что ее источником является население, проживающее на территории муниципального образования.

Отсюда следует, что источником власти публично-территориального образования (государства, субъекта Федерации, муниципального образования) является народ (население) этого публично-территориального образования. Удачным для обозначения такой территориальной общности людей представляется термин "территориальный публичный коллектив", предлагаемый В.Е. Чиркиным <3>.

<3> Чиркин В.Е. Публичная власть. М., 2005. С. 21 - 30.

Однако не весь территориальный публичный коллектив наделен учредительной властью, а только та его часть, которая обладает активным избирательным правом и правом на участие в референдуме, т.е. избирательный корпус данного публичного коллектива, который выражает волю всего территориального публичного коллектива на свободных выборах.

Каким же образом из состава публичного коллектива выделяется его юридически значимая часть, своеобразная коллегия выборщиков, которая обладает активным избирательным правом? Именно здесь и возникает проблема пределов и принципов ограничения избирательных прав граждан.

Согласно пункту 4 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <4> (далее - Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ) активным избирательным правом обладает гражданин, место жительства которого расположено в пределах избирательного округа. Назовем эту норму общей нормой.

<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

При этом также установлено, что Законом активное избирательное право может быть предоставлено гражданину, место жительства которого расположено за пределами избирательного округа. Назовем эту норму специальной нормой.

Таким образом, основная часть избирательного корпуса территориального публичного коллектива состоит из граждан РФ, имеющих регистрацию по месту жительства в пределах данного территориального образования. Следовательно, основным "ограничителем" активного избирательного права определен ценз места жительства.

Однако территориальный публичный коллектив субъекта РФ, муниципального образования состоит не только из числа лиц, которые имеют на данной территории регистрацию по месту жительства.

Значительное количество граждан РФ, которые не имеют регистрации по месту жительства на территории субъекта РФ, муниципального образования, проживают там длительное время, работают, учатся, проходят военную службу, участвуют в общественной жизни и охране правопорядка, платят налоги в местные и региональные бюджеты.

Вместе с тем использование ценза места жительства приводит к чрезмерному ограничению избирательных прав граждан, что будет показано ниже на примере двух социальных групп: военнослужащих, проходящих военную службу по призыву, и иногородних студентов.

  1. Военнослужащие, проходящие военную службу по призыву, снимаются с регистрационного учета по месту прежнего жительства, но на регистрационный учет по месту дислокации воинской части не ставятся (пункты 23, 31 Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. N 713 <5>).
<5> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 30. Ст. 2939.

В связи с этим согласно общей норме военнослужащие по призыву как не имеющие регистрации по месту жительства не обладают активным избирательным правом. Согласно специальной норме активное избирательное право может быть предоставлено военнослужащим законом.

Что касается их права на участие в выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, то оно предусмотрено соответствующими федеральными законами.

Но вот с их участием в региональных и муниципальных выборах не все так однозначно.

На муниципальных выборах военнослужащие, проходящие военную службу по призыву в воинских частях, военных организациях и учреждениях, которые расположены на территории соответствующего муниципального образования, если место жительства этих военнослужащих до призыва на военную службу не было расположено на территории муниципального образования, не включаются в списки избирателей и не учитываются при определении числа избирателей (пункт 5 статьи 17 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ). Эти категории военнослужащих, таким образом, лишены права избирать своих представителей в органы местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Такое ограничение избирательных прав военнослужащих по призыву является чрезмерным, потому что приводит к утрате содержания этого права и фактически к поражению военнослужащих в политических правах.

Что касается права военнослужащих по призыву на участие в выборах депутатов законодательного (представительного) органа субъекта РФ, на территории которого дислоцирована их воинская часть, то в федеральном законодательстве не содержится специальной нормы, предоставляющей военнослужащим по призыву право участвовать в этих выборах. В связи с этим исходя из общей нормы можно сделать заключение о том, что они не обладают правом участвовать в выборах региональных парламентов. Такой абсурдный вывод, являясь "доказательством от противного", свидетельствует о необоснованности применения ценза места жительства при определении активного избирательного права.

По моему мнению, имеющиеся несоразмерные ограничения избирательных прав военнослужащих подлежат отмене путем установления в пункте 4 статьи 4 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ прямого предписания о том, что военнослужащие по призыву обладают активным избирательным правом на выборах всех уровней по месту дислокации воинской части.

  1. Иногородние студенты, проживая в течение пяти лет на территории субъекта Федерации, в связи с цензом места жительства не участвуют в выборах в региональные органы государственной власти и органы местного самоуправления по месту учебы. Более того, нередко в связи с удаленностью места их официального проживания от места учебы они фактически лишены возможности реализации своего активного избирательного права по выборам в региональные и муниципальные органы власти по месту их официального проживания.

Такое ограничение избирательных прав студентов является чрезмерным, поскольку приводит к утрате содержания этого права и фактически к поражению их в политических правах.

Наличие двух форм регистрационного учета (по месту жительства и по месту пребывания) создает также возможности для злоупотреблений на местах, когда на основании свидетельства о регистрации по месту пребывания на территории избирательного округа в основные или дополнительные списки избирателей включаются лица, имеющие регистрацию по месту жительства за пределами данного избирательного округа.

По этой причине, как показывает анализ избирательной практики, в отдельных выборах принимали участие иногородние студенты, не обладавшие по действующему законодательству активным избирательным правом на территории муниципального образования, в котором проводились выборы.

Кроме того, имели место случаи, когда граждане, проживавшие за пределами избирательного округа, в массовом порядке регистрировались по месту пребывания на его территории для голосования за определенных кандидатов.

По моему мнению, ценз места жительства в совокупности с двумя формами регистрационного учета обусловливает несоразмерные ограничения активного избирательного права граждан и создает условия для фальсификации выборов.

К сожалению, принцип соразмерности, сформулированный в правовых позициях Конституционного Суда РФ, не всегда применяется самим Конституционным Судом.

Как известно, Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <6> были отменены прямые выборы руководителя субъекта РФ. Установлен новый порядок, согласно которому гражданин РФ наделяется полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ законодательным (представительным) органом субъекта РФ по представлению Президента РФ.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 50. Ст. 4950.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 21 декабря 2005 г. N 13-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" в связи с жалобами ряда граждан <7> обжалуемые нормы были признаны не противоречащими Конституции.

<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 3. Ст. 336.

По моему мнению, такое ограничение избирательных прав граждан не только является несоразмерным, но и представляет собой умаление их избирательных прав по следующим основаниям.

Конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти в силу федеративного устройства Российского государства содержит в своей структуре два вида конституционных прав: во-первых, право избирать и быть избранными в органы государственной власти Российской Федерации и, во-вторых, право избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта РФ. По мнению Конституционного Суда, конституционное право граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти субъекта РФ может включать, а может не включать в себя их правомочие избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ, которое в этой связи не рассматривается в качестве необходимого элемента соответствующего конституционного права. Все дело в усмотрении федерального законодателя и политической целесообразности в соответствии с "развивающимся социально-историческим контекстом".

Однако до законодательных новаций правовая возможность граждан РФ избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ, закрепленная федеральным и региональным законодательством, входила в качестве необходимого элемента в состав конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и являлась в этой связи конституционным правом. В обществе и государстве был достигнут определенный уровень непосредственной и представительной демократии, определенный уровень народовластия.

В дальнейшем данное конституционное право было отменено Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ. Тем самым произошло уменьшение объема общего конституционного права граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти, т.е. умаление этого конституционного права <8>, и отмена составляющего его более частного, но также конституционного (на момент принятия данного Закона) права граждан РФ избирать и быть избранными на должность руководителя субъекта РФ. А это противоречит части 2 статьи 55 Конституции РФ, согласно которой в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Таким образом, законодательные нормы, отменившие выборы руководителя субъекта РФ и установившие новый порядок замещения этой должности, вопреки итоговому решению Конституционного Суда РФ противоречат Конституции РФ.

<8> По обоснованному мнению М.В. Баглая, термин "умаление" в части 2 статьи 55 Конституции РФ, при юридически недостаточной ясности, "означает любое сокращение объема разрешаемых действий": Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 2003. С. 167.

Отсюда можно сделать вывод о том, что изменение правового регулирования избирательных прав граждан, вытекающих из конституционного принципа народовластия, не может уменьшать установленный действующим законодательством объем этих прав. В противном случае происходит их умаление, что противоречит Конституции РФ. В этой связи представляется возможным сформулировать следующий принцип допустимости изменения правового регулирования избирательных прав граждан.

Закрепленный позитивным правом объем избирательных прав граждан характеризует определенный уровень развития демократического правового государства и не может быть уменьшен даже при наличии формальных полномочий законодателя по изменению их правового регулирования, поскольку при этом происходит умаление избирательных прав граждан, уменьшение непосредственной и представительной демократии в обществе, что недопустимо в демократическом правовом государстве.

Подытожим сказанное. В силу неопределенности конституционных положений о пределах ограничения избирательных прав граждан федеральная законодательная власть в этой сфере является исходно абсолютной и беспредельной. Степень ограничения избирательных прав определяется самим федеральным законодателем при принятии конкретных законов. По этой причине деятельность федерального законодателя должна быть четко регламентирована правовыми рамками и подчиняться ясно сформулированным принципам. Принцип соразмерности и предложенный в настоящей статье принцип допустимости ограничения избирательных прав могут быть включены в новую модель избирательной системы в Российской Федерации, о необходимости которой говорится давно.