Мудрый Юрист

Юридическое значение бюджетного закона 1

<1> Печатается по: Алексеев А.А. Юридическое значение бюджетного закона // Журнал Министерства юстиции. 1913. N 3. С. 1 - 52; N 4. С. 1 - 46.

Среди вопросов, выдвинутых в науке государственного права с переходом государств к конституционному режиму, вопрос о правовой природе бюджета, о его юридическом значении в правовой жизни государства, бесспорно, является одним из наиболее сложных, порождающих большое разнообразие мнений.

Никто не сомневается в том, что государство нуждается для своей деятельности в определенном хозяйственном плане, который наперед, на известный промежуток времени, предположительно исчислил бы все его потребности и указал бы средства, необходимые для их удовлетворения. Такое сопоставление, такой расчет ожидаемых в будущем расходов и доходов составляет необходимое условие не только одной государственной жизни. Без него немыслимо также всякое сколько-нибудь значительное хозяйственное предприятие ибо в противном случае лишенное руководящей мысли, развиваясь изо дня в день, оно было бы обречено на неудачу и гибель.

Бюджет предусматривает, изображает будущую деятельность государства, ограниченную известным временем, поскольку эта деятельность направлена на производство расходов и взимание доходов, поскольку она обусловлена денежными средствами. В этом - хозяйственная сторона бюджета, его смысл и значение для государственного хозяйства <2>. Так понимаемый бюджет не связан с тем или иным государственным строем, в нем нуждается как абсолютная монархия, так и конституционная, ибо "необходимость в нем, по верному замечанию Лабанда, есть следствие не определенной формы государства, а обширного объема, какого достигло государственное хозяйство, и его установление удовлетворяет не требованиям права, а требованиям хозяйства" <3>.

<2> "Un budget, - говорит Paul Leroy-Beaulieu, - est un etat de prevoyance des recettes et des depenses pendant une periode determinee". См.: Он же. Traite de la science des finances. 3 edit. T. II. P. 2. "Dresser le budget, c'est enumwrer, evaluer et comparer periodiquement, a I'avance et pour une periode de temps a venir, les depenses a faire et les recettes a percevoir". G. Jeze. Le budget. 1910. T. I; См.: Heckel. Das Budget. 1898. S. 4 ff; и др.
<3> Laband. P. Das Budget nach den Bestimmungen der preussischen Verfassungsurkunde. 1871. S. 13; а также: Он же. Staatsrecht des deutschen Reichen. 1901. Bd. IV. S. 482.

Наряду с этими чисто хозяйственными целями бюджету может быть доставлена еще и другая задача, которая приводит его в идейную связь с принадлежавшим средневековым сословиям правом соглашаться на налоги и отвергать их. Право это, обусловленное всем строем средневекового государства и отразившее на себе наиболее ярко его характерные особенности, вызвало к жизни само существование представительных учреждений и продолжало оставаться жизненным нервом их последующей деятельности. Благодаря именно ему сословия могли занять самостоятельное и независимое положение в государстве, могли выдвинуть и защитить свои интересы и права от покушения на них со стороны королевской власти.

Нигде, может быть, не проявляется так выпукло и рельефно эта зависимость власти и могущества парламента от сословного права вотировать субсидии королю, как в Англии. Согласие на налоги, отмеченное там еще в начале XIII столетия в Magna charta libertatum <4>, было окончательно закреплено в принципе, по крайней мере за парламентом в царствование Эдуарда I, в известном Statutum de tallagio non concedendo 1297 года <5>. Необходимость для королевской власти обращаться за субвенциями к сословиям вызвала в Англии саму идею представительной системы <6> и легла в основу того доминирующего положения, которое принадлежит английскому парламенту, точнее - нижней палате его, в его политической жизни. Участие в законодательстве, повлекшее за собой установление принципа подчиненности "короля в совете" "королю в парламенте", наблюдение за управлением и влияние на правительственную политику с обвинением неугодных палате высших должностных лиц, наконец, превалирование палаты общин над палатой лордов - все эти характерные явления политического развития Англии могут быть сведены к одному и тому же источнику, а именно к указанному уже праву парламента вотировать субсидии <7>. Говоря об установлении в Англии после революции 1688 года принципа ежегодного вотирования бюджета парламентом, Эсмен подчеркивает преимущественно политическое значение этой меры. "Главная цель, которую бюджет преследует, - говорит он, - не экономическая; он не стремится уподобить государство благоразумному отцу семейства, который ежегодно составляет смету доходов и расходов на следующий год. Он представляет собой прежде всего узду, с помощью которой представительные собрания подчиняют себе исполнительную власть, или, скорее, наиболее надежное средство защиты, которым они располагают против возможной узурпации с ее стороны" <8>.

<4> Stubbs. Histoire constitutionnelle de l'Angleterre. 1907. T. I. P. 637 suiv., 641.
<5> По поводу этого статута см. замечания: Ch. Bemont., Chartes des libertes anglaises. Introduction P. XLIII и самый статут ibid. P. 87 suiv.
<6> Hatschek. Englisches Staatsrecht. Bd. I.S. 234 ff.
<7> Redlich. Recht und Technik des englischen Parlamentarismus. 1905. S. 20 ff.
<8> Esmein. Elements de droit constitutionnel. 5 edit. P. 899.

Эта политическая сторона бюджета, эта возможность для народного представительства посредством бюджетных вотумов контролировать деятельность правительства и руководить его политикой выступает в первую очередь, как только принципы конституционализма начали усваиваться государствами Европы.

Когда во Франции после более чем полуторавекового промежутка времени были снова созваны Генеральные штаты в 1789 году, одним из основных их требований, настойчиво проведенных почти во всех наказах, было восстановление никогда не исчезавшего из народного сознания принципа, в силу которого никакой налог не может взиматься без согласия его плательщиков. Декретом от 17 июня 1789 года национальное собрание передало народным представителям право вотировать налоги. "Признавая, что все существующие в королевстве подати, - читаем мы там, - на взимание которых не было дано согласия нации, незаконны, национальное собрание единогласно постановляет, что оно дает свое согласие временно за нацию на то, чтобы все подати и налоги, хотя и незаконно установленные и взимаемые, продолжали взиматься впредь до дня роспуска этого собрания; по прошествии же этого дня всякое взимание податей и налогов, на которые не было дано формального и свободного согласия собрания, должно прекратиться во всех провинциях королевства, какова бы ни была форма их управления" <9>. Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года, выдвинув требование участия народа в изготовлении законов (art. 6) и признав необходимость общественных сборов для содержания вооруженной силы и управления государством (art. 13), постановляет, что "все граждане имеют право лично или через своих представителей признавать необходимость налогов, изъявлять свое согласие, следить за их употреблением и определять их размеры, способ раскладки и взимания и продолжительность их действия (art. 14). Наконец, Конституция 1791 года передает в исключительное ведение законодательного собрания наряду с законами и декретами ежегодное утверждение государственных доходов (налогов) (Tit. III, ch. III, sect. I, art. I, 30 и tit. V, art. 1), оговариваясь, что законы, их устанавливающие, обнародуются и приводятся в исполнение без королевской санкции (Tit. III, ch. III, sect. III, art. 8). Законодательному собранию принадлежит также право определять государственные расходы (Tit. III, ch. III, sect. I, art. I, 2), представляемые ему ежегодно министрами при открытии его сессии (Tit. III, ch. II, sect. IV, art. 7).

<9> Цитировано по: Jeze. Le budget. T. I. P. 30 - 31.

То же самое можно сказать и относительно немецких государств, когда они в XIX столетии были поставлены перед необходимостью ввести у себя конституционные учреждения. Те из них, которые перешли к конституционному режиму в начале столетия, а именно Бавария, Вюртемберг, Баден и др., оставаясь на почве сохранившегося в них старосословного права соглашаться на налоги или отвергать их, предоставили народному представительству ограниченные бюджетные полномочия. Не весь бюджет подлежит их периодическому одобрению, а лишь доходная его часть, и то постольку, поскольку она основывается на налогах прямых или косвенных, отчуждении государственного имущества и государственных займах. Что же касается бюджета расходов, то он не нуждается в формальном одобрении представительными учреждениями, но должен быть представлен на их рассмотрение и служить основанием их деятельности, поскольку она направлена на установление тех или иных налогов, отчуждение государственного имущества или заключение займов <10>.

<10> "Aus dem Prufungsrechte des Budget, - справедливо замечает Jellinek, - ergibt sich aber tatsachlich ein Feststellungsrecht desselben, welches in der Regel von nicht geringerer praktischer Bedeutung ist als die verfassungsmassige Notwendigkeit einer Vereinbarung des Budgets zwischen Krone und Volksvertretung". См.: Он же. Budgetrecht // Conrad's Handworterbuch der Staatswissenschaften. 1909, Bd. III. S. 316.

Еще настойчивее проведено политическое значение бюджета в тех немецких государствах - Пруссии, Германии, - конституции которых образовались под несомненным влиянием бельгийской Конституции 1831 года. В ней не только все расходы и доходы подлежат ежегодному вотированию палатами (art. 115), но в то же время содержится специальное ограничение действия законов, устанавливающих налоги, годичным сроком. Статья 111 ее гласит, что "налоги в пользу государства вотируются ежегодно; законы, их установившие и вторично не возобновленные, имеют силу только один год". Это Постановление 111 статьи, превратившее законы о налогах в leges annuae, не нашло, впрочем, выражения в прусско-германском праве, которое ограничилось рецепцией статьи 115, предписывающей включение в бюджет всех расходов и доходов и установление его ежегодно законодательным порядком (Пруссия, ст. 99, Германия, ст. 69).

Привлечение народного представительства к обсуждению и установлению бюджета расходов и доходов, возведенное ввиду особой важности этого акта для государственной жизни и политического его значения в степень конституционного принципа, отразилось в требовании почти всех современных конституций, чтобы этот акт был проведен законодательным путем, был издан в форме закона. Признание необходимости формы закона для установления хозяйственного плана, которым будет руководствоваться правительственная власть в течение известного периода времени, не могло, конечно, не обратить внимание научной юридической мысли на изучение вопроса о том, что представляет собой этот акт по существу, какова юридическая природа бюджетного или финансового закона. Вопрос этот вызвал оживленную полемику, в особенности в немецкой науке государственного права, где он был осложнен мотивами политического свойства, а именно бюджетным конфликтом Пруссии 1862 - 1866 гг. Он не может считаться исчерпанным и по настоящее время.

Господствующее направление с Гнейстом и Лабандом во главе видит в бюджете акт управления по содержанию, акт законодательства по форме его издания.

По мнению Гнейста, бюджет не содержит никаких правовых норм, никакого приказа или запрещения, обращенного к подданным. Он не обязывает государственные учреждения действительно собрать всю указанную сумму доходов и произвести все указанные расходы. Он представляет собой ни что иное, как хозяйственное предположение о доходах и расходах, осуществление которого обусловлено различными обстоятельствами. В нем содержатся, сверх того, указания министрам, касающиеся разнообразных государственных функций с финансовой стороны. По своему содержанию это - акт управления, распоряжение, необходимое для исполнения законов (Ausfhhrungs-verordnung), которое только благодаря участию в нем палаты получает в позднейшее время форму закона <11>.

<11> Gneist. Gesetz und Budget. 1879. S. 163, 97.

"Бюджет, - говорит Лабанд, подробно развивший учение о бюджете как об административном акте, - представляет собой исчисление, но исчисление не произведенных уже расходов и собранных доходов, а лишь тех, которые предстоят еще в будущем. Он всецело соответствует составляемому по истечении годичного исчислению действительно имевших место доходов и расходов. Всякое же исчисление содержит не нормы, менее всего правовые, а факты; оно передает краткие, снабженные числами данные об имевших уже место или только предполагаемых доходах и расходах. Ни установление бюджета для будущего времени, ни контроль его выполнения за истекший период не имеют ничего общего с законодательством, но принадлежат исключительно к области управления, и право, которое принадлежит народному представительству в обоих отношениях, поскольку оно одобряет бюджет или санкционирует его выполнение, может быть охарактеризовано не как участие в так называемой законодательной власти, а как участие в так называемой исполнительной власти. Другими словами, - правила, в силу которых король должен устанавливать бюджет в согласии с ландтагом, санкции которого должны быть представляемы, в свою очередь, отчеты об его выполнении ставят государственное управление под постоянный контроль народного представительства" <12>. К такому взгляду на бюджет, его существо Лабанд приходит на основании анализа понятия закона и расчленения его на формальное и материальное понятие (характерным моментом для материального понятия закона является, по его мнению, установление правоположения, правовой нормы), а также на основании анализа тех статей прусской Конституции 1850 года, которые для некоторых актов власти, вовсе не являющихся законами в материальном смысле слова, требуют, тем не менее согласного решения короля и палат, т.е. законодательного пути <13>.

<12> Laband. Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preus. Verfassungs-urkunde. S. 13.
<13> Laband. Ibid. S. 2 ff.

Выдвинув положение, что бюджет представляет собой по содержанию акт управления, который лишь с формальной точки зрения является законом, Лабанд в то же время подвергает его известным ограничениям. "Так как установление бюджета, - говорит он, - всегда совершается в форме закона, то отсюда следует, что с государственно-правовой точки зрения нет препятствий ко внесению в бюджетный закон таких постановлений, которые могут составить содержание материального закона. Бюджетный закон состоит из двух весьма различных частей, а именно из бюджета в собственном смысле слова и из закона, который его утверждает" <14>. В последний могут быть включены такие постановления, которые уполномочивают правительственную власть на совершение известных финансовых операций в течение данного финансового периода или же без ограничения их действия каким бы то ни было сроком. Ему принадлежат полномочия на введение новых налогов или изменение существующих, на повышение налоговых ставок, на заключение займов, на отчуждение государственного имущества и т.д. Наконец, в него могут быть включены также и такие постановления, какие не имеют ровно никакого отношения к финансовому хозяйству, ибо, если король и обе палаты согласны с актом установления бюджета связать эти постановления, являющиеся предметом материального закона, их законная сила не может подлежать сомнению только потому, что они содержатся в законе, устанавливающем бюджет на определенный год <15>.

<14> Laband. Ibid. S. 14 - 15.
<15> Laband. Ibid. S. 14 ff., а также см.: Он же. Stsatsrecht des deut. Reichs. 1901. Bd. IV. S. 487 - 488.

"Бюджет, как и предположение о государственных доходах и расходах в течение будущего периода, - говорит Еллинек, - содержит в себе не правоположения, но цифры, его цель направлена не на разграничение прав и обязанностей, но на регулирование хозяйственной деятельности государства. Он представляет собой исчисление будущих затрат и получений, которое служит основанием для правительственной деятельности, но может также повести и к изданию правоположений. Бюджет - это хозяйственный план в форме закона" <16>.

<16> Iellnek. Gesetz und Verordnung. S. 284 - 285, а также цитир. ст.: Conrad's Hendworterbuch etc. Bd. III. S. 320 - 321; H. Schulzel. Das preussische Staatsrecht. Bd. II. S. 436 ff.; Bornhak. Preussisches Staatsrecht. Bd. III. S. 583 - 684; Rehm. Allgemeine Staatslehre. 1899. S. 299; Seligmann. Der Begriff des Gesetzes. 1886. S. 85; и др.

Та же точка зрения на бюджет как на акт администрации является господствующей во французской литературе государственного права. Эсмен относит бюджет к "actes de haute administration, qu'accomplit le pouvoir legislatif en vertu des attributions qui lui sont reservees en matiere de finances". См.: Эсмен. Elements de droit constitutionnel. 5 edit. P. 898; Bouvier et Jeze. La veritable notion de la loi et la loi annuelle de finances. Revue critique de legislation et de jurisprudence. T. XXVI. P. 383 suiv., 444 suiv. Jeze. Le budget. 1910. T. I. P. 51- 60; и др.

Duguit определяет бюджет доходов, поскольку он устанавливает налоги, основывающиеся на leges annuae как материальный закон, существенным моментом для которого является, по его мнению, его общность (generalite). Что же касается бюджета расходов, он относится всегда к области администрации по существу, ибо этот акт индивидуальный, конкретный. См.: Duguit. Traite de droit constitutionnel. 1911. T. I. P. 134 suiv.; T. II. P. 387 - 390, а также: Он же. L'etat, le droit objectif et la loi positive. 1901. P. 526.

Некоторые писатели, исходя из того положения, что бюджет издается в форме закона, и не придавая значения различию между содержанием закона и формой его издания, даже отвергая его, определяют бюджет как закон вообще. "Бюджетный закон, - говорит Martitz, - со своей составной частью - бюджетом есть закон в юридическом смысле, а не только в одном внешнем или формальном смысле. Его сила равна силе закона, а не распоряжения. Он содержит нормы, которые не только служат периодическим масштабом для финансовой политики, но обладают в то же время юридической обязательностью". См.: Martitz. Ueber den constitutionnellen Regriff des Gesetzes etc. Zeitschrift, fur die ges. Staatswissenschaft. 36 Jahrg. 2 Heft. S. 269 - 270. "Бюджетный закон, - говорит другой представитель этого направления - Haenel, - есть просто закон, закон с правообразующим содержанием. Бюджетный закон как целое, как план финансового управления содержит правоположения, определениями которых служат отдельные доходные и расходные статьи. См.: Haenel. Das Gesetz im formellen und materiellen Sinne. 1888. S. 330.

Отсюда некоторые представители этого направления выводят заключение, что органы, устанавливающие бюджет, - палата и правительство - юридически связаны в своей деятельности существующими законами, могут развивать ее лишь в соответствии с ними. Так, по мнению того же Лабанда, в современном государстве в качестве высшего принципа, равного по своему значению аксиоме, не нуждающейся в дальнейших доказательствах, является положение, что государственное управление должно соответствовать законам. Это основное начало есть требование современного правосознания, принцип, ему присущий, хотя бы он и не был санкционирован конституционными постановлениями. Применяя его к бюджету, который представляет собой акт управления, Лабанд заключает, что "установление бюджета должно проходить в рамках действующего права, которым связаны как народное представительство, так и правительство". Доходы и расходы, покоящиеся на существующих законах, должны быть занесены в бюджет, на правительство и ландтаг возложена государственно-правовая обязанность сделать это. Лишь по отношению к той части бюджета, которая не основывается на законах, органам, устанавливающим его, предоставлено право свободной оценки ее, они могут принять ее или же отвергнуть <17>.

<17> Laband. Das Budgetrecht. S. 19 ff.

"Установление бюджета, - говорит в свою очередь Мейер, - должно находиться внутри границ, проведенных общими законами. Поскольку занесенные в бюджет суммы являются только применением общих законов к специальным случаям, правительство и народные представители обязаны их принять. Только там, где нет законных предписаний, решает свободное усмотрение законодательных факторов" <18>.

<18> Grunhut's Zeitschrift fur priv. und off. Recht. Bd. VIII. S. 49. См. также Schulze H. Op. cit. Bd. II. S. 437 - 439 и др. Сюда же нужно отнести и Н.М. Коркунова, который говорит, что "из того, что бюджет есть административная мера, вытекает, что при составлении его законодательное учреждение связано обязанностью сообразоваться с существующими законами", и который придерживается взглядов Лабанда на бюджет и его значение. См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. 1909. Т. II. С. 142.

Точно так же Дюги, признавая в вотировании расходов административный акт по существу, заключает, что он должен соответствовать общему правилу, которое есть закон и которое обязательно для парламента, как и для всех, до тех пор, пока оно не изменено или не отменено другим общим правилом. Основываясь на этом, он отрицает у палат неоднократно предъявляемую ими, в особенности палатой депутатов, претензию уничтожать учреждения, основанные на законе или регламенте, посредством отказа в кредите, необходимом для их функционирования <19>.

<19> Duguit. Traite de droit constitutionnel. T. II. P. 389 - 390.

Ниже мы остановимся подробнее на вопросе о том, является ли деятельность парламента в области государственного хозяйства при вотировании им тех или иных бюджетных предположений связанной постановлениями существующих законов. Теперь же отметим только, что из того, что бюджет по своему содержанию есть акт управления, никоим образом нельзя прийти к выводу, что парламент, а также и правительство при установлении бюджета юридически обязаны сообразоваться с законами. Никто из названных писателей не отрицает того, что бюджет по способу издания, с формальной точки зрения, представляет собою закон, а следовательно, и наделен всеми свойствами, присущими формальным законам вообще.

То положение, установленное Лабандом в качестве аксиомы, что управление должно соответствовать законам, означает только, что в современном государстве акты власти, в издании которых участвуют законодательные органы, законы в формальном смысле слова, обладают высшей юридической силой сравнительно с формальными же актами управления, административными распоряжениями, изданными односторонне главой государства или министрами и другими подчиненными учреждениями. "Формальный закон, - говорит Еллинек, - может быть отменен или изменен только формальным законом или на основании его, другими словами, непременно законодательным путем" <20>. Содержание акта не играет в этом отношении никакой роли. Будет ли это с материальной точки зрения закон, установление того или иного правоположения, или акт управления, например заключение международного договора, или, наконец, судебное решение, - раз этот акт издан при участии законодательных органов, он обладает "формальной силой закона", присущей всем формальным законам, другими словами, он может быть отменен или изменен только таким же порядком изданным актом государственной власти <21>. И бюджет, будучи законом с формальной стороны, также наделен "формальной силой закона", не может вносить изменения в действующие законы, отменять их согласно принципу lex posterior derogat priori, поскольку, разумеется, можно вообще говорить об отсутствии правовой связанности законодательных органов <22>.

<20> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 248.
<21> Jellinek. Ibid. S. 249.
<22> Отметим при этом, что те же Лабанд (Budgetrecht. S. 14 ff.) и Г. Мейер (Grunhut's Zeitschrift. S. 49) допускают возможность изменения посредством бюджетного закона при условии согласия всех факторов законодательства, налоговых законов, как то: повышение налоговых ставок, отмена, временная или постоянная, налогов и т.д.

Сущность проблемы бюджета, бюджетного закона заключается, по нашему мнению, вовсе не в том, что представляет собою бюджет, является ли он законом только с формальной стороны или в то же самое время он закон и по содержанию, а в разрешении вопроса о том, какое юридическое значение имеет проведение бюджета установленным в конституции порядком, какие правовые следствия оно влечет за собой, а также в разрешении вопроса об отношении его к законам, регулирующим финансовое управление. Мы не можем не отметить здесь справедливости мысли Г. Мейера о том, что по которому центральный пункт всего учения о бюджете лежит не в понятии закона, в особенности в понятии формального закона, выдвинутом Лабандом, а в вопросе об отношении бюджетного закона к законам вообще. Поэтому он склонен видеть родоначальника и главного представителя современной бюджетной доктрины не в лице Лабанда, а в лице Гнейста, которому первому принадлежит заслуга ясной и определенной постановки этого вопроса <23>.

<23> Grunhut's Zeitschrift. S. 6, 10.

В последующем изложении мы и подойдем с указанной точки зрения к высказанным в литературе воззрениям на юридическую природу бюджета. Все эти воззрения могут быть разделены на три большие группы: 1) учение Гнейста - Лабанда и их школы, 2) учение представителей так называемой "Vollmachtstheorie" и 3) учение, занимающее среднее между ними место.

II

Свою бюджетную доктрину Гнейст строит, отправляясь от своеобразно понимаемой им деятельности английского парламента при обсуждении и вотировании им бюджета.

Оставляя в стороне ту часть английского бюджета, которая вовсе не подлежит парламентскому рассмотрению, как покоящаяся на постоянных законах, Гнейст говорит, что палата общин, поскольку она решает вопросы финансового управления, вотирует те или иные государственные расходы и доходы, не законодательствует вовсе; ее деятельность носит здесь чисто административный характер. Посредством бюджетных вотумов она лишь наперед одобряет, наперед санкционирует производство расходов и взимание доходов правительственной властью и освобождает ее от возможности привлечения к ответственности за финансовые операции <24>.

<24> Gneist. Budget und Gesetz. 1867. S. 5 ff.; Gneist. Gesetz und Budget. 1879. S. 91 ff., 117; Gneist. Das englische Verwaltungsrecht. 1884. Bd. II. S. 714 ff.

Парламент никогда не уполномочивает министров на ведение финансового хозяйства. Их деятельность в этой области, поскольку она не закреплена раз и навсегда законами (консолидированный фонд), обусловливается королевскими приказами (konigliche Kabinetsorders), которые сравнительно недавно, когда уже парламент сотрудничал при их издании, стали обнародоваться в виде общих финансовых планов или бюджетов. Этим финансовым планам присущ характер исполнительных распоряжений (Ausfuhrungs-verordnungen), т.е. указаний или директив, обращенных к королевским должностным лицам и предписывающих им выполнить их функции, поскольку они касаются финансов, определенным, ближе обозначенным способом, функции, которые, вообще говоря, могут быть выполнены весьма различно.

Само собой разумеется, что такой финансовый план должен находиться в полном соответствии с законом и не может освободить министров от возложенных на них по закону обязанностей. "Бюджет, говорит Гнейст, - может и должен служить только для осуществления законов и для функционирования законных учреждений; он не может их отменять или изменять, чего король не управомочен делать посредством административных приказов или распоряжений" <25>.

<25> Gneist. Gesetz und Budget. S. 97, а также 95 ff.; Он же. Englisches Verwaltunsrecht. Bd. II. S. 718.

Точно такое же значение сохранили отдельные королевские приказы в финансовом управлении, а также и весь бюджет, после того как для их издания потребовалось содействие и предварительное одобрение их парламентом. Они остались теми же специальными указаниями, направленными на исполнение законов и закономерных распоряжений, поскольку дело касается финансовой стороны, и не могут отменять или изменять существующих законов. Согласие на их издание со стороны парламента нисколько не изменило их характера, подобно тому как согласие парламента на заключение международного трактата или на издание какого-либо другого акта управления нисколько не изменяет его юридической природы.

Министры обязаны выполнять возложенные на них должностные функции (финансовые) тем способом и тем порядком, которые указаны в обращенных к ним королевских приказах, составляющих в своей совокупности финансовый план или бюджет. Они ответственны за его выполнение со стороны его закономерности и целесообразности, как и за всякий другой акт управления, который издан при их участии, ими контрассигнован. И привлечение парламента к сотрудничеству в установлении финансового плана, предварительное одобрение им бюджета доходов и расходов без внесения изменений в его существо и в его отношении к действующим законам лишь освобождает министров от ответственности за его согласованность с законами, за целесообразность тех или других расходов и доходов. "Принятие королем и парламентом бюджета, - говорит Гнейст, - содержит в себе признание ими его закономерности и целесообразности и снимает с министров ответственность на случай возможного их обвинения. В этом заключается его правовая сторона, придающая соглашению короля с парламентом такое большое значение" <26>.

<26> Gneist. Gesetz und Budget. S. 99 - 100; Он же. Englisches Verwaltungsrecht. Bd. II. S. 719.

Парламент, давая свое согласие на издание королевских приказов в области финансового управления, вотируя государственные расходы и доходы, должен согласовывать свою деятельность с существующими законами и не может вносить в них никаких изменений. "Подобно тому как корона не управомочена посредством установления бюджета отменять законные учреждения и функции государства, точно так же и палата общин не вправе посредством устранения из бюджета того или иного кредита отменять на законе основывающиеся учреждения" <27>. Закон остается высшей нормой, с которой правительственная власть должна сообразовываться в своей деятельности, и, если она усмотрит противоречие между бюджетными постановлениями и законом, она обязана руководствоваться последним. "Расходование денежных сумм, необходимых для исполнения законов или функционирования законных учреждений, падает в круг деятельности министров даже в том случае, если бы эти суммы не были проведены бюджетным порядком. Равным образом министры обязаны вести закономерно управление, хотя бы в бюджете не были упомянуты необходимые для этого расходы" <28>.

<27> Gneist. Englisches Verwaltungsrecht. Bd. II. S. 722, 718.
<28> Gneist. Gesetz und Budget. S. 110, 111.

Отсюда с очевидной необходимостью следует, что английский парламент юридически не может отказать в принятии всего бюджета. Такой отказ был бы актом неконституционным, actus inanus. Право отказа в налогах (Steuerver-weigerungsrecht), принадлежавшее средневековым сословиям, существует и поныне, поскольку парламент может отказать на текущий год во временно установленных налогах или в заключении государственного займа. Непринятие же "всего бюджета палатой общин означало бы отказ ее от принадлежащего ей права сотрудничать с королем в установлении общего финансового плана государственного хозяйства. Такой общий план был бы издан тогда односторонне королем подобно тому, как это было в то время, когда парламент еще не участвовал в его установлении. Конечно, министры несли бы тогда ответственность за его издание, как и за издание всякого другого акта управления, ими скрепленного. Они обязаны были бы тогда доказать закономерность и целесообразность всех произведенных ими расходов, причем их положение в этом случае было бы тяжелее в отношении тех расходов, которые основываются не на законах, а вызываются обычными и необходимыми потребностями государственной жизни. Но непринятие бюджета парламентом не снимает с министров обязанности выполнять возложенные на них функции, не освобождает их от обязанности вести государственное управление, руководствуясь законами и потребностями государства, ибо они управомочены к этому не бюджетом, а действующими законами, закономерно изданными распоряжениями и т.д. "Угроза отказом в принятии всего бюджета является поэтому наиболее сильным выражением политического разногласия, только наиболее сильным вотумом недоверия, но по своему юридическому значению она неконституционна, и к применению ее такой осторожный парламент, как английский, относился всегда с большой осмотрительностью" <29>.

<29> Gneist. Gesetz und Budget. S. 116; Он же. Budget und Gesetz. S. 15; Он же. Englisches Verwaltungsrecht. Bd. II. S. 723 - 724.

Резюмируя свой взгляд на бюджетное право, принадлежащее английскому парламенту, Гнейст замечает, что "самостоятельного права вотирования расходов" (Ausgabenbewilligungsrecht), которое выводят из английской конституции и которое называют "краеугольным камнем всех прав народного представительства", в Англии вовсе не существует. То, что обозначают этим именем в Германии, есть в действительности только признание или непризнание предположенных государственных расходов, влекущее за собой известные правовые следствия на случай привлечения министров к ответственности... Признание их парламентом обязывает его изыскать необходимые средства и освобождает министров от возможного их обвинения. Больше оно ничего не значит" <30>.

<30> Gneist. Gesetz und Budget. S. 117.

Так построенную бюджетную теорию Гнейст переносит затем в Германию, которая в области бюджетно-правовых отношений, в особенности это можно сказать о Пруссии, имеет, по его мнению, много общего с Англией <31>.

<31> Gneist. Budget und Gesetz. S. 20 - 22.

Учение о бюджете, развитое Гнейстом, было усвоено немецкой наукой государственного права и получило в ней самое широкое распространение. К нему всецело примкнул Лабанд, который, оперируя материалами прусского и общеимперского публичного права, выдвинул, однако, несколько положений, имеющих общее государственно-правовое значение <32>.

<32> Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 215.

Центральным пунктом всего учения Лабанда является его мнение согласно которому бюджет, будучи законом с формальной стороны, по своему существу представляет собой акт управления, точнее - исчисление предполагаемых для предстоящего бюджетного периода государственных доходов и расходов <33>. В качестве "программы государственного управления, принятой высшими органами" (палатами и королем), бюджет не уполномочивает правительственную власть к ведению государственного хозяйства, не содержит, как целое, никаких правоположений, никакого приказа или запрещения. Это можно сказать лишь о самой незначительной его части, так как бюджетный закон наряду с исчислением ожидаемых доходов и расходов может содержать и содержит обыкновенно такие постановления, которые отличаются характером законов в материальном смысле слова и уполномочивают министров к совершению известных финансовых операций <34>.

<33> Laband. Das Budgetrecht nach den Bestimmungen der preus. Verfassungsbrkunde. S. 11 ff; Он же. Das Staatsrecht des deut. Reichs. 4 Aufl. Bd. IV. S. 481 ff.
<34> Laband. Budgetrecht. S. 14 ff. Staatsrecht. Bd. IV. S. 487 ff.

Чтобы разрешить вопрос о том, какое юридическое значение имеет вотирование бюджета палатами, насколько последние управомочены вносить в него те или иные изменения, Лабанд отправляется от деления бюджета на две совершенно различные части: одна из них обусловлена действующим правом, как бы "заполнена" им; другая, напротив, лежит вне его <35>.

<35> Laband. Budgetrecht. S. 20.

Подходя с указанной точки зрения к бюджету расходов, Лабанд делит их на две категории: расходы произвольные (willkbrliclne) и расходы, необходимые в государственно-правовом смысле слова (nothwendige). Что касается первых, они подлежат свободному вотированию парламента, их принятие носит характер действительного согласия на их производство и наделяет правительственную власть соответствующими полномочиями.

В ином положении находятся расходы необходимые. Полномочия к их производству правительство черпает не в бюджете, а в действующих законах и договорах государства, и одобрение их составляет государственно-правовую обязанность парламента, который юридически не может отказать в нем без согласия на то королевской власти. В современном государстве твердо установлено то положение конституционного права, по которому действующее право и основанные на законе учреждения могут быть отменены или изменены взаимным согласием короля и народного представительства, но никоим образом не односторонне одним из этих органов. Отсюда следует, что и кредиты, необходимые для их проведения и функционирования, не могут быть вычеркнуты из бюджета односторонней волей парламента, что его "право согласия на расходы (Ausgabenbewilligungsrecht) ограничено и связано действующими законами и учреждениями". Правда, "формально все расходы подлежат одобрению парламента, так как бюджетный закон, как и всякий другой закон, не может содержать ни одного слова, ни одной цифры, которые не были бы приняты парламентом; но материально это одобрение вовсе не представляет собой действительного согласия на расходы, так как парламент не управомочен отказать в нем". Принятие им этого рода расходов означает лишь признание их необходимости и уместности (Anerkenntniss der Nothwendigkeit oder Angemessenheit der Ausgabe) <36>.

<36> Laband. Staatsrecht. Bd. IV. S. 490 - 481; Budgetrecht. S. 32 - 35.

То же самое можно сказать и о бюджете доходов. Доходы государства, вообще говоря, покоятся на законных титулах, не нуждающихся в ежегодном одобрении их парламентом. В них, в этих законных титулах, правительство почерпывает полномочия для их взимания, а не в бюджетных постановлениях, которые представляют собой не что иное, как предположительное исчисление, лишенное всякого юридического значения. И только по отношению к новым источникам доходов, до сих пор не основанным на законе, бюджет наделяет правительство полномочиями для взимания их. "Палаты, - говорит Лабанд, - хотя и имеют право соглашаться на налоги, другими словами, новые налоги могут вводиться только на основании закона, т.е. при условии одобрения их палатами, но не имеют права отказывать в налогах (Steuerverweigerungsrecht), т.е. взимание прежних, уже существующих налогов не может быть прекращено иначе, как на основании закона, а следовательно, с согласия на это короля" <37>.

<37> Laband. Budgetrecht. S. 22. Staatsrecht. Bd. IV. S. 492.

Форма закона, избранная для установления бюджета, ничего не меняя в его содержании, влечет за собой, однако, известные юридические последствия. Она включает в себя согласие парламента на взимание доходов и производство расходов и наперед снимает ответственность с правительства за ведение им государственного управления согласно с бюджетными постановлениями. Бюджетный закон не уполномочивает правительство вести финансовое управление, расходовать необходимые для этого средства. Полномочия на это у правительства имеются и без бюджета. Но наличность бюджетного закона устраняет возможность оспаривать эти полномочия. "Министры, - говорит Лабанд, - не должны самостоятельно решать вопросы о том, какие расходы они управомочены или обязаны сделать, но это решение должно быть принято в согласии с ландтагом. Поэтому конституция требует, чтобы бюджет, который содержит в себе предположения о всех расходах, был ежегодно ему представляем, и цель обсуждения и вотирования бюджетных постановлений состоит не в том, чтобы создать правовые основания для производства расходов, но единственно в том, чтобы установить соглашение между правительством и ландтагом по поводу необходимости и полезности расходов, а также по поводу размера их" <38>.

<38> Laband. Budgetrecht. S. 55. Staatrecht. Bd. IV. S. 496 - 497; См. также: Laband. Zur Lehre vom Budgetrecht. Arhiv fur offentl. Recht. Bd. I. S. 172 ff., в особ. 190 ff., в которой он критикует воззрение Сейдлера, что бюджет представляет собой условие или предположение взимания доходов и производства расходов.

Так, охарактеризовав юридическое значение вотирования бюджета парламентом, Лабанд переходит затем к рассмотрению того положения, в которое будет поставлено правительство в том случае, если бюджет не будет им вовсе принят или не будет принят своевременно, к началу бюджетного периода. Ни прусская, ни имперская Конституция не содержит никаких правоположений, которые бы были применены в данном случае, поэтому эти правоположения должны быть дедуцированы чисто научным путем из общих правовых принципов.

Лабанд нисколько не отрицает того, что управление государственными доходами и расходами без бюджетного закона противоречит конституции, что такое положение будет "противоконституционно" и "аномально". Но отсюда еще вовсе не следует, что, если бюджет не готов своевременно, все финансовое хозяйство, а вместе с ним и вся деятельность государства вообще должны прийти в полный застой. К такому заключению неизбежно приходишь, по его мнению, только тогда, когда отправляешься от предположения, что бюджетный закон есть единственное и исключительное законное основание для финансового хозяйства, что только благодаря ему правительство управомочено распоряжаться государственными средствами. Неутверждение его к началу бюджетного года влечет за собой "приостановку государственной деятельности, разложение и дезорганизацию государства. Ибо не быть в состоянии расходовать средства из государственной кассы равнозначно закрытию всех судебных и административных учреждений, роспуску армии, освобождению тюрем, уничтожению всех государственных образовательных учреждений и т.д., короче говоря, уничтожению самого государства и с установлением на его месте безгосударственного состояния" <39>.

<39> Laband. Budgetrecht. S. 77.

Если же, напротив, придерживаться того взгляда, что специфические юридические последствия бюджетного закона состоят именно в том, что он наперед освобождает правительство от ответственности, поскольку последнее руководствуется в своей деятельности бюджетными постановлениями, то отсюда с логической необходимостью следует, что в случае неутверждения бюджета к сроку правительство осуществляет государственное управление под своей личной ответственностью. Государственная деятельность не приостанавливается вовсе, не происходит никакого разложения или уничтожения государства, а ответственность за финансовые операции государства лежит тогда на правительстве <40>.

<40> Laband. Staatrecht. Bd. IV. S. 509.

Определяя ближе характер этой ответственности, Лабанд замечает, что она обусловливается различием, существующим между этими доходами и расходами, к управлению которыми правительство управомочивается только бюджетным законом, и теми, которые покоятся на постоянных законах и не зависят от бюджета. Что касается последних, т.е. тех доходов и расходов, которые парламент юридически не может вычеркнуть из бюджета односторонней своей волей, ответственность за них правительства не меняется от того, будет ли своевременно утвержден бюджет или нет, так как вотирование их парламентом не имеет никакого юридического значения. За те же расходы, которые, хотя и попадают в категорию "необходимых", т.е. установленных постоянными законами, но размер которых ежегодно определяется бюджетом, а также за все "произвольные" расходы, т.е. впервые обусловленные бюджетом, в случае его неутверждения, правительство отвечает так же, как оно отвечало бы за превышения против бюджетных ассигнований (Etatsuberschreitungen) или за сверхсметные расходы (ausseretatsmassige) при действии бюджетного закона. В этом и состоит все различие между бюджетным и безбюджетным в государственно-правовом смысле ведением государственного хозяйства. Правительство, свободное от всякой ответственности при наличности бюджетного закона, поскольку оно, разумеется, остается в пределах бюджетных ассигнований, при отсутствии его должно обосновать и доказать перед народным представительством необходимость и полезность всякого произведенного им расхода. Но оно обязано и без бюджета вести финансовое управление, собирать доходы и расходовать государственные средства <41>.

<41> Laband. Staatsrecht. Bd. IV. S. 510 - 514; Budgetrecht. S. 81.

К этому направлению в учении о бюджете примыкает целый ряд немецких государствоведов, оно является господствующим в немецкой науке права. Сюда принадлежат Гербер <42>, Георг Мейер <43>, Рем <44>, Борнгак <45>, Аншютц <46>, Працак <47> и др.

<42> Grundzuge des deutschen Staatsrecht. 1880. 163, в особен. 165 - 168.
<43> Lehrbuch des deut. Staatsrechts. 6 Aufl. S. 752 ff.; Zeitschrift fur priv. und uff. Recht. Bd. VIII. S. 46 ff.
<44> Allgemeine Staatslehre. 1899. S. 297 ff.
<45> Preussisches Staatsrecht. 1890. Bd. III. S. 581.
<46> Holtzendorff-Kohler's Encyklopadie.
<47> Archive fur off. Recht. Bd. II. S. 453 - 477.

В существенных чертах взгляд этот разделяет также и Шульце, который усматривает в бюджете "формальное уполномочие правительственной власти взимать доходы и производить расходы, благодаря чему ссылки ее на материальные правооснования доходов и расходов становятся излишними". Безбюджетное (в государственно-правовом смысле слова) государственное управление он характеризует как противоконституционное, как ненормальное, и говорить, что правительство управомочено и обязано вести тогда государственное хозяйство только в силу требований крайней необходимости (nach den Geboten des Nothstandes).

Если бюджет не будет принят к сроку, правительство вовсе не лишено права взимать доходы и производить расходы. Отсутствие формального полномочия для ведения финансового управления выдвигает в первую очередь его материальные основания, которые определяют деятельность министров в этой области. Только "принятие бюджета создает для министров то юридическое преимущество, что снимает с них ответственность за расходование государственных средств согласно с бюджетными постановлениями. Напротив, если бюджет не принять, министерство действует тогда под свою личную ответственность и обязано доказать перед народным представительством, что произведенные им расходы были обусловлены законами и благополучием государства. Короче говоря, на министерстве лежит тогда тяжесть доказательства закономерности и необходимости каждого отдельного расхода <48>.

<48> Schulze H. Das preussische Staatsrecht. Bd. II. S. 443 - 444, а также 441 ff. Frisker сравнивает положение правительства при неутверждении бюджета с положением его при издании чрезвычайных указов в области законодательства. Gesetz und Budget; Zeitschrift.

Сюда же можно отнести также и некоторых французских писателей, которые останавливаются именно на юридической стороне бюджета. Так, один из них - Жез - подробно разрабатывает вопрос о юридическом значении бюджета, привлекает к изучению богатый материал действующего законодательства и практики в этой области и дает юридическую конструкцию бюджета применительно к положительному праву того или иного государства. С этой целью он прежде всего освобождает бюджет в собственном смысле слова от всяких других актов, которые отличаются от него по своей природе и которые, однако, могут быть помещены и помещаются обыкновенно наряду с бюджетом в одном и том же документе, как то: введение новых налогов, полномочия на заключение займов или продажу недвижимости и т.д. Разделяя тот взгляд, что бюджет представляет собой акт администрации, он ближе определяет природу этого акта и выясняет его характерные особенности <49>.

<49> Jeze. Traite de Science des finances. Le Budget. 1910. T. I. P. 48 - 51.

В бюджете доходов Жез различает те доходы, которые получаются от налогов, от тех, которые основываются на каком-либо другом источнике. Что касается последних, то сюда принадлежат доходы от отчуждения или сдачи в аренду государственного имущества, от эксплуатации государственных промышленных предприятий и т.д.; бюджет не имеет для них никакого юридического значения, эти - счисление чисто финансового порядка. Основанием для получения этих доходов служат юридические акты купли-продажи, найма и пр., сила и значение которых совершенно не зависят от бюджета. Наибольшее значение, какое здесь может быть присвоено бюджету положительным правом, это значение предварительного условия (condition prelable), необходимого для того, чтобы агенты власти могли приступить к совершению актов, являющихся источником государственных доходов.

Основанием же для получения доходов от налогов служат юридические акты, которые совершают административные агенты, осуществляя полномочия, предоставленные им законом о налогах. Значение бюджета для этих доходов обусловлено действующим законодательством того или иного государства. В тех государствах, где юридическая сила и действие законов о налогах подчинены особому условию - ежегодному вотированию бюджета парламентом, бюджет имеет юридическое значение, а именно вотирование его парламентом означает выполнение условия, необходимого для того, чтобы административные агенты могли осуществить им принадлежащую компетенцию. Бюджет здесь не закон, но акт - условие (act condition) исполнения закона.

Напротив, в тех государствах, законодательство которых не знает вовсе принципа годичного действия законов о налогах, вотирование бюджета парламентом не имеет никакого юридического значения. Бюджет здесь - часть чисто финансового порядка <50>.

<50> Jeze. Le Budget. P. 51 - 54.

Переходя к анализу бюджета расходов, Жез считает необходимым предпослать ему требование защиты субъективных прав и охраняемых ими имущественных интересов третьих лиц по отношению к государству для того, чтобы ближе и точнее выяснить его юридическое значение. "В современном государстве, - говорит он, - нет власти, как бы высоко она ни была помещена, будь то даже сам парламент, которая могла бы помешать реализации субъективных прав, законно установленных. Нет необходимости, чтобы этот принцип был вписан формально в тексты конституций. Он представляет собой краеугольный камень юридического строения всякого цивилизованного государства. Если его отрицают, если его нарушают, все здание рушится" <51>.

<51> Jeze. Le Budget. P. 55.

Бюджет расходов может иметь, по его мнению, двоякое значение в зависимости от системы действующего права. Он может быть актом-условием (act condition), необходимым для того, чтобы административные агенты могли законно осуществлять свои полномочия по совершению юридических актов, создающих денежные обязательства для государственного казначейства, и производить платежи по ним. Поэтому, если бюджет не вотирован парламентом, действия административных агентов в области распоряжения государственными средствами будут незаконны и повлекут за собой юридическую ничтожность созданных ими денежных обязательств и уплат по ним. Однако такое решение вопроса представляется слишком ригористичным, оно могло бы пагубно отразиться на общественном кредите. Положительное право избегает его, предпочитая ему организацию предупредительных мер, препятствующих автоматическому осуществлению административными агентами своих полномочий, как то: предварительный контроль денежных обязательств и платежей по ним, а также мер репрессивных, а именно установление ответственности административных агентов - политической, дисциплинарной, уголовной, денежной.

Это значение бюджета, как акта-условия для производства расходов, подвергается Жезом известным ограничениям, а именно признается необходимость для государства выполнить лежащие на нем денежные обязательства, которым соответствуют субъективные права третьих лиц. Сюда можно отнести обязанности его по уплате государственного долга, пенсий, жалованья должностным лицам и т.д. Парламент юридически обязан вотировать необходимые для этого кредиты, его компетенция здесь абсолютно связана, и всякое промедление, всякая задержка, по его вине происшедшая, была бы нарушением принципа защиты субъективных прав. Вотирование этих кредитов не имеет ровно никакого юридического значения, и расходование их ни в каком случае не может быть признано юридически ничтожным.

Напротив, парламент юридически не обязан вотировать кредиты, необходимые для функционирования государственных учреждений, основанных на законах, в тех государствах, где бюджет расходов является актом-условием их производства, где расходы подчинены правилу о годичном действии законов, их обусловливающих, хотя в то же время положительное право может содержать в себе ряд изъятий из этого принципа, и некоторые расходы будут иметь тогда обязательный характер для парламента. Вообще же говоря, парламент может здесь посредством бюджетных ассигнований, отказа в кредитах и т.п. вносить изменения в действующее законодательство, может в бюджетном порядке его реформировать <52>.

<52> Jeze. Le Budget. P. 55 - 58.

Этот последний вопрос приводит Жеза к юридическому анализу бюджета расходов в тех государствах, где законы, их вызывающие, постоянны, где они не подчинены действию принципа ежегодного вотирования их парламентом. По отношению к тем расходам, которые вызываются функционированием учреждений и должностей, основанных на законах, вотирование бюджета парламентом не имеет никакого юридического значения. Занесены ли эти расходы в бюджет или нет, с юридической точки зрения это совершенно безразлично, и административные агенты во всяком случае обязаны совершать юридические акты, необходимые для исполнения законов.

По отношению же к тем расходам, которые не обусловлены действующим правом, вотирование бюджета парламентом означает признание им необходимости и полезности и снимает с административных агентов ответственность за их производство. И если бюджет не вотирован парламентом, административные агенты могут и даже обязаны производить все те расходы, которые они считают необходимыми и полезными для государства, ибо их служебный долг состоит в том, чтоб возможно лучше вести государственное управление. Но только они ведут его тогда в той части, которая не покоится на действующем праве, под свою личную ответственность и обязаны доказать впоследствии перед парламентом необходимость и полезность произведенных ими расходов. И здесь бюджет расходов может рассматриваться как акт-условие (act-condition), отсутствие которого имеет своим последствием привлечение к ответственности административных агентов <53>.

<53> Jeze. Le Budget. P. 58 - 60, 115 - 116.

По мнению Дюги, также подробно останавливающегося на выяснении юридического значения бюджета, бюджет доходов, поскольку речь идет о доходах от налогов, взимаемых на основании leges annuae, есть закон в материальном смысле слова. Он обладает всеми признаками закона, а именно содержит в себе общее правило, которое будет применяться во всех случаях и ко всем лицам, находящимся в тех условиях, которые им предусмотрены. Вотируя его, парламент функционирует, как настоящий законодатель; он может посредством его изменять или даже вовсе отменять основанные на законе учреждения.

Напротив, вотирование бюджета доходов парламентом не имеет никакого юридического значения в том случае, если законы о налогах постоянны и не подлежат ежегодному возобновлению. Бюджет доходов представляет собой тогда простую административную операцию. То же самое можно сказать и относительно доходов от государственного имущества; их занесение в бюджет лишено всякого смысла <54>.

<54> Duguit. Traite de droit constitutionnel. T. I. P. 134 suiv., в особен. 141 - 142. T. II. P. 387; Он же. L'etat, le droit objectif et la loi positive. P. 524 suiv.

Что касается бюджета расходов, он никогда не бывает законом в материальном смысле слова. Это акт административный по существу, посредством которого парламент, выступая в качестве административного агента, разрешает должностным лицам, и в особенности министрам, расходовать деньги из государственного казначейства, не выходя за пределы вотированных кредитов. Он содержит в себе индивидуальное правило, порождающее субъективное юридическое положение для министра, а иногда также и для кредиторов государства <55>. Вотируя его, парламент, как и всякий другой административный агент, должен сообразоваться с существующими законами, но не может вносить в них никаких изменений. Он юридически не может отказать в кредитах, необходимых для функционирования учреждений и должностей, созданных законом, для выполнения государством принятых на себя обязательств. В противном случае его постановления будут лишены силы, будут произвольными и тираническими, и никто не обязан будет им повиноваться <56>.

<55> Напомним здесь, что различие между актами законодательными и административными, по мнению Duguit, заключается в том, что посредством первых государство формулирует правила объективного права, отличающиеся характером общности и абстрактности, посредством же вторых оно затрагивает область субъективного права, устанавливает юридические отношения с определенными лицами, создавая тем субъективные юридические положения для них. Traite. T. I. P. 195.
<56> Duguit. Traite. T. II. P. 389 - 390; Он же. L'etat, le droit objectif etc. P. 527 suiv., 521.

Отсюда следует, что у парламента имеется неоспоримое право отвергать налоги, взимаемые на основании leges annuae. Постановления ежегодных финансовых законов, устанавливающие налоги, представляют собой законодательные акты в собственном смысле слова, которые парламент может и не принять, и, отвергая их, он не нарушает никакого закона.

Точно так же он может отказать в кредитах на расходы новые или на такие расходы, которые не обусловлены действующим правом. Расходы же, необходимые для функционирования учреждений, основанных на законе, как мы отметили, для него обязательны, и он не может их не принять. "Но, с другой стороны, - добавляет Дюги, - не надо забывать и того, что, с точки зрения взаимоотношения публичных властей, вотирование бюджета, и в особенности вотирование расходов, есть наиболее энергичное средство в руках парламента для контроля и влияния на правительственную власть. Следовательно, если, отказывая в кредитах, палата задается целью не уничтожить ту или иную должность, основанную на законе, а лишь принудить ненавистное ей министерство уйти в отставку, мы думаем, что парламент остается в границах конституционной корректности" <57>.

<57> Duguit. Traite. T. II. P. 392 - 393.

Наконец, в тех государствах, где, как, например, в Германии, юридическое значение бюджета сводится, по словам Лабанда и Борнгака, к тому, что он наперед освобождает от ответственности правительство, поскольку оно не выходит за пределы бюджета, отсутствие его не приостанавливает правительственной деятельности. И без бюджетного закона правительство может производить все расходы, но только действует оно тогда под свою ответственность.

Само собой разумеется, что подобное положение допустимо в монархии ограниченной, какой является Германия. Но оно вовсе неприемлемо в такой парламентарной демократии, как Франция, где правительство не может израсходовать ни одного сантима без предварительного разрешения парламента, исключая, конечно, те случаи, которые предусмотрены Законом от 14 декабря 1879 года <58>.

<58> Закон этот, как известно, разрешает правительству односторонней своей властью открывать кредиты в некоторых случаях при условии, однако, позднейшей ратификации их палатами. Duguit. Traite. T. II. P. 392 - 393.

III

Совершенно иную точку зрения на бюджет и его юридическую природу имеет немецкий ученый Генель. Исходным пунктом его учения служит отрицание им всякого различия между материальным и формальным понятиями закона и признание того положения, что все то, что облечено в форму закона, есть вместе с тем непременно правоположение. То или иное правило, говорит он, будь то по своему содержанию служебная инструкция, приказ по управлению или административное распоряжение, изданное в форме закона, коренным образом меняет свою правовую природу; оно становится нормой законодателя, законом, т.е. тем проявлением государственной воли, "которое направлено исключительно на создание объективного права, на установление правоположений" <59>.

<59> Haenel. Gesetz im formellen und materiellen Sinne. Stidien zum Deutschen Staatsrechte. 1888. II. S. 275.

Само собой разумеется, что и бюджет, раз он издан в форме закона, подобно тому, как и всякий другой закон, устанавливает правоположения <60>. Он имеет своей целью регулирование финансового хозяйства как особой отрасли государственного управления. Однако он существенно отличается от других законов тем, что его издание не зависит от свободного усмотрения законодательных факторов, а представляет собой скорее даже конституционную необходимость: он должен быть издан к определенному сроку и на определенное время <61>.

<60> Говоря о немецком бюджетном праве, Haenel различает в нем два типа. Один из них господствует в Баварии и Саксонии, где бюджет не облечен в форму закона, и поэтому он не влечет за собой всех тех правовых последствий, которые с этой формой связаны. Другой - в тех немецких государствах, где государственная практика или закон требуют того, чтобы бюджет был издан в форме закона; сюда он относит Прусскую и имперскую Конституции. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 292 - 293. В следующем изложении он отправляется главным образом от Имперского бюджетного права.
<61> Haenel. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 297.

Законодательные факторы связаны при вотировании бюджета как теми постановлениями конституции, которые специально этого вопроса касаются и которые содержатся в статьях 69 - 71 имперской Конституции, так и теми общими конституционными правилами, которые регулируют всякую законодательную деятельность и которые требуют, чтобы издание всякого закона, а вместе с тем и его дополнение, изменение или отмена были обусловлены взаимным соглашением союзного совета и рейхстага. Поэтому те доходы и расходы, которые покоятся на законе или необходимы для функционирования учреждений и должностей, основанных на законе, и которые, по удачному выражению Лабанда, могут быть названы "государственно необходимыми", не могут быть вычеркнуты из бюджета односторонне ни рейхстагом, ни союзным советом. Подобный отказ повлек бы за собой отмену или изменение соответствующего закона, что возможно только при условии взаимного соглашения обоих факторов законодательства.

Напротив, те доходы и расходы, которые с государственно-правовой точки зрения можно рассматривать как "свободные, законом не связанные", могут быть занесены в бюджет только на основании свободного соглашения союзного совета и рейхстага. Ни тот ни другой не обязаны их принимать подобно тому, как они не обязаны вотировать всякий другой законопроект, поступивший на их рассмотрение <62>.

<62> Haenel. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 297 - 302.

Переходя к анализу юридического значения бюджета, т.е. той "правовой функции", которую бюджетный закон выполняет по отношению к доходам и расходам, Генель замечает, что имперское право, вообще говоря, не знает законов о налогах, которые нуждались бы в периодическом одобрении их парламентом. Все имперские доходы покоятся в этом смысле на постоянных законах, за исключением только доходов от матрикулярных взносов (Matricularbeitragen) и от отчуждения государственного имущества. По отношению к этим двум категориям доходов бюджет представляет собой единственное правовое основание для их взимания.

Иначе характеризуется значение бюджета для тех доходов, которые основываются не на нем, а на постоянных законах, но значение которых не указываются в этих законах. Такие доходы поступают в государственную кассу независимо от бюджета, и "правовая функция" бюджета заключается в этом случае в том, что он усваивает их, включая сюда также и доходы, впервые в бюджете обоснованные, определенному бюджетному периоду для нужд финансового управления, превращает их в фонд, предназначенный покрывать собой государственные расходы. Только бюджет наделяет правительственную власть правом распоряжаться государственными доходами, возлагая на нее вместе с тем обязанность расходовать их согласно указанным целям. Только на основании бюджета государственные доходы получают юридическую квалификацию, которой они лишены еще при одном только действии обосновывающих их законов. Бюджетные постановления содержат в себе правомочия и юридические ограничения, которые могут быть выведены единственно из бюджетного закона <63>.

<63> Haenel. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 315 - 322.

Те же начала применимы и по отношению к государственным расходам <64>.

<64> Haenel. Ibid. S. 322 ff.

Определяя общую "правовую функцию" бюджетного закона, поскольку она выражена в ст. 69 имперской Конституции, требующей, чтобы все доходы и расходы были исчислены на каждый год и занесены в имперский бюджет, который устанавливается в форме закона, Генель говорит, что она вовсе не состоит в том, что бюджет представляет собой единственное правомочие, единственное и исключительное правовое основание, в силу которого только можно вести финансовое управление. Для последнего остаются в силе многие финансовые и другие законы, но бюджет тем не менее представляет собой такое полномочие, такое правовое основание специфического свойства.

Все те законы, которые служат для государства источником постоянных доходов и которые требуют расходов, необходимых для функционирования основывающихся на законе учреждений и должностей, не лишаются, благодаря этому постановлению конституции, своего постоянного действия и не нуждаются в ежегодном вотировании их парламентом. Они образуют собой прочный скелет, без которого вовсе немыслимо ни изготовление бюджета, ни его выполнение. Но бюджетный закон оказывает на них юридическое действие в двояком направлении. Прежде всего отдельные доходы и расходы получают новую специфическую правовую квалификацию благодаря тому, что они приведены теперь в известную зависимость от бюджетного закона, с ним связаны. Они теперь являются не только результатом специальных законов, их обусловливающих, но в то же время они представляют собой и составные части бюджета, на нем основываются.

Далее, бюджет служит необходимым дополнением этих постоянных законов, он ограничивает и обусловливает их правовую силу, а именно: содержащиеся в них приказы и полномочия могут быть выполнены только в силу дополняющих их постановлений бюджетного закона. "В этом смысле, - заключает Генель, - можно сказать, что бюджет представляет собой высшее, конституционно необходимое полномочие для правительственной власти, которое объединяет собой все постановления отдельных законов и их дополняет, поскольку дело касается употребления государственных доходов и производства расходов в течение определенного бюджетного периода" <65>.

<65> Haenel. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 326 - 328.

Поэтому, если бюджет не будет готов своевременно, если не будет выполнено это "безусловное требование конституции", правительство будет лишено правомочий вести финансовое управление. Нельзя, думает Генель, согласиться с Лабандом, по мнению которого деятельность правительства в области финансового хозяйства и без бюджета носит правомерный характер, поскольку она покоится на действующем законодательстве, что правительство и без бюджета обязано производить расходы, которые следует в таком случае рассматривать под углом зрения расходов сверхсметных (ausseretatsmassige Ausgaben) или превышений против бюджетных ассигнований (Etatsuberschreitungen).

Последние два понятия возможны только при наличности бюджетного закона, в соответствии с которым те или иные расходы и квалифицируются как расходы сверхсметные или как бюджетные превышения. Если же этого необходимого условия не хватает, все расходы следует рассматривать просто как расходы безбюджетные (budgetlose). Считать же деятельность правительства и без бюджета правомерной, если только оно расходует государственные средства на учреждение и должности, основанные на законе, значит совершенно игнорировать принцип подчиненности обыкновенного законодательства конституционному, значит допускать нарушение конституции обыкновенными законами.

Безбюджетное государственное управление всегда будет противоконституционным, ибо в таком случае "нарушается то конституционное правило, которое запрещает расходовать государственные доходы без законом установленного финансового плана, какие бы постановления о доходах и расходах ни содержали в себе другие законы" <66>. Из этого общего правила Генель знает только одно исключение, которое касается не имперского права, а местного права отдельных государств. Все те доходы, которые взимают отдельные государства на основании имперской Конституции и имперских законов, а также все расходы, которые они несут в пользу империи, правомерны и в том случае, если бюджет в них не принят своевременно, ибо эти доходы и расходы покоятся на имперском законе, который превалирует над законами местными (Reichsrecht bricht Landesrecht) <67>.

<66> Haenel. Gesetz im form. und mat. Sinne. S. 351.
<67> Haenel. Gezetz im form. und mat. Sinne. S. 353 - 354, 346 ff.

Точно так же Мартиц, отправляясь от того положения, что всякий закон содержит в себе непременно правоположение, и отрицая возможность одних формальных законов, говорит, что только в бюджетном законе правительство черпает полномочия вести финансовое управление <68>. Вопросы бюджетного государственного хозяйства его не интересуют вовсе, так как эти вопросы выходят за границы науки права и принадлежат политике, где всякие юридические конструкции были бы совершенно бесплодны. Если народное представительство в своей борьбе с правительством воспользуется принадлежащим ему бюджетным правом как оружием для того, чтобы провести свои требования, было бы насмешкой над наукой, по его мнению, возводить подобные кризисы, в степень правовых институтов, когда само государство стоит на краю гибели <69>.

<68> Martitz. Ueber den constituzionellen Begriff des Gesetzes. Zeitschrift fur die ges. Staatswissenschaft. 36 Jahrg. 1880. S. 272 - 274.
<69> Zeitschrift etc. S. 272 - 274.

Еще дальше в этом направлении идет Цорн, также не признающий различия между материальным и формальным понятиями закона. По его мнению, Прусская и имперская Конституции реципировали все характерные начала французско-бельгийского бюджетного права. "Ни один государственно-правовой институт, - говорит он, - не организован у нас, по крайней мере, что касается Пруссии и империи, так полно и при этом без всякой критики по чужеземному образцу, как именно бюджетное право. Наше бюджетное право представляет собой не что иное, как французско-бельгийское" <70>.

<70> Zorn. Gesetz, Verordnung, Budget, Staatsvertrag. Annalen des deutschen Beichs. Bd. 22. S. 363.

Бюджетный закон не только наделяет правительственную власть полномочиями вести финансовое управление. Требование конституции, чтобы все доходы и расходы были занесены в бюджет и чтобы он ежегодно устанавливался посредством закона, влечет за собой с логической необходимостью то, что в государстве не существует более постоянных доходов и расходов. Юридическая сила всех постоянных законов о доходах и расходах государства на основании постановлений конституции зависит от ежегодно издаваемого исполнительного закона (Vollzugsgesetz), которому служит бюджет. Все права государства по взиманию доходов и все обязанности по производству расходов действительны по прусско-имперскому положительному праву только в течение одного года, другими словами, все законы о доходах и расходах государства представляют собой leges annuae <71>.

<71> Zorn. Staatsrecht. 1883. Bd. II. S. 340; Annalen des deut. Reichs. Bd. 22. S. 369.

Деятельность палат при рассмотрении ими бюджета совершенно свободна, не связана действующим правом, так как все законы о доходах и расходах государства действительны только на год, и парламент при вотировании их так же свободен, как и при вотировании всякого другого законопроекта. "Никакое пожизненное назначение должностных лиц, - замечает Цорн, - никакая гарантия государственного долга не могут устранить того положения, в силу которого все доходы и расходы государства должны быть одобрены ежегодно бюджетным законом" <72>.

<72> Annalen des deut. Reichs. Bd. 22. S. 371.

Парламент может также отклонить бюджетный законопроект, отказать в его принятии. В таком случае у правительства не будет правомочий взимать доходы и производить расходы, деятельность его в области государственного хозяйства будет лишена правомерного характера <73>.

<73> Zorn. Staatsrecht. Bd. II. S. 340; Annalen des deut. Reichs. Bd. 22. S. 372.

Сюда можно отнести и Арндта, поскольку речь идет о расходах по прусскому праву <74>.

<74> Arndt. Verfassungsurkunde for den preus. Staat. 1907. S. 322 ff.

Назовем здесь, наконец, итальянского ученого Витальяно, подробно развившего учение именно о юридической стороне бюджета и близкого по своим взглядам к Арндту. Изложив действующее право, сюда относящееся, и сделав критическую оценку высказанных в литературе воззрений немецких, французских и итальянских ученых, Витальяно предложил свою теорию бюджетного закона. По его мнению, бюджетный закон или несколько законов, которые этим именем объединяются, предоставляют правительству полномочия или возможность взимать доходы и производить расходы. Они являются необходимым юридическим условием для того, чтобы правительство было компетентно вести финансовое управление. Бюджетный закон представляет собой "закон, наделяющий компетенцией (legge attributiva di competenza), и, как таковой, имеет материальное юридическое содержание подобно тому, как и всякий другой закон, наделяющий компетенцией, которая состоит в данном случае в том, что он создает для индивидов, функционирующих в качестве органа государства (правительство), возможность юридически действовать в той области и по отношению к тем целям, которые указаны в самом законе, от имени и за счет государства" <75>.

<75> Vitagliano. It contenuto giuridico della legge del bilancio. 1910. P. 398 - 399.

Правительство может взимать доходы и производить расходы или только производить расходы, поскольку взимание доходов покоится на других законах - это уже зависит от действующего законодательства, - на основании и в пределах бюджетного закона, только тогда его действия квалифицируются как действия самого государства. В противном случае они не будут уже актами правительства в финансовом управлении, так как правительство управомочивается к совершению таких действий только на основании бюджетного закона, только он один придает им характер действий самого государства. Они остаются тогда действиями отдельных индивидов, составляющих правительство, которые могут, однако, повлечь за собой и влекут в действительности известные юридические последствия даже по отношению к государству, поскольку действия этого рода регулируются общими законами. Витальяно рассматривает такие действия под углом зрения "общих принципов права и положительного законодательства каждого отдельного государства, которые служат для оценки действий, совершенных в интересах третьих лиц, лицами, к тому не уполномоченными" <76>.

<76> Vitagliano. It contenuto giuridico... P. 400 - 401, 420 seg.

Выяснив юридическое содержание бюджетного закона, автор переходит к рассмотрению его действия в различных государствах.

В тех южных немецких государствах, конституции которых не требуют, чтобы взимание доходов и производство расходов было подчинено периодическому вотирование бюджетного закона, бюджетное право ограничивается раз данным или периодически обновляемым одобрением налогов и функцией контроля, осуществляемой посредством проверки счетов государства и их санкцией <77>.

<77> Vitagliano. It contenuto giuridico... P. 409 - 411.

В Пруссии бюджетный закон наделяет правительство компетенцией расходовать государственные средства; взимать же доходы правительство управомочено непосредственно самой конституцией. Обсуждение и вотирование бюджета должно преследовать здесь цели исключительно технические, а именно ландтаг должен установить те расходы, которых требует функционирование учреждений, основанных на законе, и признать уместность тех, которые законом не вызываются. Отказ в вотировании того или иного расхода, как выражение недоверия к стоящему у власти министерству, не был бы конституционно корректным, хотя в то же время правительство не было бы управомочено произвести этот расход. Невыполнение конституционных обязанностей со стороны парламента не дает права правительству нарушать законы.

Те же начала применимы по отношению к Германской империи с тем единственным исключением, что часть доходов, а именно доходы от матрикулярных взносов, обусловлены вотированием бюджетного закона <78>.

<78> Vitagliano. It contenuto giuridico... P. 411 - 414.

Во Франции, Бельгии и Италии бюджетный закон наделяет правительство компетенцией взимать доходы и производить расходы. Частичный или полный отказ в принятии бюджета является в этих государствах, при господстве в них парламентарной системы, наиболее тяжкой угрозой, наиболее крайним из дозволенных законом средств для того, чтобы принудить корону, или удалить в отставку министерство, или апеллировать к стране.

Такое же значение принадлежит бюджету в Англии, поскольку речь идет о подвижной (ежегодно вотируемой) его части. Здесь только благодаря большему политическому воспитанию нации в значительной степени смягчены или вовсе устранены те неудобства и затруднения, которые возникают в других парламентах при обсуждении бюджета. Обсуждение бюджета в английской палате общин носит характер, наиболее ему свойственный, - "характер суждения об уместности сохранения в силе существующих законов и податей и употребления большей или меньшей части государственных доходов на удовлетворение потребностей, еще не нашедших своего признания в специальных законах".

Что касается, наконец, Северо-Американских Соединенных Штатов, то здесь, благодаря тому что инициатива расходов по закону принадлежит не правительству, а самому парламенту, с особенной силой подтверждается, по словам Витальяно, то положение, что бюджетный закон представляет собою закон, наделяющий компетенцией (legge attributiva di competenza). "Когда у правительства, - говорит он, - нет другой функции, как только выполнить финансовый план, не им предположенный, но задуманный и установленный в качестве закона парламентом, который является единственным органом законодательства, юридическое содержание и значение бюджетного закона представляются с такой очевидностью, которая не допускает никаких возражений" <79>.

<79> Vitagliano. It contenuto giuridico... P. 414 - 417.

Отказ в принятии бюджета имеет своим следствием то, что правительство перестает функционировать в качестве органа государства по отношению к взиманию доходов и производству расходов или только по отношению к производству расходов, в зависимости от различных систем действующего права, сохраняя в то же самое время значение государственного органа для других объектов своей деятельности. Наступает не анархия, которой так боятся многие, но, несомненно, анормальное состояние, которое не может продолжаться долго и которое, если не уступает ни та, ни другая сторона, переходит в конфликт силы, где победителем выходит сильнейший.

"Отказ в бюджете, - заключает Витальяно, - не революция, но может быть первым шагом к ней" <80>.

<80> Vitagliano. It contenuto giuridico... P. 437 - 439.

IV

Среднее место между изложенными двумя крайними течениями в бюджетном праве занимает учение о бюджете, развитое Еллинеком.

Еллинек так же, как и большинство немецких писателей, отправляясь от признания различия между материальным и формальным понятиями закона, усматривает в бюджете акт не материального законодательства, но управления. "Бюджет как предположение о государственных доходах и расходах в течение будущего периода, - говорит он, - содержит в себе не правоположения, но цифры, его цель направлена не на разграничение прав и обязанностей, но на регулирование хозяйственной деятельности государства. Он представляет собой исчисление будущих затрат и получений, которое служит основанием для правительственной деятельности, но может также повести и к изданию правоположений... Бюджет в силу того, что он издан в форме закона и составляет часть бюджетного закона, становится законом, в соответствии с которым правительство обязано вести государственное хозяйство. Но он продолжает оставаться финансовым планом, только облекается в форму закона" <81>.

<81> Jellinek. Gesetz und Verordnung. 1887. S. 284 - 285; Он же. Budgetrecht. Conrad's Handworterbuch der Staatswissenschaften. 1909. Bd. III. S. 320 - 321.

Парламент, вотируя бюджет, связан в своей деятельности; в каждом бюджете имеются такие части, которые исключают всякую законодательную свободу. Все те законы, которые устанавливают постоянные доходы или требуют постоянных расходов, возлагают вместе с тем на законодательные факторы обязанность занести в бюджет соответствующие суммы. В каждой конституции, как бы широко ни было поставлено в ней парламентское бюджетное право, уже implicite содержится признание целого ряда расходов. Расходы на цивильный лист, на уплату процентов по государственному долгу, на суды и административные учреждения, на армию и флот уже в силу основных законов большинства государств должны быть приняты в бюджет. Мало того, если существующих доходов не хватает для покрытия этих расходов, для законодательных органов возникает дальнейшая обязанность - постановить ввести новые доходы, необходимые для удовлетворения этих основанных на законе требований государства.

Поэтому в тех государствах, в которых все расходы ежегодно должны быть разрешаемы и которые требуют ежегодного согласия на взимание доходов, основывающихся на постоянных законах, это разрешение и это согласие вовсе не предоставлены на свободное усмотрение парламента. Если бы бельгийские палаты отказали в своем согласии на такие расходы, они, несомненно, поступили бы вопреки конституции, которая требует ежегодных расходов на цивильный лист, установленный на все время каждого царствования, на содержание министерств, судей и т.д. Даже в представительной демократии с системой двух палат было бы нарушением закона, если бы одна из палат без предварительного согласия на то другой палаты отказала в кредитах, необходимых для функционирования законных учреждений страны <82>.

<82> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 286 - 288; Conrad's Handworterbuch. Bd. III. S. 321.

Эта связанность деятельности палат при обсуждении бюджета вытекает вовсе не из того, что он представляет собой административный акт, так как не все его части носят именно такой характер. Там, где юридическая сила законов о доходах и расходах государства обусловлена ежегодным вотированием их парламентом, соответствующие постановления являются материальными законами; точно так же постановления о введении новых налогов или о заключении государственного займа для покрытия ожидаемого дефицита содержат в себе правоположения. Связанность деятельности палат вытекает скорее из того юридического факта, что финансовый закон, устанавливающий необходимые доходы и расходы, попадает в область связанного законодательства. Этот принцип связанной законодательной деятельности, являющейся неизбежным предположением юридического конструирования конституционного государства, проявляет свое действие по отношению к бюджету с такой силой, что конституционные постановления, его регулирующие, отступают даже от тех правил, которые касаются компетенции непосредственных государственных органов <83>. Те правоположения, которые нормируют компетенцию непосредственных органов, облекаются обыкновенно в форму дозволений или предоставлений тех или иных полномочий. Безответственность непосредственных органов, с одной стороны, необходимость предоставить их деятельности известный простор свободного усмотрения - с другой, делают вовсе неприменимой при нормировании этой компетенции форму приказов и запрещений. Тем не менее эта свободная деятельность определяется высшей нормой, а именно обязанностью государственных органов действовать и поступать в интересах государства. Все юридические нормы, устанавливающие их компетенцию, создают для них не субъективные права, но возлагают на них обязанности, ибо государственные органы наделяются полномочиями не в их личных интересах, но в интересах государства.

<83> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 288 - 289.

Этот высший принцип государственного права достигает наибольшего своего практического осуществления в конституционной монархии, которая в идее покоится на постоянном взаимодействии двух непосредственных государственных органов - монарха и палат. В действительности это взаимное согласие является, конечно, результатом компромиссов. Но тем не менее гармоническое взаимодействие этих двух в своих функциях совершенно не зависимых друг от друга органов служит условием здоровой государственной жизни, тогда как конфликт их влечет за собой замедление или приостановку государственного развития, а иногда может повести даже к анархии или насильственному изменению конституции.

Само собой разумеется, что нет недостатка в попытках предупредить подобные конфликты посредством введения так называемых конституционных гарантий. Но самый объем этих гарантий, благодаря безответственности непосредственных органов, является чрезвычайно ограниченным. Поэтому высшие начала государственного права должны быть по необходимости leges imperfectae, круг их может быть уменьшен, но они никогда не могут быть вовсе уничтожены <84>.

<84> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 283 - 284.

Бюджет, как предмет законодательства, отличается от других законодательных актов тем, что его установление предписано в императивной форме. Большинство конституций ясно постановляет, что бюджет должен быть установлен (zu Stande kommen musse), и говорит не о праве, но об обязанности законодательной власти. Он принадлежит не только к так называемым связанным законам, но и к той категории их, по отношению к изданию которых установлен dies certus au et quando. Конституции возлагают обязанности на все органы, участвующие в законодательстве, изготовить бюджет в течение определенного срока: на правительство - обязанность внести его в парламент, на палаты - обязанность его обсудить и установить в соответствии с действующим правом, на корону - обязанность его санкционировать и обнародовать.

Поэтому у палат нет права отклонить весь бюджет или те его части, которые покоятся на законе, но у них есть право внести в него те или иные изменения в пределах очень ограниченной законодательной свободы. Отклонение всего бюджета целиком, устранение из него законом фиксированных расходов, отказ в вотировании сумм, необходимых для покрытия этих расходов, - все это не может служить легальным средством для достижения политических целей, не может быть законным оружием для того, чтобы низвергнуть министерство, потерявшее доверие парламента. С этой целью могут быть использованы ими другие средства, как то: отказ в таких кредитах или отклонение такого правительственного законопроекта, которые предоставлены свободному решению палат <85>.

<85> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 289 - 290.

Переходя к выяснению юридического значения бюджета, Еллинек отмечает, что, каким бы формальным порядком ни был он установлен, значение его заключается в том, что он представляет собой необходимое хозяйственное условие финансового управления. В современном государстве безбюджетное положение совершенно немыслимо, и, если нет налицо парламентского бюджета, всегда имеется в таком случае какой-либо другой финансовый план, ибо безбюджетное хозяйство означало бы хозяйство безголовое. Большинство конституций требует, чтобы бюджет был установлен законодательным путем, чтобы это условие было выполнено в форме закона, а не административного распоряжения. И это признание за бюджетом, конституционным порядком установленным, значения юридического условия финансового управления вытекает не из буквального истолкования соответствующих постановлений конституций, но из признания большой сложности финансового хозяйства в современном государстве.

Бюджет, поскольку он покоится на действующих законах, ни в коем случае не содержит в себе полномочий, не наделяет правительства правом вести финансовое управление, но осуществляет собой условие, необходимое для реализации уже существующего права. Он представляет собой не causa efficiens, но conditio, которое не порождает право, но необходимо для его осуществления <86>.

<86> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 291 - 293.

Напротив, в тех государствах, где законы о налогах подлежат ежегодному вотированию, бюджет является законодательным полномочием, но только с формальной стороны, так как и здесь по существу законодательство связано. Одобрение кредитов, необходимых для удовлетворения основанных на законе государственных потребностей, падает и здесь в область юридически несвободной законодательной деятельности. Только те части бюджета, которые не основываются на действующих законах и к принятию которых нет юридической обязанности, носят характер свободных законов (freie Gesetze), законодательные органы юридически не обязаны их вотировать. Поскольку же бюджетный закон возобновляет действие существующих уже законов, он представляет собой акт хотя и материального, но в то же время связанного законодательства <87>.

<87> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 293 - 294.

Несмотря на юридическую необходимость изготовления бюджета законодательным путем, может случиться, что в силу тех или иных обстоятельств бюджетный закон или вовсе не будет издан, или же не будет издан своевременно. Некоторые конституции предусматривают такого рода случаи и дают юридический выход из создавшегося положения, постановляя, например, что, если финансовый закон не готов к назначенному сроку, остается в силе бюджет предшествующего года.

В тех государствах, конституции которых не содержат никаких постановлений по данному вопросу, мы имеем дело, по мнению Еллинека, с так называемым конституционным пробелом (Lucke). Отвергая решение, предложенное Лабандом и его последователями, он говорит, что правовые средства здесь недостаточны. Правда, задачи юриспруденции состоят в том, чтобы по возможности заполнить эти пробелы, дать юридическую квалификацию тем фактическим отношениям, на почве которых вырос первоначально государственный порядок. Но совершенно избежать их нет возможности, как нет возможности втиснуть навсегда поток истории в русло правовых норм, как скоро познаешь элементарные силы исторического движения, которые, властвуя над государствами и народами, разрушают существующие правовые организации и вызывают к жизни новые. Если государственно-правовой нигилизм бьет выше цели, усматривая повсюду только голую силу, необходимо с другой стороны ограничить задачи юриспруденции той областью, которая ей свойственна <88>.

<88> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 296 - 306.

В тех государствах, где законы о доходах подлежат периодическому вотированию, отсутствие его лишает правительство всякого законного основания для взимания государственных доходов. Если, например, в Бельгии по истечении бюджетного периода не будут вновь вотированы законы о налогах, правительство юридически не может собрать ни одного геллера.

В тех же государствах, где законы о налогах постоянны и не нуждаются в ежегодном вотировании их парламентом, хотя доходы и могут быть взимаемы на основании этих законов, но правительство не может расходовать их без бюджета, не нарушая в то же время конституции.

Если не будет налицо бюджета, конституционно установленного, правительство никоим образом не будет вести государственного хозяйства без бюджета, но установит его односторонней своей волей. Произойдет, несомненно, нарушение конституции, даже если бы правительство нисколько не было виновно в том, что бюджет не готов своевременно, так как оно не управомочено вовсе издавать без содействия парламента такие акты, для которых предписана форма закона. Государственное хозяйство и государственное управление не прекратят своего существования из-за того, что нет налицо бюджета, конституционно установленного. Их непрерывное функционирование не зависит ни от какой конкретной системы бюджетного права и будет иметь место даже по отношению к таким доходам и расходам, которые подлежат свободному одобрению парламента. К такому положению государства вполне применимы те слова, которые произнес министр-президент Бисмарк во время известного конфликта в заседании прусского ландтага 27 января 1863 года: "Для меня совершенно достаточно признания необходимости существования государства, чтобы отрицать какую бы то ни было зависимость его от того, закрыты ли кассы или нет" <89>.

<89> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 302 - 304.

Но такое положение будет, во всяком случае, противоконституционно, будет ли оно вызвано умышленно одной из сторон (правительством или парламентом, в случае конфликта между ними) или же произойдет без всякой вины с их стороны. И в том и в другом случае требуется позднейшая легализация его, которая в некоторых государствах дается даже в форме закона и необходимость которой опровергает теорию Лабанда, по которой и без бюджетного закона правительство управомочено вести государственное хозяйство, поскольку оно покоится на действующих законах <90>.

<90> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 305 - 309; Conrad's Handworterbuch. Bd. III. S. 321 - 322.

Ту же точку зрения на бюджет, что и Еллинек, развивает также Зейдлер. Для того чтобы определить, какое юридическое значение принадлежит бюджету по прусскому и австрийскому праву, необходимо, по мнению Зейдлера, рассмотреть происхождение и значение его в тех государствах, откуда он был заимствован в Пруссии и Австрии.

Во Франции в эпоху созыва Генеральных штатов в 1789 году и национального собрания бюджетные полномочия парламента вылились в форму периодического одобрения налогов с целью гарантировать непрерывность собрания. Налоги должны быть одобряемы периодически, и государство без такого периодического одобрения не может, вообще говоря, взимать налоги. Несколько позже, в период действия Конституции 1799 года, эта точка зрения изменилась, и в периодически издаваемом бюджетном законе стали усматривать наделение исполнительной власти со стороны законодательной полномочиями взимать доходы и производить расходы, а вместе с тем и вести государственное управление вообще.

В Бельгии это двойственное значение бюджетного закона впервые получило свое конституционное признание. На основании Конституции 1831 года правительство только в бюджетном законе черпает полномочия, управляет государственными доходами и расходами (art. 115), а для того, чтобы оно не могло вести государственное хозяйство без такого полномочия, все законы о налогах превращены в leges annuae (art. 111) <91>.

<91> Seidler. Budget und Budgetrecht. 1885. S. 224 - 226.

Редакторы прусской, германской и австрийской Конституций, имея перед глазами бельгийский образец, заимствовали оттуда бюджетные постановления и хотели придать им то же значение наделения правительства полномочиями нести финансовое управление. Но в то же время, как австрийская конституция отнесла к компетенции рейхсрата как установление бюджета, так и ежегодное вотирование всех налогов, податей и сборов, прусская Конституция в ст. 109 совершенно категорически исключила периодичность вотирования налогов и податей и предоставила ландтагу только ежегодное установление бюджета в форме закона.

Вместе с тем значение бюджета как полномочия в бельгийско-французском смысле не нашло себе места в этих конституциях. На основании немецкого и австрийского законодательств монарху принадлежит неограниченное право назначать министров; в силу именно этого назначения министры управомочены вести управление, в том числе и финансовое, и не нуждаются в предоставлении им полномочий законами. Если же допустить, что только бюджет наделяет правительство полномочиями по управлению доходами и расходами, оставаясь последовательным, необходимо было бы признать, что право монарха назначать министров было бы ограничено согласием на это законодательных палат. Но этого нет ни в немецком, ни в австрийском праве.

С другой стороны, нет сомнения в том, что ни в Пруссии, ни в Германии, ни в Австрии правительство юридически не может вести государственное хозяйство без бюджета. Из этой дилеммы возможен только один выход - признание за бюджетом значения юридического предположения, условия, при наличии которого только правительство управомочено управлять доходами и расходами в течение определенного периода. Полномочия по управлению министры получают в акте назначения их монархом, но они не могут их применить, если нет налицо этого неизбежного условия бюджетного закона. "Бюджетный закон представляет собой не полномочие, но юридическое предположение, условие при управлении доходами и расходами" <92>.

<92> Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 226 - 228.

С точки зрения прусской Конституции, правительство только тогда управомочено к управлению доходами и расходами государства в течение финансового периода, когда есть налицо бюджетный закон, согласно ст. 99 Конституции. Уже в одном факте управления без бюджета лежит несомненное нарушение конституции. Статья 109 вовсе не имеет того значения, что правительству предоставлено право управлять доходами государства независимо от ежегодно издаваемого бюджетного закона и что только по отношению к расходам государства бюджет является необходимым условием. Смысл заключающегося в ней постановления скорее состоит в том, чтобы избавить правительство, если оно ведет государственное хозяйство без бюджета, т.е. противоконституционно, от необходимости совершить в то же время другое правонарушение, а именно декретировать налоги в порядке административного распоряжения, что оно принуждено было бы сделать, если бы законы о налогах были leges annuae. Прусская и германская Конституции отличаются от австрийской тем, что в Австрии бюджет не только представляет собой юридическое условие управления государственными доходами и расходами, но вместе с тем возобновляет юридическую силу законов о налогах. Поэтому, если в Австрии правительство ведет государственное хозяйство без бюджета, оно совершает двоякого рода правонарушение: во-первых, оно противоконституционно взимает доходы и производит расходы, во-вторых, оно декретирует налоги в административном порядке <93>.

<93> Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 228 - 229.

Если бюджет представляет собой необходимое юридическое предположение правомерного финансового управления, если только при его наличии правительство юридически может взимать доходы и расходовать государственные средства, то, с другой стороны, законодательные палаты обязаны вотировать его своевременно. Эта обязанность их безусловна и исключает всякую возможность какого бы то ни было усмотрения. Отказывая в своем содействии установлению бюджета законодательным путем, палаты нарушают свою обязанность и принимают на себя ответственность за то, что правительство правомерно не может управлять доходами и расходами государства <94>.

<94> Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 230 - 231.

Наряду с этим принятие бюджета парламентом имеет с конституционной точки зрения также и самостоятельное значение, а именно вотированием его народное представительство выражает свое доверие находящемуся у власти министерству. Поэтому, если народное представительство задержит вотирование бюджета (только в этом смысле и можно говорить об отказе в принятии бюджета) и тем проявит свое недоверие правительству, последнее, оставаясь конституционным, или уйдет в отставку, или посоветует короне распустить парламент, чтобы апеллировать к избирателям. Конституционное право монарха назначать министров нисколько не будет ограничено, так как монарх вовсе не будет принужден удалить министров; министры, получив неблагоприятный для себя вотум, сами заявят монарху о своей отставке. Если же правительство, несмотря на этот вотум недоверия, не уйдет в отставку, снова всплывает обязанность народного представительства своевременно вотировать бюджет, так как конфликт между государственными органами не должен вести к уничтожению правового существования государства <95>.

<95> Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 231 - 232.

Переходя к критической оценке изложенных нами учений о правовом значении бюджетного закона, необходимо прежде всего, остановиться на теории английского бюджета, предложенной Гнейстом, ввиду того, что эта теория оказала и продолжает оказывать, как мы уже отметили выше, большое влияние на юридическую концепцию бюджета. Воззрения Гнейста могут быть сведены к следующим трем основным положениям:

  1. Вотируя бюджет, парламент только снимает с министров ответственность за их действия по взиманию доходов и производству расходов, поскольку эти действия согласуются с бюджетом, но никоим образом не уполномочивает их к ведению финансового хозяйства.
  2. Бюджет, обладающий по существу своему характером исполнительного распоряжения, должен быть согласован с законами; парламент не может в бюджетном порядке вносить изменения в действующее законодательство.
  3. Парламент не может юридически отвергнуть весь бюджет; такой отказ в принятии бюджета был бы актом неконституционным, actus inanis.

Рассмотрим каждое из этих положений в отдельности.

Чтобы оценить утверждение Гнейста, что английский бюджет не управомочивает правительство взимать доходы и производить расходы, напомним вкратце характерные его особенности - они покажут нам совершенную неприемлемость этого утверждения. В Англии, в противоположность другим конституционным государствам, не все доходы и расходы государства подлежат ежегодному обсуждению и вотированию парламентом; часть их, и значительная, в особенности что касается доходов, покоится на постоянных законах, парламент изъявляет на них свое согласие на неопределенное время, не ограничивая их действия каким-либо сроком. "Большая часть государственных доходов, - читаем мы у Энсона, - не вотируется ежегодно общинами, она фиксирована и узаконена статутами, которые не нуждаются в восстановлении их действия каждый год. Значительная часть налогов взимается из года в год, если только парламент не постановит иначе, и поступает в так называемый консолидированный фонд (Consolidated Fund)" <96>. Эта консолидированная часть доходов равняется, по мнению Лоуэлля <97>, 3/4 или даже, как думает Дайси <98>, 4/5 всех доходов государства.

<96> Anson. Loi et pratique constitutionnelles des Angleterre. T. I. P. 326.
<97> Lowell. Le gouvernement des Angleterre. 1910. T. I. P. 349.
<98> Основы государственного права Англии. 1905. С. 344.

Точно также и часть расходов государства не вносится в бюджет расходов, ежегодно представляемый в парламент. "В Англии, - говорит Дайси, - ни один пенни из государственного дохода не может быть потрачен без разрешения, данного каким-нибудь парламентским актом. Это разрешение может быть дано или постоянным актом, или же оно может быть дано актом (Appropriation Act), т.е. актом, которым парламент ежегодно назначает или определяет суммы на такие предметы, которые не предусмотрены раз навсегда постоянным парламентским актом" <99>. "Всякое расходование государственных средств, - замечает Энсон, - должно быть разрешено парламентом. Это разрешение может быть или постоянным, или ежегодным. Отсюда следует, что все расходы делятся на две группы. Первая обнимает собой расходы фиксированные, погашаемые из консолидированного фонда, это - Consolidated Fund Services. Ко второй принадлежат расходы, ежегодно вотируемые парламентом: эти расходы должны быть первоначально рассмотрены палатой общин в комитете субсидий (Committee of Supply), они называются Supply Services" <100>. К расходам консолидированным, т.е. установленным раз и навсегда парламентом (пока парламент не постановит иначе) и составляющим в своей совокупности довольно значительную часть всех государственных расходов (около - 1/4), принадлежат проценты по государственному долгу, цивильный лист, содержание королевской фамилии, вознаграждение судей и некоторых других должностных лиц <101>.

<99> Дайси. Цит. соч. С. 346.
<100> Anson. Op. cit. T. II. P. 408.
<101> Об этих Consolidated Fund Services см.: Todd. Le gouvernement parlementaire en Angleterre. 1900. T. II. P. 313 suiv.; Lowell. Op. cit., P. 345; May E. Traite des lois, privileges etc. T. II. P. 232; и др.

За исключением этой консолидированной части английских доходов и расходов, все остальные доходы и расходы государства вносятся на обсуждение парламента и вотируются ежегодно. По отношению к ним в Англии установилась очень своеобразная практика, которой можно найти объяснение лишь в особых условиях английского парламентаризма.

В Англии нет одного общего бюджетного закона. Смета доходов, которая содержится теперь в одном акте после того, как лорды восстановили налог на бумагу, отвергнутый общинами (1860 год), утверждается финансовым актом (Finance Act). С формальной стороны, только финансовый акт уполномочивает правительство взимать ежегодно вотируемые налоги. Но, так как этот акт принимается парламентом не ранее конца июля или начала августа (бюджетный же год в Англии начинается с 1-го апреля), к этому времени теряют свою силу законы о налогах, вотированные в предшествовавшем году. Здесь установилась практика, в силу которой административные агенты тотчас же приступают к взиманию налогов, как только комитет способов и средств палаты общин (Committee of Ways and Means), куда вносится канцлером казначейства смета доходов не позже начала апреля и где он делает свой устный доклад, называемый в Англии "Budget" или "Budget Speech", в котором объединяются все исчисления доходов и расходов государства и характеризуется его финансовое положение, вынесет соответствующие резолюции. "Постановления комитета способов и средств совершенно достаточно, - замечает Гатчек, - для того, чтобы налоги продолжали взиматься, хотя бы и не было на это пока законных полномочий" <102>.

<102> Hatschek. Englisches Staatsrecht. 1905. Bd. I. S. 462.

Такое положение возможно, по словам Жеза, только потому, что, во-первых, палате общин принадлежит решающая власть в финансовой области, лорды не могут вносить никаких изменений в финансовые билли <103>, а во-вторых, комитет способов и средств представляет собой не что иное, как ту же палату общин, в которой председательствует вместо спикера (Speaker) чермэн комитетов (Chairman of Committees), причем формы делопроизводства ее несколько отличаются от обыкновенных <104>.

<103> Эта преобладающая власть палаты общин в финансовых вопросах нашла свое формальное признание в парламентском акте 1911 года, на основании которого лорды лишены действительного участия в вотировании денежных биллей (money bill); эти билли получают теперь силу закона независимо от того, изъявили на них свое согласие лорды или нет. Об этом акте см.: Jeze. Les pouvoirs financiers de la Chambre des lords. Le Parliament Act. 1911. P. 587 suiv.
<104> Hatschek. Englisches Staatsrecht. 1905. Bd. I. S. 462.

Бюджет расходов, представляемый в настоящее время в форме четырех отдельных смет (Army Estimates, Navy Estimates, Civil Services Estimates, Revenue Department Estimates), поступает в палату общин, а именно в комитет субсидий, и, принятый им, переходит в комитет способов и средств, который вотирует необходимые для одобренных расходов кредиты из консолидированного фонда. На основании этих резолюций комитетов палаты общин парламент издает в течение сессии несколько актов - два или три, называемых актами консолидированного фонда (Consolidated Fund Acts или Ways and Means Acts), которые предоставляют правительству суммарно, не специализируя открываемых ими кредитов по предметам расхода, полномочия по производству принятых расходов. Эти предварительные частичные разрешения, даваемые актами консолидированного фонда, объединяются в конце сессии (конец июля - начало августа, иногда позже) в одном акте, который носит наименование "Акт об усвоении" (Appropriation Act) и который наделяет правительство полными и окончательными полномочиями по производству всех расходов, специализируя уже или "усваивая" открываемые кредиты по отдельным предметам управления. "Суммы, вотированные на расходы по армии, флоту и гражданскому управлению, - замечает Энсон, - могут быть законно уплачены только тогда, когда они занесены в Акт об усвоении. Палата общин, имея в виду объединить все кредиты, открываемые в течение года, в одном акте, откладывает вотирование Appropriation Bill к концу сессии" <105>. Такое значение "легальной санкции" всех расходов признается за актом об усвоении всеми исследователями финансовых полномочий английского парламента <106>.

<105> Anson. Loi et pratique constitutionnelles. T. I. P. 326.
<106> Anson. Op. cit. T. II. P. 412; Е. May. Op. cit. T. II. P. 233; Lowell. Op. cit. P. 348; Todd. Op. cit. T. II. P. 335, 355; Franqueville. Le gouvernement et le parlement britanniques. T. III. P. 473; Hatschek. Englisches Staatsrecht. Bd. I. S. 478; Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 140 ff.; Seidler. Budget und Budgetrecht. S. 166 ff.; и др.

"Таким образом, - говорит Дайси, - государственный бюджет так же, как и сбор налогов, зависит вполне и исключительно от парламентских актов" <107>.

<107> Дайси. Указ. соч. С. 348.

Из этого краткого рассмотрения начал английского бюджета явствует с очевидностью совершенная неприемлемость утверждения Гнейста, что в Англии не бюджет уполномочивает правительство взимать доходы и производить расходы. Бюджет, и только бюджет, а именно финансовый акт и акт об усвоении наделяют правительственную власть законными полномочиями вести финансовое управление, поскольку оно не основано на консолидированном фонде. Мало того, в Англии не только подвижная часть доходов и расходов зависит от ежегодно вотируемого бюджета. От него зависят также, как справедливо замечает Витальяно, и постоянные доходы (консолидированные), так как издержки взимания их обусловливаются принятием парламентом расходной части бюджета (Estimates for Revenue Department) <108>.

<108> Vitagliano. It contenuto giuridico della legge del bilancio. 1910. P. 369; Flammini. La material e la forma del bilancio inglese. 1904. P. 17.

Поэтому никоим образом нельзя согласиться с Гнейстом, по мнению которого, если бы бюджет не был принят парламентом, он мог бы быть установлен односторонне королевской властью <109>. Такое положение было бы совершенно немыслимо ввиду той системы контроля за расходованием государственных средств, какая существует в Англии.

<109> Gneist. Gesetz und Budget. S. 116.

Все государственные доходы поступают здесь в Английский банк "за счет казначейства Ее Величества". Если возникает необходимость в каком-либо расходе, признанном или постоянным парламентским актом (Consolidated Fund), или ежегодно вотируемом им Appropriation Act, казначейство не может самостоятельно сделать распоряжение о выдаче требуемой суммы из Английского банка. Оно направляет соответствующее требование генеральному контролеру (Comptroller and Auditor-General) - должность эта была учреждена в 1866 году - лицу совершенно независимому от кабинета, в обязанности которого входит наблюдение за тем, чтобы государственные средства расходовались согласно с законами, т.е. с актами парламента. Только после того как генеральный контролер разрешит требуемый кредит, Английский банк может выдать испрашиваемые суммы <110>.

<110> Anson. Op. cit. T. II. P. 391 - 392; Дайси. Указ. соч. 348 сл.

Нельзя согласиться даже с тем утверждением Гнейста, что английский бюджет представляет собой исполнительное распоряжение (причем Гнейст склонен придавать такое значение бюджету не только по содержанию, но и по форме) и, будучи таковым, не может вносить никаких изменений в действующее законодательство. Такой взгляд Гнейста не нашел, по словам Еллинека, сочувствия в Англии. "Английское право, - замечает он, - не знает вообще административных распоряжений, изданных с согласия парламента. При всем материальном различии между отдельными классами законодательных актов все то, что постановляют палаты и утверждает король, будет законом. Также и Appropriation Act есть не что иное, как парламентский статут, закон. Формальная сила закона всех парламентских актов так же одинакова, как и формальная сила закона всех конституционных законов на континенте" <111>. Гатчек, приведя мнения английских юристов и политических деятелей по вопросу о природе Appropriation Act, заключает, что все они склоняются к мысли, что этот акт, будучи административным актом по существу, облечен, однако, в форму закона <112>.

<111> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 139 - 140.
<112> Hatschek. Englisches Staatsrecht. Bd. I. S. 478 ff.

А если это так, если бюджет издается в форме закона, то отсюда следует, что он может, подобно всякому другому закону, реформировать действующее законодательство, вносить в него те или иные изменения. Правда, в Англии редко проводят реформы в порядке издания Appropriation Act. Случай, имевший место в 80-х годах прошлого столетия, когда правительство в течение ряда лет, с 1883 и по 1889 год, повышало жалование ирландским должностным лицам в бюджете расходов вопреки закону, точно его фиксировавшему, и проводило этот бюджет через парламент, был признан некорректным. К правительству было предъявлено требование внести особый билль, легализующий это повышение жалования, несмотря на то, что оно было установлено уже в Appropriation Act <113>.

<113> Hatschek. Op. cit. Bd. I. S. 479 - 480.

Иначе обстоит дело с доходной частью бюджета. До 1861 года в Англии практиковалось внесение биллей, санкционирующих взимание подвижной части доходов, отдельно от тех, которыми вводились новые налоги или повышались ставки существующих. После же известного конфликта между палатой лордов и общинами, вызванного тем, что лорды отвергли билль, принятый общинами, уничтожавший налоги на бумагу (1860 год), было принято, по предложению Гладстона, с целью закрепить господство палаты общин в деле налогового обложения, объединение всех финансовых мероприятий правительства в одном общем акте, называемом Customs and Inland Revenue Act, а с 1894 года - Finance Act. Отныне практика "загромождения" бюджета доходов совершенно гетерогенными предметами, как то всякого рода реформами финансового законодательства, получает чрезвычайно широкое распространение и ограничивает финансовые полномочия палаты лордов, ставя ее перед дилеммой: либо принять весь бюджет вместе с теми финансовыми реформами, которым она не сочувствует, либо отклонить его целиком и тем вызвать, быть может, потрясение государственного организма <114>.

<114> Hatschek. Op. cit. Bd. I. S. 459 - 460; Todd. Op. cit. T. II. S. 299, 353; Anson. T. I. S. 319 - 320; Jeze. Op. cit. T. I. S. 175; и др. Известно, что палата лордов не остановилась перед этим шагом в 1909 году, отклонив финансовый билль, внесенный кабинетом Асквита, и вызвав тем самым глубокий кризис, повлекший за собой издание парламентского Акта 1911 года, лишавшего лордов, как мы отметили выше, реального участия в принятии финансовых биллей (money bills). См.: Parow W. Englische Verfassung seit 100 Jahren und die gegen wartige Krisis. 1911. Th. 2. Der Kampf gegen das Oberhaus; Lewis Graffie. La crise constitutionnelle anglaise. 1912.

Нельзя, наконец, принять и того положения Гнейста, что английский парламент не может юридически отвергнуть всего бюджета целиком. Это утверждение объясняется, по словам Еллинека, только условиями парламентарной системы в Англии, при действии которой у парламента нет нужды прибегать к такому сильному средству, как отказ в бюджете <115>. Это страшное орудие в руках парламента для проведения его воли в эпоху личного управления королей постепенно, по мере утверждения начал парламентаризма, применяется все реже и реже и в настоящее время покоится, как говорит Мей, "покрытое ржавчиной, в арсенале конституционных военных доспехов" <116>. Кабинет настолько связан теперь с парламентом, настолько зависит от него, что парламент довольствуется другими, более мягкими средствами, чтобы подчинить его своей воле <117>. Но тем не менее, отказ в бюджете и поныне сохранил, по господствующему воззрению среди ученых в Англии, свое прежнее значение и является "последним юридическим оружием парламента против правительства" <118>.

<115> Jellinek. Op. cit. S. 132 - 133.
<116> May E. Verfassungsgeschichte Englands. 1862. T. I. S. 393.
<117> Алексеев А.А. К учению о парламентаризме. 1908. Стр. 27 сл., 53 сл.; Он же. Министерская власть в конституционном государстве. 1910. С. 203 сл.
<118> Hatschek. Op. cit. Bd. I. S. 491; Jellinek. Op. cit. S. 141 ff; Anson. Op. cit. T. I. S. 442 - 443; Todd. Op. cit. T. II. P. 332 - 333; и др.

Бюджетная теория, построенная Гнейстом на основе изучения английского права и практики и примененная им затем к Германии, к ее бюджетно-правовым отношениям, была усвоена и дополнена Лабандом, который, примкнув к ней в ее существенных чертах, облек эту теорию в форму более ясную и более научную <119>. Поэтому в своих замечаниях по поводу этой теории мы будем исходить главным образом от той формулировки ее, какую она получила в трудах Лабанда.

<119> Vitagliano. It contenuto giuridico della legge del bilancio. P. 255.

Основное положение Лабанда сводится к тому, что бюджет как целое, как "программа управления", оставляя в стороне те незначительные его части, которые не основываются на действующем праве и впервые в нем установлены, являются законами в материальном смысле слова, не уполномочивает правительство вести финансовые операции. Юридическое значение принятия его парламентом, который не может односторонней своей волей отклонить его или внести в него те или иные изменения, заключается единственно в том, что он наперед признает уместность и полезность предположенных в нем расходов и, следовательно, снимает с правительства ответственность, поскольку оно остается в пределах бюджетных ассигнований. В этом и только в этом проявляются юридические последствия принятия бюджета.

Это утверждение маститого ученого, высказанное им в слишком категоричной форме, не находит для себя почвы ни в прусском, ни в имперском праве, на основании изучения которого он предлагает такую концепцию бюджета. Правда, в Пруссии наряду с постановлением Конституции, в силу которого все доходы и расходы государства должны быть занесены в бюджет, устанавливаемый в законодательном порядке (ст. 99), имеется ст. 109, требующая, чтобы существующие налоги и подати взимались и впредь, и изъемлющая, таким образом, все доходы от налогов и податей от необходимости признания их в бюджетном порядке. Правда, те же начала действуют и по отношению к Империи, где все доходы покоятся в этом смысле на постоянных законах, и только доходы от так называемых матрикулярных взносов (Matricularbeitragen) и от отчуждения государственных имуществ обусловлены принятием бюджета. Так обстоит дело с доходной частью бюджета, чего нельзя сказать о расходах государства.

Конституция империи в ясно и не вызывающей сомнения форме предписывает, чтобы согласие на обыкновенные расходы давалось только на один год, и лишь в особых случаях разрешает давать его на более продолжительное время <120>. Правительственная власть не может здесь расходовать государственные средства, если нет соответствующих постановлений в бюджете, принятом парламентом.

<120> Art. 71 "Die gemeinschaftlichen Ausgaben werden in der Begel fur ein Jahr bewilligt, konnen jedoch in besonderen Fullen auch fur eine langere Dauer bewilligt werden".

Точно так же и в Пруссии, несмотря на отсутствие в ней статьи, аналогичной статье 71 имперской Конституции, только бюджет управомочивает правительство производить государственные расходы. К такому заключению приводит рассмотрение относящихся сюда статей конституции, среди которых нет статьи, которая ставила бы расходы государства, подобно ст. 109, в отношении существующих налогов и податей вне всякой зависимости от бюджета. Напротив, ст. 104, требующая последующего одобрения палатами сверхсметных расходов, как бы предполагает, что все расходы государства, поскольку они внесены в бюджет, должны быть предварительно одобрены парламентом, что без такого их признания в бюджетном порядке правительство не управомочено их производить. В таком именно смысле и высказаны были различные мнения при пересмотре Конституции от 5 декабря 1848 года не только сторонниками расширения финансовых полномочий палат, но и противниками такого расширения. Отрицая необходимость наделения палат безграничным правом одобрять налоги (Steuerbewilligungsrecht), эти последние признавали, однако, что "министры не управомочены распоряжаться государственными средствами, пока не принят бюджет, и могут быть привлечены к ответственности за нарушение конституции на основании ст. 61, если произведут какой-либо расход до одобрения его парламентом <121>. В таком же смысле, наконец, были охарактеризованы в тронной речи от 5 декабря 1866 года, ликвидировавшей бюджетный конфликт 1862 - 1866 годов, государственные расходы, произведенные без бюджетного закона. Они были названы такими расходами, на производство которых у правительства не было законных оснований <122>.

<121> Цит. по: Ronne. Staatsrecht der preus. Monarchie. 4 Auft. Bd. I. S. 635. См.: Lasker. Zur Verfassungsgeschichte Preussens. S. 339 ff. Укажем здесь, что ст. ст. 99, 100 и 109 ныне действующей Конституции от 31 января 1850 г. соответствуют ст. ст. 98, 99 и 108 Конституции от 5 декабря 1848 г.
<122> Arndt. Preussische Verfassungsurkunde. 6 Aufl. S. 335.

Далее, из того, что парламент не может юридически отказать в принятии расходов, покоящихся на положительном законодательстве, что он не может без согласия другого фактора законодательства - короля внести в них те или иные изменения, вовсе не следует, что у парламента не было права принятием бюджета управомочивать правительство их производить.

Парламент обязан вотировать расходы, вызываемые действующими законами, он не вправе односторонне их отклонить. Но, если он нарушает свою обязанность и по каким-либо соображениям отвергает бюджет, нет юридических средств принудить его к выполнению этой обязанности. Деятельность его как высшего государственного органа в значительной степени определяется, как справедливо отмечает Еллинек, свободным усмотрением; высшим регулятивом ее служит сознание парламентом своего долга действовать и поступать в интересах государства, к ней не применимы приказы и запрещения <123>. Не выполняя же своей обязанности вотировать бюджет, парламент совершает, конечно, правонарушение, ибо он односторонней своей волей приостанавливает действие всех тех законов, осуществление которых требует известных кредитов, но в то же время он лишает правительственную власть законных оснований для производства расходов, на что она управомочивается только бюджетом. Если бюджет не принят, правительство не вправе расходовать государственные средства.

<123> Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 283 ff.

Поэтому нельзя согласиться с заключительными замечаниями Лабанда, в которых он говорит, что, если бюджет не готов своевременно, правительство тем не менее управомочено вести финансовое управление, взимать доходы и производить расходы. К такому выводу он приходит не на основании анализа действующего прусско-имперского права, ибо, как он сам отмечает, ни Прусская, ни имперская Конституции не содержат никаких правоположений, которые могли бы быть применимы в данном случае; он устанавливает его на основании чисто логических умозаключений, дедуцируя его научным путем из общих правовых принципов.

Действительно, по вопросу о положении правительства при неутверждении бюджета к сроку мы имеем дело с так называемым конституционным пробелом (Lucke), и задачи юриспруденции, по справедливому замечанию Еллинека, и заключаются в том, чтобы по возможности заполнять этого рода пробелы, оставаясь при этом, конечно, в пределах действующего права, не принося его в жертву научно установленным понятиям <124>. Здесь, быть может, особенно ярко проявляется важное значение так называемого формально-юридического или догматического изучения права, одним из родоначальников которого, вместе с Альбрехтом и Гербером, по всей справедливости, является старейший государствовед современной Германии - Лабанд <125>.

<124> Jellinek. Op. cit. S. 296 ff.
<125> Ср.: Палиенко Н.И. Задачи и пределы юридического изучения государства // Журнал Министерства юстиции. 1912. Февраль, март.

"Научная задача догматики определенного положительного права, - говорит он, - лежит в конструкции правовых институтов, в объединении отдельных правоположений общими понятиями и, с другой стороны, в выводах из этих общих понятий всех содержащихся в них следствий... Другой задачи у нее нет, кроме как совершенное установление положительного правового материала и овладение им посредством понятий" <126>. Но именно такого догматического изучения действующего права, такого "совершенного установления положительного правового материала" мы и не находим у Лабанда в его конструкции бюджета по прусско-имперскому праву. Стремясь заполнить ту правовую пустоту, которая образуется в Пруссии и Германии в том случае, если бюджет не утвержден вовремя, не допуская даже возможности таких конституционных пробелов в конкретном правопорядке, как и в природе, Лабанд невольно отвлекается от почвы правовой действительности и скорее склоняется, по замечанию своего новейшего итальянского критика, к тому, чтобы "исправлять, а не интерпретировать и научно классифицировать существующее право" <127>.

<126> Laband. Staatsrecht des deut. Reichs. Bd. I. Vorwort zur zweiten Auflage.
<127> Vitagliano. It contenuto giuridico della legge del bilancio. Pag. 353.

Но, даже если мы допустим точку зрения Лабанда, что юридическое значение вотирования бюджета по прусско-имперскому праву заключается единственно в том, что парламент наперед признает полезность и необходимость предположенных расходов, все же нельзя согласиться с его утверждениями, что и без бюджета правительство управомочено расходовать государственные средства. Ведь если только парламент может признать, что те или иные расходы необходимы или полезны, никакой другой орган не вправе присвоить себе этой компетенции парламента; и в таком случае у правительства не будет законных оснований производить расходы без бюджета <128>.

<128> Vitagliano. Op. cit. P. 363.

Учение Гнейста-Лабанда и их школы о юридическом значении бюджета по прусско-имперскому праву не может быть принято; оно слишком теоретично, слишком мало считается с действующим правом и практикой этих государств. Не может быть принята также та поправка, которую вносит в это учение Шульце, когда он утверждает, что при отсутствии бюджета правительство обязано и "управомочено" вести государственное хозяйство в силу требований крайней необходимости.

Совершенно справедливо, что в жизни государства наступают иногда такие обстоятельства, когда те или иные органы его могут быть поставлены в необходимость превысить свои полномочия, выйти за те пределы, которые установлены для них правом. Но подобные действия, при совершении которых государственные органы превысили свою компетенцию, не могут быть квалифицируемы, как законные, как такие, к выполнению которых эти органы управомочены, хотя бы и было признано впоследствии, что их совершение было обусловлено состоянием крайней необходимости. Безбюджетное расходование правительством государственных средств будет правонарушением и остается таковым, какие бы мотивы ни приводились в его оправдание. Необходимость издания индемнитетного закона лучше всего подтверждает справедливость этого положения закона, которым парламент снимает ответственность с правительства, совершившего данное правонарушение <129>.

<129> См.: Muller. Das Wesen des parlamentarischen Budgetrechts und der Indemnitfltsertheilung. 1909. S. 50 ff.

Не может быть принята также и та юридическая конструкция бюджета, которую дает применительно к положительному праву отдельных государств французский ученый Жез.

Он выделяет в особую категорию те государства, в которых законы о доходах и расходах постоянны и не подлежат ежегодному вотированию парламентом, и говорит, что в этих государствах бюджет не имеет никакого юридического значения. Жез стоит здесь всецело на точке зрения Лабанда, а посему все те возражения, которые сделаны против Лабанда, сохраняют свою силу и по отношению к нему.

Напротив, в тех государствах, где законы о доходах и расходах действительны только на год, Жез признает за бюджетом известное юридическое значение, а именно видит в нем условие, необходимое для того, чтобы административные агенты могли выполнить принадлежащую им компетенцию. Бюджет здесь, по его мнению, не закон, но акт - условие исполнения закона.

Ниже мы остановимся подробнее на аналогичном воззрении Еллинека, который так же, как и Жез, усматривает в бюджете условие, необходимое для осуществления правительством ему принадлежащих полномочий по финансовому управлению, но который, однако, в отличие от последнего признает такое значение за бюджетом только для тех государств, в которых бюджет покоится на постоянных законах; тогда как в тех государствах, где требуется ежегодное возобновление законов о налогах, бюджет, по его мнению, наделяет правительство полномочиями для их взимания. Здесь же отметим, что конструкция бюджета как акта - условия исполнения законов для тех государств, где законы о доходах и расходах действительны только на год и где они, следовательно, лишаются своей юридической силы по истечении бюджетного периода, находится в резком противоречии с положительным правом и практикой этих государств. Условием исполнения какого закона мог бы быть бюджет, если все законы о доходах и расходах действительны только на год, если они лишаются юридической силы по истечении бюджетного периода <130> ?!

<130> "La decision budgetaire, - заключает по поводу теории Жеза Duguit, - ne peut pas etre la condition de l'application de la loi d'impot, parce que a l'expiration de l'annee la loi d'impot n'existe plus. Elle est comme si elle n'avait jamais ete, comme si elle etait abrogee et par consequent la decision budgetaire la fait renaotre, cree un nouvel impot". Traite de droit constitutionnel. T. II. P. 387.

В самом деле мы уже видели, что в Англии бюджет и только бюджет, поскольку, разумеется, дело касается подвижной, ежегодно вотируемой его части, наделяет правительственную власть полномочиями вести финансовое управление.

То же самое можно сказать и относительно Франции. Правда, действующая во Франции конституция обходит молчанием вопрос о финансовых полномочиях парламента, о праве его ежегодно вотировать бюджет доходов и расходов. За исключением ст. 8 Конституционного закона от 24 февраля 1875 года об организации сената, признающей приоритет за палатой депутатов в деле финансового законодательства, мы не находим в ней постановлений, которые наделяли бы парламент этим правом. Необходимость ежегодного вотирования государственных доходов и расходов установлена ст. 30 Декрета от 31 мая 1862 года, с некоторыми изменениями, сохранившими свою силу и поныне, на основании которой "доходы и расходы, предназначенные для каждого сметного периода, разрешаются ежегодными финансовыми законами" <131>.

<131> 5 art. "Le budget est l'acte par lequel sont prevues et autorisees les recettes et les depenses annuelles de l'Etat ou des autres services que les lois assujettissent aux memes regles". См.: Lanjalley Renoux. Recueil des modifications au decret du 31 mai 1862 portant reglement general sur la comptabilite publique. 3 edit. P. 171 suiv.

Это требование ежегодного парламентского разрешения на взимание доходов, по крайней мере в той части их, которая покоится на налогах, подтверждается также и законодательным порядком, а именно ежегодными бюджетными (финансовыми) законами, которые заканчиваются статьей, постановляющей, чтобы "всякие налоги, как прямые, так и косвенные, кроме разрешенных бюджетным законом, на каком бы основании и под каким бы наименованием они ни взимались, были формально запрещены под угрозой, что те власти, которые их установят, те служащие, которые изготовят для этого списки и тарифы, и те, которые произведут сбор их, будут подвергнуты преследованию за лихоимство, причем лица, уплатившие налог, сохраняют за собой право в течение трех лет на обратное требование взысканной суммы со всех тех, кто принимал участие в этом сборе" <132>.

<132> Эта статья представляет собой ежегодно повторяемое воспроизведение ст. 135 Финансового закона от 25 марта 1817 года.

В отношении расходов нет прямых законодательных указаний, если оставить в стороне Декрет от 31 мая 1862 года, на то, что только финансовый закон наделяет правительство полномочиями на их производство. Статья 1 Закона от 14 декабря 1879 года о дополнительных и чрезвычайных кредитах говорит, что "кредиты могут быть разрешаемы только в силу закона", но обходит молчанием вопрос о необходимости ежегодного вотирования закона или законов, разрешающих расходы. И тем не менее принцип ежегодного вотирования бюджета расходов, открывающего кредиты, необходимые для их погашения, хотя и не закрепленный в законодательном порядке, получил, по утверждению французских ученых, всеобщее признание и даже наделен характером права <133>.

<133> Duguit. Op. cit. T. II. P. 381, 389 - 390; Esmein. Elements de droit constitutionnel. 1909. P. 903; и др.

Эту же точку зрения на бюджет развивает и Жез, когда он характеризует юридическое значение бюджета по действующему французскому праву, подтверждая тем самым всю искусственность своей концепции бюджета как условия осуществления правительственными агентами им принадлежащих полномочий. Комментируя ст. 5 Декрета от 31 мая 1862 года, гласящую, что "бюджет есть акт, который предвидит и разрешает ежегодные доходы и расходы государства" <134>, Жез не говорит больше о бюджете как об условии выполнения правительством ему принадлежащей компетенции, а прямо утверждает, что бюджет расходов разрешает (autorise) производство расходов, допуская при этом, что это разрешение может иметь и имеет в действительности различный характер. В одних случаях это будет лишь разрешение произвести уплату, именно когда обязательство уплаты из государственного казначейства возникает независимо от бюджета, например, платеж по государственному долгу; в других - бюджет содержит в себе разрешение не только произвести платеж, но в то же время и совершить такие действия, которые влекут за собой установление обязательства платежа, например, расходы на устройство общественных работ.

<134> Jeze. Le Budget. P. 70 - 72.

Но и в том и в другом случаях бюджет, установленным порядком принятый, разрешает производство тех или иных расходов.

То же значение разрешения на взимание доходов от налогов и совершение связанных с этим взиманием действий Жез признает и за доходной частью бюджета <135>.

<135> Jeze. Op. cit. P. 76.

В Бельгии мы находим те же принципы бюджетного права, что и во Франции, только они, в отличие от последних, нашли здесь свое выражение в Конституции. "Ежегодно палаты утверждают счетный закон и вотируют бюджет, - гласит ст. 115 бельгийской Конституции 1831 года. Все доходы и расходы государства должны быть занесены в бюджет и отчеты." Годичность действия Законов о налогах проводится ст. 111, постановляющей, что "налоги в пользу государства вотируются ежегодно; законы, их установившие и вторично не возобновленные, имеют силу только один год". Принятие бюджета парламентом возобновляет действие законов о налогах и наделяет правительство полномочиями для их взимания <136>.

<136> См.: Thonissen. La constitution belge annotee. 3 edit. P. 355; Henri Matton. Precis de droit budgetaire belge. 1908. P. 2.

Что касается расходов, Конституция не содержит прямых указаний на то, чтобы законы, их обусловливающие, были leges annuae. Но утвердительное разрешение этого вопроса не может вызвать никаких споров, по мнению бельгийских ученых, которые выводят его из только что цитированной ст. 115 конституции, требующей, чтобы все расходы заносились в бюджет, который должен ежегодно вотироваться парламентом <137>. "Невозможно, - замечает Маттон, - произвести в Бельгии расход, который не был бы разрешен парламентом" <138>. И практика производства расходов по бельгийскому праву вполне согласуется с этим утверждением писателей.

<137> См., например: Dubois E. Etude sur le systeme belge en matiere de budget de l'etat. 1904. P. 205; Он же. Exposesommaire du regime budgetaire de la Belgique. 1903. P. 12.
<138> Matton H. Op. cit. P. 3.

Из этого краткого рассмотрения бюджетного права в тех государствах, где законы о доходах и расходах - leges annuae, следует, что конструкция бюджета, предложенная Жезом, не может быть приемлема.

Далее, характеризуя значение бюджета расходов как акта - условия осуществления правительством ему принадлежащих полномочий - Жез подвергает его известным ограничениям: он говорит, что по отношению к тем расходам, которые вызываются выполнением со стороны государства лежащих на нем денежных обязательств и которым соответствуют имущественные права третьих лиц, бюджет не имеет ровно никакого юридического значения. Парламент юридически обязан вотировать этого рода расходы, государство обязано их произвести независимо от того, занесены они в бюджет или нет, принят последний парламентом или нет. Такое положение вызывается, по мнению Жеза, признанием принципа защиты субъективных прав и охраняемых им имущественных интересов, который лежит в основе современного цивилизованного государства.

Мы уже имели случай отметить, рассматривая учение Лабанда, что из того обстоятельства, что парламент юридически обязан вотировать те или иные расходы, никоим образом нельзя выводить заключение о юридическом значении бюджета, предусматривающего эти расходы. Если действующее право присваивает бюджету значение предоставления полномочий правительственной власти по финансовому управлению и, в частности, по производству расходов, это значение остается за бюджетом и по отношению к тем расходам, которые парламент по тем или иным мотивам обязан принять.

Жез привносит в свою теорию бюджета новый элемент: положение третьих лиц с их законно основанными имущественными интересами по отношению к государству. Но, как совершенно справедливо замечает Арндт, имея в виду прусско-имперское бюджетное право, и эти его замечания применимы к бюджетному праву других государств, необходимо отличать отношение правительства к палатам от отношения государства к своим кредиторам и должникам. Бюджет может иметь известное юридическое значение только в отношении правительства к парламенту. Что же касается положения третьих лиц с их имущественными интересами по отношению к государству, оно остается совершенно неизменным и не зависит от того, будет бюджет принят или нет, упоминает он о кредитах, необходимых для удовлетворения этих интересов, или нет <139>. Нельзя не вспомнить по этому поводу слов Бисмарка, сказанных им в заседании рейхстага 1 декабря 1855 года: "Если вы вычеркнете из бюджета мое жалование, - говорил он, обращаясь к рейхстагу, - я буду искать его судом, и государство будет присуждено к уплате его, пока я остаюсь в должности канцлера" <140>.

<139> См.: Arndt. Das preussische und das Reichs-Budgetrecht. Archiv fur off. Recht. Bd. III. S. 534; Verfassungsurkunde fur den preus. Staat. 1907. S. 326 ff.
<140> Цит.: Arndt. Verfassungsurkunde. S. 192.

Само собой разумеется, что имущественные права третьих лиц по отношению к государству должны получить осуществление, и современные законодательства устанавливают тот или иной порядок отыскания этих прав - судебный, административный или судебно-административный <141>. Но этот вопрос разрешается вне отношения к бюджету и не может иметь влияния на юридическую его конструкцию.

<141> В настоящем очерке мы не рассматриваем чрезвычайно интересную и сложную проблему об отношении государства к субъективным правам граждан и, в частности, к их имущественным правам, допуская лишь в принципе необходимость признания этих прав со стороны государства и их реализации.

Что касается Дюги, то и он по вопросу о юридическом значении бюджета в тех государствах, где законы о доходах и расходах постоянны, подобно Жезу примыкает к воззрениям Лабанда и его школы.

Напротив, в тех государствах, где юридическая сила законов о налогах обусловлена необходимостью ежегодного вотирования их парламентом, бюджет доходов, поскольку речь идет о доходах от налогов, представляет собой, по его мнению, закон в материальном смысле слова, тогда как бюджет расходов всюду и везде административный акт.

Учение Дюги о значении бюджета, доходной и расходной его частях, в тех государствах, где законы о доходах и расходах leges annuae, находится в тесной связи с его концепцией функций законодательства и администрации. Не рассматривая в настоящем очерке этот вопрос по существу, отметим только, что и бюджет расходов, как справедливо указал на это Витальяно, может содержать в себе такие постановления, которые обладают всеми свойствами, являющимися, по мнению Дюги, существенными для понятия закона в материальном смысле слова. Так, например, когда бюджет разрешает израсходовать определенные суммы на первоначальное образование, на постройку дорог и т.д., он вовсе не содержит в себе индивидуальных постановлений, не является, применяя терминологию Дюги, индивидуальным решением, порождающим субъективное юридическое положение для министра или для кредиторов государства; он представляет собой правило поведения, общую норму, ничем не отличающуюся по своей юридической природе от всякого другого закона в материальном смысле слова <142>.

<142> Vitagliano. It contenuto giuridico della legge del bilancio. P. 387.

Бюджет расходов сам по себе не создает никакого субъективного юридического положения, не порождает ни субъективных прав, ни субъективных обязанностей. Никто, замечает по этому поводу Жез, не становится кредитором или должником в силу только одного факта принятия бюджета расходов. Субъективные права и субъективные обязанности создаются юридическими актами, отличными от бюджета, например договорами поставки и др. А если так, если бюджет сам по себе не создает субъективного юридического положения, то он и не может рассматриваться в качестве административного акта в том именно смысле слова, какой придает этому понятию Дюги <143>.

<143> Jeze. Le budget. P. 54.

Но, даже допуская вместе с Дюги, что бюджет расходов есть административный акт по существу, нельзя, однако, согласиться с ним в том, что парламент, вотируя его, действует как административный агент и как таковой не может вносить никаких изменений в действующее право, обязан принять кредиты, необходимые для функционирования учреждений и должностей, основанных на законе. Это утверждение Дюги покоится на совершенном игнорировании различия между формальной и материальной точками зрения.

Современное положительное право, выдвигая формальную точку зрения, формальный критерий для разграничения актов власти, не знает административных актов, издаваемых при участии парламента. Какова бы ни была природа того или иного акта по существу, раз он исходит от законодательных органов, он будет законом в формальном смысле слова, он будет наделен всей присущей законам юридической силой, следовательно, он может внести изменения в действующие законы или вовсе их отменить. Поэтому и бюджет, изданный в форме закона, обладает такой же юридической силой, что и всякий другой закон.

Этого мало. Настаивая на том, что при вотировании бюджета расходов, как и при вотировании всякого административного акта, парламент должен оставаться в пределах закона, и объявляя все те его постановления, которые приняты contra legem, лишенными юридической силы, Дюги вместе с тем выдвигает принцип неповиновения таким незаконным актам парламента. Правда, он хорошо сознает, что это его утверждение носит чисто доктринальный характер и лишено всякого практического значения. Парламент, говорит он, имея в виду французское положительное право, обладает суверенной властью в том смысле, что нет практических средств аннулировать те его постановления, которые отличаются характером индивидуальных решений и которые расходятся с законом. Но, если ничто не может помешать парламенту вотировать, а главе государства - обнародовать такой произвольный и незаконный акт, ничто, в свою очередь, не может и не должно помешать юристу заявить, что этот акт произволен и незаконен и что никто не обязан ему повиноваться <144>.

<144> Duguit. L'Etat, le droit objectif et la loi positive. P. 521 - 522.

Оставляя в стороне вопрос о практическом осуществлении аннулирования отдельными лицами и учреждениями актов парламента, которые, представляя собой индивидуальные решения, противоречат закону, т.е. норме поведения, укажем, что и теоретическое обоснование этого утверждения Дюги не может быть приемлемо. В современных конституционных государствах имеется особый орган - парламент, который выполняет законодательную роль. Поскольку деятельность его не связана правом, например конституционными законами, изымающими определенные вопросы из его компетенции и устанавливающими особый порядок их рассмотрения, она развивается, с формальной стороны, совершенно свободно и самостоятельно. И если закон с материальной точки зрения представляет собой, как учит Дюги, норму объективного права, вытекающую из требований социальной солидарности <145>, парламент в качестве выразителя общественного сознания, общественной воли актом издания закона свободно и самостоятельно формулирует эти нормы объективного права, устанавливает правила поведения, предписываемые социальной солидарностью.

<145> Duguit. Traite. T. 1. P. 134.

Предоставить же, как это делает Дюги, каждому отдельному лицу или учреждению право расценивать акты парламента по их внутреннему содержанию и одни из них относить к нормам объективного права, обусловленным требованиями социальной солидарности, другие - к индивидуальным решениям и вместе с тем, проверять согласованность их с первыми значило бы внести крайний субъективизм в определение того, чту надо разуметь под социальной солидарностью и какие требования из нее вытекают, значило бы деятельность легального органа, парламента заменить субъективными суждениями отдельных лиц. Вместо твердого и для всех обязательного критерия, закона мы имели бы тогда дело с индивидуальными взглядами, с индивидуальными положениями, что вносило бы шаткость и неустойчивость в правопорядок государства, подрывало его основы <146>.

<146> Витальяно об учении Дюги "...significa la negazione dello Stato e del diritto e la consacrazione scientifica dell'anarchia"; См.: Vitagliano. Op. cit. P. 386. Генезис учения Дюги и аналогичная его оценка: Esmein. Elements de droit constitutional. 1909. 31 suiv.

Нельзя, наконец, не указать на некоторую непоследовательность Дюги, когда он рекомендует парламенту в качестве конституционно корректного средства непринятие бюджета расходов с целью принудить неугодное ему министерство уйти в отставку. Совершенно верно, что бюджет, и в особенности бюджет расходов, является в этом смысле наиболее энергичным средством, но ведь Дюги учит, что непринятие бюджета расходов (имеется в виду, конечно, та часть его, которая покоится на законе) - акт незаконный, что никто не обязан ему повиноваться, и в то же время возводит такой незаконный акт в принцип поведения. Но тогда никто не может помешать каждому отдельному лицу, в том числе и министрам, констатировать незаконность этого акта и вовсе с ним не считаться. Тотчас же обнаруживается вся недействительность этого средства, неприемлемость его в качестве оружия в борьбе парламента с неугодным ему министерством.

VI

Что касается второй группы учений о юридическом значении бюджета, учений представителей так называемой "Vollmachtstheorie", для наших целей будет достаточным остановиться на учениях Генеля и Цорна, в которых эта теория получила наиболее полное и законченное выражение.

Генель и Цорн, несмотря на существенные различия в их концепциях бюджета, различия, которые, как мы видели, отразились на их учениях о положении парламента при вотировании доходов и расходов, сходятся, однако, в одном основном пункте и тот, и другой усматривают в бюджетном законе наделение правительственной власти полномочиями по ведению финансового хозяйства. Генель только осторожнее в своих выражениях, мы сказали бы, мягче формулирует свои положения, старается не сходить с почвы действующего права, тогда как Цорн всецело приносит его в жертву своей теории.

Так, определяя общую "правовую функцию" бюджета, поскольку она отразилась в ст. 69 имперской Конституции <147>, Генель считается с тем положением действующего права, что полномочия правительственной власти по взиманию доходов и производству расходов, за весьма немногими исключениями, основываются на постоянных законах, но добавляет в то же время, что эти полномочия без бюджетного закона находятся как бы в скрытом состоянии, не имеют силы и что только бюджет придает им действенное значение. Цорн же прямо утверждает, что требование конституции, чтобы все доходы и расходы государства заносились в бюджет, устанавливаемый ежегодно в форме закона (ст. 99 Прусской и ст. 69 имперской Конституций), не только присвоило бюджету значение предоставления правительственной власти полномочий по взиманию доходов и производству расходов, но и превратило все законы о доходах и расходах в leges annuae. Конечный вывод, к которому приходят оба писателя, один и тот же: бюджетный закон наделяет правительственную власть необходимыми по ведению финансового хозяйства правомочиями.

<147> Art. 69 "Alle Einnahmen und Ausgaben des Reichs mussen fur jades Jahr veranschlagt und auf den Reichshaushaltsetat gebracht warden. Letzter wird vor Beginn des Etatsjahres nach folgenden Grundzatzen durch ein Gesetz festgestellt".

Учение Генеля и Цорна о юридическом значении бюджета встретило резкую критику в лице Лабанда и его школы. Приведя замечания Генеля, что только на основании бюджетного закона правительство получает право распоряжаться доходами и расходовать их согласно с бюджетными назначениями, Лабанд говорит, что это означает, другими словами, что поступившие в кассу по закону доходы отдаются в распоряжение народного представительства. При таком понимании бюджета доходы государства, за весьма немногими исключениями, составляют в своей совокупности "фонд, предоставленный в распоряжение народных представителей, которые, принимая большинством голосов отдельные положения бюджетного закона, ежегодно дают указания королю или императору и их министрам, какие расходы они могут или должны из этого фонда произвести". Но это утверждение Генеля не находит для себя, по мнению Лабанда, ни малейшего основания ни в Прусской, ни в имперской Конституциях. Мы имеем здесь дело не с положением действующего конституционного права, но с требованием политической партии, которая хочет предоставить правительственную власть лишь номинально монарху, а в действительности передает ее большинству народного представительства, и с этой целью выдвигает произвольную конструкцию бюджетного права <148>.

<148> Laband. Staatsrecht des deut. Reichs. 4 Aufl. Bd. 4. S. 552 - 553.

Мы не можем принять этих критических замечаний Лабанда. Давая оценку его бюджетной теории, мы уже имели случай отметить, что как в Пруссии, так и в Германии, именно с точки зрения действующего права этих государств, бюджет и только бюджет наделяет правительственную власть правом расходовать государственные средства, что только в бюджетном законе она черпает необходимые для этого полномочия <149>. Лабанда в особенности смущает заявление Генеля, что поступающие в кассу доходы составляют фонд, которым правительственная власть может распоряжаться только на основании бюджета и который она может расходовать согласно с бюджетными назначениями. Он склонен видеть в нем посягательство на права короля (императора), извращение установленных взаимоотношений монарха и парламента и даже подчинение монарха парламенту.

<149> См. выше, V.

Нас не интересует сейчас вопрос о том, к каким практическим результатам в деле взаимоотношения монарха и парламента может привести установление того положения, что без бюджетного закона правительство не управомочено распоряжаться государственными средствами. Не отрицая того, что бюджет может послужить значительным оружием в руках парламента для воздействия его на правительство, напомним только, что Генель, развивая свое учение о бюджете, был очень далек от мысли признавать деятельность парламента, при установлении им расходов, свободной, руководимой единственно собственным его усмотрением, тем или иным пониманием им государственных нужд и потребностей. Напротив, он учит, что, открывая кредиты, "давая указания королю (императору) и их министрам, какие расходы они могут или должны произвести", парламент связан действующим правом, он не может односторонней своей властью вычеркнуть или уменьшить те расходы, которые покоятся на законе или вызываются функционированием основанных на законе учреждений и должностей. Он примыкает в этом отношении к учению Лабанда и даже усваивает его терминологию, называя этого рода расходы "государственно необходимыми". Его концепция бюджета расходов не требование политической партии, домогающейся отдать действительную власть большинству парламента, как думает Лабанд, а именно положение действующего права, прусского и имперского, покоящееся на постановлениях конституции и признанное, что касается Пруссии, даже самим правительством <150>.

<150> См.: Тронная речь от 5 декабря 1866 г., ликвидировавшая бюджетный конфликт 1862 - 1866 гг.

Всецело разделяя взгляд Генеля на значение бюджета расходов, мы не можем, однако, согласиться с теми его заключениями, в которых он склоняется к признанию того же значения и за бюджетом доходов. Правда, он делает это очень осторожно, он заявляет, что доходы, исключая матрикулярные взносы и доходы от продажи государственного имущества, обусловливаются постоянными законами, но оговаривается при этом, что содержащиеся в этом законе полномочия, при наличии ст. 69 Конституции, действительны, так сказать, оживают только благодаря бюджетному закону.

В Германии, положительное право которой Генель имеет в виду, давая свою конструкцию бюджета, подобно тому, как и в Пруссии, все доходы, покоящиеся на постоянных законах (а сюда принадлежит большая часть доходов), не зависят от бюджета, и только дополнительные доходы, а именно матрикулярные взносы и доходы от продажи государственных имуществ, обусловлены принятием бюджета. При обсуждении относящихся сюда статей проекта конституции в рейхстаге в 1867 году, немецкая прогрессивная партия в лице своих представителей Шульце-Делича, Вальдека, Дункера и др. настаивала на необходимости предоставить народному представительству недостающее у прусского ландтага право давать ежегодно свое согласие на налоги (Steuerbewilligungsrecht), усматривая в нем даже средство установления согласия между правительством и народом, без чего правительство не может выполнять своих функций. Со своей стороны, консервативная партия выдвинула противоположный взгляд и рекомендовала реципировать соответствующие постановления прусской Конституции. Победа осталась на ее стороне и получила закрепление в ст. ст. 69 и 70 Имперской конституции <151>.

<151> См.: Arndt. Staatsrecht des deut. Reichs. 1901. S. 329 - 330.

Статья 69 требует, чтобы все доходы и расходы были занесены в бюджет, устанавливаемый в форме закона, а ст. 70 указывает на те доходы - доходы от налогов, железнодорожные, таможенные, почтовые, телеграфные и др., которые должны пойти на покрытие расходов, и тем самым ставит их вне зависимости от бюджета <152>. Если же этих доходов не хватает, ст. 70 предписывает, чтобы недостающая сумма была пополнена посредством особых взносов отдельных союзных государств пропорционально их населению (Matricularbeitragen). Величина этих взносов и разрешение на взимание их устанавливаются в бюджетном порядке. Только на получение доходов от них, а также доходов от продажи государственных имуществ <153> бюджет управомочивает правительственную власть.

<152> Arndt сравнивает по своему значению ст. 70 Имперской конституции со ст. 109 Прусской конституции. См.: Arndt. Op. cit. S. 319.
<153> См.: Gesetz vom 25 mai 1873. § 10 и 11.

Мы не можем также согласиться с утверждением Цорна, что в Пруссии и Германии при действии в них ст. ст. 99 (Пруссия) и 69 (Германия) конституции все законы о доходах и расходах - leges annuae, что прусско-германское право реципировало все характерные особенности французско-бельгийского бюджетного права. По совершенно верному заключению Лабанда, Цорн выставляет это положение "в качестве аксиомы, не нуждающейся ни в каких доказательствах, и в подтверждение ее не приводит ничего другого, как только то, что на основании ст. 99 Прусской и ст. 69 имперской Конституций все доходы и расходы должны быть исчислены на каждый год. В действительности же ежегодное согласие на законно установленные доходы исключено совершенно ясно ст. ст. 100 и 109 прусской, а по существу и ст. 70 имперской Конституций. Эти важные статьи конституции Цорн просто игнорирует" <154>.

<154> Laband. Staatsrecht. Bd. IV. S. 545.

Нельзя отрицать, конечно, известного и довольно значительного влияния французско-бельгийского бюджетного права на соответствующие постановления прусской и германской Конституций, но оно подвергалось здесь таким изменениям, такой коренной переработке, что вовсе потеряло свое первоначальное значение. Мы сейчас отметили, что в Германии значительная часть доходов не только основывается на постоянных законах, но и вовсе не зависит в своем юридическом существовании от бюджетного закона. Еще яснее говорит об этом Прусская конституция.

Правда, в Пруссии в эпоху происхождения конституции влияние французско-бельгийского права особенно не было заметно. Будущим народным представителям предположено было предоставить не только право устанавливать бюджет, но и право одобрять налоги (Steuerbewilligungsrecht). Соответственно этому правительственный проект Конституции от 20 мая 1848 года постановлял, что "все доходы и расходы государства должны быть исчислены на каждый год и занесены в бюджет, который ежегодно устанавливается законом" (§ 70), и что "подати и налоги могут взиматься в государственную кассу лишь постольку, поскольку они занесены в бюджет или установлены особыми законами" (§ 71). Эти же постановления были буквально восприняты конституционным проектом комиссии национального собрания (§ 96 и 97), причем было признано, что бюджет должен служить единственным основанием для финансового управления. Октроированная Конституция 5 декабря 1848 года удержала эти статьи проекта без всяких изменений (Art. 98 и 99), но в отделе "общих постановлений" прибавила положение: "существующие налоги и подати будут взиматься и впредь, пока они не будут изменены законом" (Art. 108). При пересмотре Конституции 5 декабря 1848 года возникли горячие дебаты по поводу содержания ст. 108, а также отношения ее к ст. ст. 98 и 99, но, ввиду разногласия между верхней и нижней палатами, статьи эти остались неизмененными. Ныне действующая Конституция от 31 января 1850 года повторяет их дословно и тем самым изымает налоги и подати, основанные на существующих законах, от необходимости признания их в бюджетном порядке. Едва ли при таком положении можно говорить о годичном действии Законов о налогах <155>.

<155> По вопросу о происхождении ст. ст. 99, 100 и 109 Прусской конституции см.: Ronne. Staatsrecht der preuss. Monarchie. 4 Aufl. Bd. I. 622 ff.; а также: Lasker. Zur Verfassungsgeschichte Preussens. 336 ff.

Не признавая в Пруссии и Германии годичности действия законов о налогах, нельзя, конечно, принять и того утверждения Цорна, что деятельность палат при рассмотрении бюджета не связана действующим правом, что парламент при вотировании доходов и расходов так же свободен, как и при вотировании любого другого законопроекта. Ниже мы покажем, что даже в тех государствах, где применяется принцип годичного действия законов о доходах и расходах, где, как, например, в Бельгии, по крайней мере, в том, что касается налогов, он получил конституционное признание (art. 111), имеются некоторые расходы, являющиеся обязательными для парламента, которые парламент не может вычеркнуть из бюджета, не совершая в то же время нарушения законов и даже конституции государства. Тем с большим основанием надо сказать то же самое о ландтаге в Пруссии или о рейхстаге в Германии, где большая часть доходов вовсе не зависит от бюджета, где доходы и расходы, за немногими исключениями, покоятся на постоянных законах, для изменения которых требуется взаимное согласие всех факторов законодательства. В этом отношении Генель с его учением о связанной деятельности палат при обсуждении бюджета, о "государственно необходимых" расходах ближе и точнее передает принципы действующего прусско-германского бюджетного права, чем близкий к нему по своим воззрениям Цорн.

VII

Остаются еще учения, занимающие как бы промежуточное положение между двумя рассмотренными крайними направлениями по вопросу о юридическом значении бюджета. Представителями этих учений мы назвали Еллинека, Зейдлера и др.

Признавая за бюджетом значение законодательного полномочия в этих государствах, где законы о налогах периодичны, Еллинек утверждает, что там, где действуют постоянные законы о налогах, где бюджет покоится на постоянных законах, он ни в коем случае не содержит в себе полномочий, но предоставляет условие (conditio), существенно необходимое для выполнения уже имеющихся полномочий.

Учение Еллинека, по крайней мере в том, что касается расходов, по своим конечным выводам ничем не отличается, по нашему мнению, от учения представителей "Vollmachtstheorie": нет налицо бюджета, этого необходимого условия, и правительство не управомочено расходовать государственные средства. В этом отношении глубоко прав Лабанд, когда он замечает, что "между теорией и учением, которое видит в бюджетном законе конституционно необходимое уполномочие правительства на ведение государственных дел, нет ни малейшего различия; если правительство нуждается для ведения финансового управления в ежегодном уполномочии его в форме бюджетного закона, несомненно, что наделение его этим уполномочием представляет собой "условие", при наличии которого оно только и является управомоченным" <156>.

<156> Laband. Staatsrecht. Bd. IV. S. 536; Zorn. Annalen des deut Reichs. Bd. 22. S. 372 - 373 // Журнал Министерства юстиции. Апрель 1913.

Правда, Еллинек поясняет, что, если не будет налицо бюджета, конституционно установленного, правительство никаким образом не будет вести государственное хозяйство без бюджета, но установит его тогда односторонней своей волей. Современное государственное хозяйство нуждается в определенном финансовом плане и не зависит в своем существовании от той или иной бюджетной системы, не остановится, не прекратит своего функционирования только потому, что не имеется парламентского бюджета. Безбюджетное хозяйство, по его мнению, совершенно недопустимо, не может даже мыслиться.

В этом рассуждении Еллинека происходит несомненное смешение двух точек зрения: фактической (хозяйственной) и государственно-правовой. Совершенно справедливо, что государственное хозяйство нуждается в определенном финансовом плане, который наперед устанавливал бы предполагаемые его потребности и указывал бы средства их удовлетворения. Без такого плана не только государственное хозяйство, но и всякое сколько-нибудь крупное предприятие не может вести рационального существования и обречено на всевозможные случайности, но отсюда никоим образом нельзя заключить, что и при отсутствии конституционного бюджета государственное хозяйство не будет безбюджетным, ибо оно будет руководствоваться тогда финансовым планом, изданным односторонне правительством. Фактически, конечно, будет так, но с юридической точки зрения государственное хозяйство приходится рассматривать тогда, как хозяйство безбюджетное. "С точки зрения государственно-правовой, - говорит Борнгак, - совершенно безразлична необходимость хозяйственного плана для финансового управления. Для наличности бюджета в юридическом смысле необходимо, чтобы он был установлен в конституционно предписанных формах. Бюджет, изданный не в форме закона, вовсе не является таковым, он - юридическое нечто, как бы велико ни было его значение для финансового хозяйства. Поэтому юридически вполне правильно говорить о безбюджетном финансовом управлении в этом случае и исследовать юридические последствия такого положения" <157>.

<157> Bornhak. Preussisches Staatsrecht. Bd. III. S. 599.

Но, кроме того, учение Еллинека вызывает некоторые возражения и по существу. Или Еллинек, развивая свое учение о бюджете как об условии, понимал его в смысле необходимого предположения, при наличности которого только правительство управомочивается вести финансовое управление. Тогда его "условие" ни что иное, как правомочие, и учение Еллинека, поскольку дело касается расходов, отличается от учения Генеля только с внешней стороны, только по форме.

Или же, напротив, Еллинек полагает, что правительство управомочивается к ведению государственного хозяйства не бюджетом, а действующим законодательством о доходах и расходах, что бюджет является только условием конституционности государственного хозяйства, отсутствие которого, вызывая нарушение конституции правительством, тем не менее не лишает его права финансового управления. Тогда лишается смысла конечный вывод, который мы сделали из этого учения, тогда вся бюджетная теория Еллинека не может быть вовсе приемлема.

В самом деле постоянные законы о доходах и расходах устанавливают и определяют доходы и расходы государства. С этого же момента, когда в конституцию занесена статья, требующая, чтобы все доходы и расходы государства были исчислены в бюджет, который устанавливается в форме закона, полномочия по взиманию доходов и производству расходов правительство черпает единственно в этом бюджетном законе и только в нем. В этом смысл и значение установления бюджета законодательным порядком.

Конституция, конечно, может сделать оговорку и предоставить правительству некоторые доходы и независимо от бюджета. Так, Прусская конституция в ст. 109 постановляет, как мы видели, что существующие налоги и подати будут взиматься и впредь, пока они не будут изменены законом. По отношению к этим доходам бюджет не имеет ровно никакого юридического значения, их взимание предоставлено правительству самой же конституцией помимо бюджета. Но если такой оговорки нет, бюджет служит единственным правооснованием деятельности правительства по финансовому управлению.

Еллинек допускает, что в таких государствах, где налоги основываются на периодически возобновляемых законах, бюджет содержит в себе правомочие для правительства. По нашему мнению, бюджет будет представлять собой правомочие как в этом случае, так и в том, когда законы о налогах постоянны. Разница состоит в том, что в таких государствах, где доходы и расходы обусловливаются постоянными законами, деятельность парламента при установлении бюджета связана, он не может без согласия других факторов законодательства внести в них те или иные изменения; тогда как при периодически обновляемых законах о доходах и расходах парламент, устанавливая бюджет, действует, за немногими исключениями, о которых мы скажем ниже, совершенно свободно, он ничем не связан, ибо законы эти по истечении бюджетного периода лишены юридической силы, недействительны.

Тот же взгляд на бюджет высказывает Зейдлер, который, в отличие от Еллинека, признает за бюджетом значение условия или предположения для осуществления уже имеющихся у правительства полномочий не только для Пруссии (Германии), где законы о налогах постоянны, но и для Австрии, где они нуждаются в ежегодном признании их действительным парламентом. Ход его рассуждений таков.

Бюджет не может управомочивать правительство. Законодательные палаты, устанавливающие его, ограничивали бы тогда неограниченное в Пруссии и Австрии право монарха назначать министров. Поэтому не бюджет, но акт назначения монархом уполномочивает министров управлять государственными доходами и расходами, как и вообще вести управление государством. Но так как правительство по прусскому и австрийскому праву не может юридически вести государственное хозяйство без бюджета, то отсюда вывод: бюджет служит условием или предположением осуществления принадлежащих правительству полномочий по взиманию доходов и производству расходов.

Учение Зейдлера о предоставлении министрам полномочий по государственному управлению актом назначения их монархом резко противоречит природе современного государства и государственной власти. Оно коренится в принципах отжившего государственного строя, источниками, его питающими, служат вотчинная теория или, в лучшем случае, теории абсолютных монархий с их взглядом, что государь, которому не под силу было справиться со всем управлением, назначал себе помощников, которым и передавал различные его отрасли.

Как бы мы ни смотрели на акт назначения должностных лиц, будет ли это договор публичного права или односторонний акт власти компетентного органа <158>, несомненно, что полномочия, ими получаемые, основываются не на делегации, не на поручении, переданном им назначающим органом, но на законе, определяющем компетенцию (полномочия) тех или иных должностных лиц. Назначение же их на должность, исходит ли оно от монарха или от какого-нибудь другого должностного лица, представляет собой не что иное, как порядок призвания определенных лиц к выполнению должностных функций, установленный законом. Само собой разумеется, что и министры не составляют в этом случае исключения. Их полномочия, как и полномочия других должностных лиц, основываются на законе; в частности, их полномочия по финансовому управлению, как мы уже отметили, основываются на бюджетном законе.

<158> См. об этом: Kammerer. La function publique en Allemagne. 1899. T. II. S. 66 - 10; Preuss. Dasstadtische Amtsrecht in Preussen. 1902. S. 77 - 113; и др.

Но тогда палаты, в руках которых находится установление бюджета, ограничивают право монарха назначать министров, влияют на эти его акты? Формально неограниченное право это осуществляется, однако монарх в современной конституционной монархии находится в условиях компромисса, ибо этот государственный строй, как справедливо указал на это Еллинек <159>, по самой идее своей покоится на постоянном взаимодействии двух непосредственных органов - монарха и парламента, взаимодействии, которое в действительности является результатом взаимных уступок, взаимных соглашений. И, назначая тех или иных лиц на пост министра, монарх не может вовсе эмансипироваться от парламента, не может не считаться с его настроением, с господствующими в нем политическими течениями. В акте назначения проявляет свое действие это основное начало конституционной монархии, соблюдение которого является необходимым условием, залогом здоровой и нормальной государственной жизни <160>.

<159> Gesetz und Verordnung. S. 283
<160> Об этом см.: Алексеев А.А. Министерская власть в конституционном государстве. 1910 (В особенности гл. 5 и 8).

В учении Зейдлера о неограниченном праве монарха назначать министров и этим актом наделять их полномочиями по ведению государственного управления есть неясности и противоречия, когда он говорит о самостоятельном значении бюджета, принятого парламентом, как об акте выражения доверия находящемуся у власти министру. Если министры, учит Зейдлер, получают вотум недоверия со стороны парламента в форме отказа его вотировать бюджет и уходят в отставку, они делают это добровольно и, следовательно, нисколько не ограничивают права монарха назначать министров. Если же они, несмотря на вотум недоверия, остаются у власти, парламент не может настаивать на отказе в принятии бюджета и обязан вотировать его.

Все это рассуждение Зейдлера представляется чем-то искусственным, мало продуманным. Можно указать на одно из двух. Или министры, получив вотум недоверия, обязаны уйти в отставку, но тогда право короля назначать министров ограничено, он может призвать на пост министра лишь тех лиц, которые могут рассчитывать на поддержку и сочувствие парламента. Или же министры будут продолжать оставаться на своих местах, несмотря на отказ парламента вотировать бюджет; в таком случае отказ в принятии бюджета или, выражаясь словами Зейдлера, задержка в принятии его не может иметь того значения, которое приписывается ему, не может служить действительным вотумом недоверия, ибо палаты в конце концов обязаны его принять, иначе рушится, говорит Зейдлер, правовое существование государства.

VIII

Из высказанных до сих пор отдельных замечаний уже в достаточной степени выяснилась наша собственная точка зрения на бюджет, на юридическое значение бюджетного закона. Резюмируем теперь вкратце эти отдельные замечания.

В тех государствах, конституции (или обыкновенные законы) которых требуют, чтобы все государственные доходы и расходы заносились в бюджет, который устанавливается законодательным порядком, бюджетный закон, надлежаще изданный, наделяет правительственную власть правомочиями по взиманию доходов и производству расходов. Будут ли те или иные доходы и расходы впервые в бюджете установлены, или они будут покоиться на таких законах, сила и действие которых ограничивается годичным сроком, или же, наконец, они будут обусловлены постоянными законами, - это не имеет ровно никакого значения. Раз действует правило, что все доходы и расходы государства исчисляются в бюджет, который издается в форме закона, бюджет служит конечным и исключительным правомочием или основанием для правомерной деятельности правительства в области финансового управления. Только при наличии бюджетного закона правительство имеет право взимать доходы и производить расходы, только тогда оно управомочено вести государственное хозяйство. В этом наделении правительства полномочиями по финансовому управлению и заключается смысл и значение того требования конституции (или обыкновенных законов), чтобы бюджет устанавливался законодательным порядком.

Однако в некоторых государствах определенные доходы и расходы не нуждаются в признании их в бюджетном порядке. По отношению к этим доходам и расходам бюджет не имеет никакого юридического значения; такие доходы будут поступать в государственную кассу помимо бюджета и независимо от него, точно так же, как и расходовать их правительство управомочено без бюджета. Так, в Пруссии наряду со ст. 99 Конституции, требующей, чтобы все доходы и расходы государства заносились в бюджет, устанавливаемый в форме закона, ст. 109 постановляет, что существующие налоги и подати будут взиматься и впредь, пока они не будут изменены законом.

В Японии на основании ст. 63 Конституции существующие налоги должны взиматься впредь до изменения их новым законом, кроме того, здесь также и некоторые расходы не зависят от бюджета. Статья 66 говорит, что "расходы по содержанию императорского дома покрываются ежегодно из средств государственного казначейства в пределах ныне установленной для того суммы без испрошения согласия императорского парламента, за исключением случаев, когда увеличение этой суммы признано будет необходимым".

Наконец, и у нас в России по отношению к определенным расходам бюджет не имеет никакого юридического значения, эти расходы даже изъяты от обсуждения их законодательными палатами. Так, на основании ст. 5 правил о порядке рассмотрения государственной росписи "кредиты на расходы Министерства Императорского Двора, вместе с состоящими в его ведении учреждениями, в суммах, не превышающих ассигнований Высочайше утвержденной 29 декабря 1905 года росписи, обсуждению не подлежат, равным образом не подлежат обсуждению такие изменения означенных кредитов, которые обусловливаются постановлениями учреждения об Императорской Фамилии, соответственно происшедшими в ней переменами" (этой статье соответствует ст. 115 Основного закона). Статья 6 тех же правил постановляет, что "включенные в проект росписи кредиты: а) на расходы Собственной Его Императорского Величества Канцелярии и Канцелярии Его Императорского Величества по принятию прошений и б) на расходы, не предусмотренные сметами, на экстренные в течение года надобности, - подлежат обсуждению в тех лишь частях, в которых эти кредиты испрашиваются с превышением против назначений Высочайше утвержденной 29 декабря 1905 года росписи".

Но здесь возникает вопрос о том, свободен ли парламент в своей деятельности, вотируя доходы и расходы государства, или же, напротив, деятельность его связана существующими законами и на законах основанными учреждениями, и если связана, то насколько? Решение этого вопроса обусловлено тем, основываются ли доходы и расходы государств на таких законах, сила и действие которых зависят от ежегодного признания их парламентом, или же в основе их лежат постоянные законы.

В тех государствах, где законы о доходах и расходах - leges annuae, деятельность парламента при обсуждении бюджетных статей, вообще говоря, так же свободна, как и при обсуждении любого другого законопроекта, поступившего на его рассмотрение. Парламент может принять их в том виде, как они представлены правительством, может внести в них те или иные изменения или даже вовсе вычеркнуть. Юридическая сила законов о доходах и расходах ограничивается здесь годичным сроком, по истечении которого законы эти не могут уже больше применяться. Требуется взаимное согласие всех факторов законодательства, чтобы они снова вступили в действие.

Однако в этих государствах могут существовать и существуют такие расходы, которые парламент юридически не может вычеркнуть из бюджета, принятие которых обязательно для него. Так, в Бельгии ст. 77 Конституции требует, чтобы "закон устанавливал цивильный лист на все продолжение каждого царствования". Расходы на цивильный лист обязательны для парламента (он юридически не может их не принять), как обязательны для него и все другие расходы, которые обусловливаются действием конституции. Внося в них те или иные изменения, парламент вместе с тем изменял бы конституцию и, следовательно, поступал бы противоконституционно, ибо для изменения конституции установлен особый порядок, отличный от того, каким рассматриваются обыкновенные законы и бюджеты среди них <161>.

<161> О возможности путем бюджета реформировать в Бельгии действующее законодательство см.: Matton H. Precis de droit budgetaire belge. 1908. P. 50 suiv.; Planck O. Das Budgetrecht der belgischen Verfassung. 1889. S. 67 - 68.

То же самое можно сказать и относительно Франции, где, хотя и не вписанный в конституцию, господствует принцип годичного действия законов о доходах и расходах. И здесь свободная при вотировании бюджета деятельность парламента подвергается также известным ограничениям принятие всех расходов, которые вызываются действием конституции, обязательно для парламента. Мало того, некоторые французские писатели утверждают, что и обыкновенные законы могут ограничивать принцип годичного действия законов о расходах, необходимо только, чтобы закон ясно устанавливал это изъятие. Тогда парламент юридически обязан внести в бюджеты кредиты, необходимые для функционирования этих законов. Так, Жез, в качестве примера таких законов, приводит Закон 1875 года о рекрутировании армии, которым устанавливается минимум наличного состава армии <162>. К этим законам принадлежит, по словам Лаферьера, также и Закон от 30 марта 1912 года о морской программе, которым устанавливаются расходы, необходимые для его выполнения и обязательные для парламента, начиная с 1912 и до 1920 года <163>.

<162> Jeze. Le Budget. P. 74.
<163> Laferriere J. Questions budgetaires soulevees par la loi de programme navale de 30 mars 1912. Revue de science et de legislation financiers. 1912. P. 506 suiv., в особенности 509 - 521. Противоположного мнения держится Дюги, который считает всякое решение парламента, которым вотируются кредиты на несколько лет, противоконституционным. См.: Duguit. Traite de droit constitutionnel. T. II. P. 390. Отметим, что некоторые писатели отрицают свободную деятельность парламента при вотировании им кредитов, необходимых для исполнения законов, а вместе с тем и возможность односторонне реформировать действующее законодательство. См.: Esmein. Elements de droit constitutionnel. 5 edit., P. 903 suiv.; Michel M. De l'habitude cintratee en France de legiferer par voie budgetaire. 1907. P. 27 suiv, Jellinek. Gesetz und Verordnung. S. 286 suiv.; Соколов К.Н. Парламентаризм. 1912. 364 сл.; и др.

Напротив, парламент связан в своей деятельности при вотировании бюджета в тех государствах, где расходы и доходы покоятся на постоянных законах, он не может односторонне своей властью вычеркнуть кредиты, необходимые для исполнения этих законов. Законы, раз они изданы, обязательны для всех органов государственной власти, в том числе и для парламента, и могут быть изменены или отменены только при участии всех факторов законодательства. Такое изменение или такая отмена их может последовать и в бюджетном порядке путем отказа в соответствующем кредите, но только при непременном согласии на это всех факторов законодательства. Если же такого согласия нет, остаются в силе старые законы, а, следовательно, палаты юридически обязаны вотировать кредиты, необходимые для их исполнения.

При этом в некоторых государствах эта обязанность парламента вотировать кредиты, требуемые законами или законно установленными обязательствами государств, подчеркивается еще особо. Так, в Пруссии ст. 109 Конституции наряду с постановлениями о том, что "существующие налоги и подати будут взиматься и впредь", говорит, что "сии не противоречащие конституции постановления существующих кодексов, отдельные законы и указы, пока они не будут изменены законом, останутся в силе", как бы подчеркивая необходимость для палат принять кредиты, потребные для осуществления действующих законов и указов. Еще яснее в этом отношении Конституция Японии, которая в ст. 67 говорит, что "расходы, уже установленные и взимаемые согласно конституции осуществлением полномочий, принадлежащих императору, равно как и расходы, вызываемые постановлениями закона или законными обязательствами правительства, не могут быть ни отменены, ни уменьшены имперским парламентом без согласия правительства". Точно так же и у нас в России ст. 7 Сметных правил постановляет, что "назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя государством обязательствам не подлежат сокращению" (см. также ст. 114 Осн. зак.), а ст. 9 тех же Правил требует, чтобы "при обсуждении проекта государственной росписи не могли быть исключены или изменены такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших" <164>.

<164> Противоположного мнения придерживается Л.Н. Яснопольский, который думает, что только наличие ст. 9 связывает деятельность Думы и Совета при обсуждении бюджета. См.: Яснопольский Л.Н. Вопрос о забронированных кредитах с правовой точки зрения // Юридические записки. 1912. Вып. 12. С. 9 - 10, 27.

По поводу ст. 9 см. также: Струве П.Б. К характеристике нашего бюджетного права. 1907. 307 сл.; Ивановский В.В. Учебник государственного права. 1908. С. 368; Котляровский С.А. Юридические предпосылки русских основных законов. 1912. С. 69 сл.; Landau H. Das Budgetrecht in Russiland. 1912. S. 82 ff.; и др.

Из сказанного о положении парламента при обсуждении доходов и расходов государства явствует, какой ответ может последовать на вопрос о том, имеет ли право парламент отвергнуть представленный на его рассмотрение бюджет.

Парламент не может отвергнуть всего бюджета целиком даже в тех государствах, где законы о доходах и расходах - leges annuae, где он наименее связан в своей деятельности действующим законодательством, ибо и здесь, как мы видели, имеются такие расходы, которые являются обязательными для парламента, которых он не может принять. Он может в этих государствах отказать в принятии той части бюджета, которая подлежит его свободному вотированию, в отношении которой он не связан действующим правом.

Еще уже у парламента юридическая возможность отказать в бюджетах тех государств, где доходы и расходы покоятся на постоянных законах, где парламент не может односторонне своей властью вычеркнуть расходы, необходимые для функционирования законов и на законах основывающихся учреждений. Он может отклонить здесь только такие доходы и расходы, которые впервые в бюджете проводятся, в установлении которых они свободны в своей деятельности <165>. К этим же государствам принадлежит и Россия, где Дума и Совет не могут отклонить всего бюджета целиком, где они обязаны принять такие доходы и расходы, которые основываются на действующих законах, положениях, штатах и т.д. <166>.

<165> Штурм признает за парламентом право отклонять бюджет без всяких ограничений, усматривая в нем необходимое следствие принадлежащего народным представителям права одобрять доходы и расходы государств. См.: Бюджет. 1907. С. 340. Жез высказывается за ограниченное право парламента отклонять бюджеты. "Утверждать, что парламент может, отказывая в бюджете, нарушить принцип защиты субъективных прав, - это то же самое, что признавать, что всякий может убить своего соседа... Это возможность фактическая, но не правовая". Le Budget. P. 114 - 115. Еллинек прямо отрицает право парламента отклонять бюджеты целиком и в тех частях его, которые основываются на законе. Gesetz und Verordnung. S. 289 ff.
<166> Противоположного мнения М.И. Фридман, который склоняется к тому, что по нашему законодательству Дума и Совет могут целиком отвергнуть бюджет: "Наше законодательство о бюджете. Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права". С. 21 - 22; См. также: H. Landau. Op. cit. S. 238. Н.И. Лазаревский, допуская отказ в бюджете с правовой точки зрения вообще, отрицает его и у нас при наличии ст. 14 Сметных правил, предоставляющей правительству право в случае неутверждения бюджета к сроку принять смету предшествующего года (ibid. P. 478), смешивая правовую невозможность у нас безбюджетного положения с правом палат отклонять бюджет.

Если с юридической точки зрения парламент не вправе отказать в принятии всего бюджета фактически, может случиться, что он прибегнет по тем или иным соображениям к этому средству и что к началу финансового года бюджет не будет готов. Что в данном случае произойдет, в каком положении с точки зрения права будет находиться правительственная власть в отношении финансового управления, в отношении взимания доходов и производства расходов?

Конституции некоторых государств предусматривают подобные случаи и указывают юридический выход из создавшегося положения, предоставляя правительству право применять бюджет предшествующего года. Так, в Румынии ст. 113 Конституции постановляет, что, "если бюджет не был вотирован вовремя, исполнительная власть удовлетворяет государственные потребности согласно бюджету предыдущего года, причем действие последнего не может быть продлено больше чем на один год". Аналогичное положение содержат в себе турецкая Конституция 1876 года, возобновленная в 1908 году в (ст. 102), испанская 1876 г. (§ 2 ст. 85) и японская 1889 года (ст. 71) <167>.

<167> Конституции отдельных немецких государств, в которых бюджетное право палат сводится главным образом к периодическому разрешению ими взимать налоги, предоставляют в таких случаях правительственной власти право взимать налоги в течение определенного времени сверх того срока, на который эти налоги были установлены. См. Конституция Баварии, отд. VII, § 7; Бадена, § 62; и др.

Сюда же принадлежит и Россия, в которой в ст. 14 Сметных правил (ей соответствует ст. 116 Основного закона) говорится: "Если государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода, то остается в силе последняя установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета Министров, в распоряжение министерств и главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц во всей из совокупности одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов" <168>.

<168> М.И. Фридман, анализируя эту статью в связи с мотивами ее издания и допуская возможность по русскому праву отказа в бюджете, говорит, что статья эта может быть применена только в том случае, если рассмотрение и утверждение бюджета не будет закончено к началу сметного периода, но никоим образом не тогда, когда палаты отвергнут бюджет. Вопросы государственного хозяйства и бюджетного права. С. 20 - 22. См. также: Landau H. Op. cit. S. 232 - 238.

В таких государствах, конституции которых обходят этого рода случаи совершенным молчанием, мы имеем так называемый конституционный vacuum, который не может быть заполнен средствами права <169>. У правительства не будет тогда правомерных оснований для взимания доходов и производства расходов, за исключением только таких доходов, которые, как, например, в Пруссии существующие налоги и подати на основании ст. 109 Конституции, не зависят в своем существовании от бюджета.

<169> Мы оставляем в стороне случаи, наиболее часто повторяющиеся в практике современных государств, когда утверждение бюджета только замедляется и когда правительство управомочивается вести финансовое управление на основании "временных двенадцатых" долей. Об этом см.: Jeze G. Le Budget. P. 512 - 529.

Здесь юрист может считать свою задачу выполненной, здесь выдвигаются в первую очередь политические силы, то или иное соотношение которых определит собой линию, по которой будет идти и развиваться жизнь государства. Но рассмотрение этого и подобных вопросов выходит уже за пределы юридического учения о бюджетном законе, которым мы себя ограничим в настоящем очерке.