Мудрый Юрист

К вопросу о новом этапе реформирования законодательства о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации и муниципальных образований

Скоряков Олег Викторович, соискатель кафедры государственного и международного права Ставропольского государственного университета.

В связи с развитием системы контрольных органов местного самоуправления и принятием соответствующего законодательства о контрольных органах происходит процесс реформирования системы регионального законодательства.

Ключевые слова: органы, контрольные, муниципалитет, полномочия, функции, система, законодательство, реформа, регион.

On the question of a new state of reformation of law on accounts agencies in the Russian Federation Constituents and municipal units

O.V. Skoryakov

Development of the system of accounts agencies of the local government and introduction of the relevant law regarding the accounts bodies, the system of regional legislation is being reformed.

Key words: agencies, accounts, municipality, powers, functions, system, legislation, reform, region.

Начало 2011 г. ознаменовалось в том числе принятием Федерального закона "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" <1>.

<1> См.: Российская газета. 2011. 11 февраля.

Продолжая традицию принятия рамочных законов по вопросу, находящемуся в совместном ведении Федерации и субъектов, этот Закон указывает в качестве своей цели "установление общих принципов организации, деятельности и основных полномочий контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и контрольно-счетных органов муниципальных образований" (ст. 1). Налицо подход, аналогичный использовавшемуся при принятии федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления и законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Но здесь есть один нюанс.

Пункт "н" части 1 ст. 72 Конституции России прямо относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления к совместному ведению Федерации и субъектов. Представляется не совсем правильной данная формулировка с точки зрения того, что должны устанавливаться общие принципы только организации, без упоминания деятельности. Представляется, что такое разделение достаточно искусственно и не во всех случаях может быть проведено. Характерно в этом смысле название Закона от 7 февраля 2011 г., которое включает не только организацию, но и деятельность контрольно-счетных органов. Такой подход следует поддержать.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <2>, как известно, принят, причем уже не один.

<2> См.: Российская газета. 2003. 8 октября.

Можно отметить, что в этой сфере федеральный законодатель свою задачу даже "перевыполнил" - данный Закон устанавливает общие принципы не только организации системы органов местного самоуправления, а общие принципы всего местного самоуправления, что, конечно, гораздо шире по содержанию. При этом содержание данного Закона гораздо шире, чем его название, поскольку закон регулирует не только организацию, но и деятельность органов местного самоуправления.

Гораздо скромнее достижения федерального законодателя в отношении установления общих принципов организации системы органов государственной власти. До 7 февраля 2011 г. существовал только один закон по этому вопросу - Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <3>. Следует отметить, что содержание и этого Закона шире его названия, поскольку фактически Закон регулирует не только организацию, но и деятельность указанных органов.

<3> См.: Российская газета. 1999. 19 октября.

Таким образом, на данном этапе отсутствует закон, устанавливающий принципы организации системы федеральных органов государственной власти (хотя в законах об отдельных органах государственной власти принципы их организации и деятельности часто закрепляются).

Интересен и подход законодателя к установлению принципов организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Избран путь, по которому по отдельным группам или ветвям государственной власти принимается отдельный федеральный закон. При этом за прошедшие после принятия Конституции России 17 лет появились федеральные законы только по принципам организации и деятельности законодательных, исполнительных и контрольно-счетных органов субъектов РФ.

Однако существуют и другие органы субъектов РФ - судебные, правозащитные и т.д. По ним законы до сих пор не приняты. Представляется, что более логичным было бы принятие федерального закона, устанавливающего общие принципы организации и деятельности применительно к федеральным и региональным органам государственной власти в целом.

При этом интересна иерархия нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и деятельность контрольно-счетных органов, в самом Законе от 7 февраля 2011 г.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ основывается на Конституции РФ и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, Конституцией (уставом), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований основывается на Конституции РФ и осуществляется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Бюджетным кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, муниципальными нормативными правовыми актами. В случаях и порядке, которые установлены федеральными законами, правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований осуществляется также законами субъекта РФ (п. п. 1 и 2 ст. 2 Закона).

Таким образом, в этих положениях сам Закон в иерархии ставит себя лишь на четвертое место после Конституции, закона об общих принципах и Бюджетного кодекса, причем интересно, что Бюджетный кодекс поставлен ниже законов об общих принципах.

Тем не менее в п. 3 ст. 2 Закона указывается, что "федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности контрольно-счетных органов, не должны противоречить Бюджетному кодексу Российской Федерации и настоящему Федеральному закону". Здесь вырисовывается противоположная картина - законы об общих принципах не должны противоречить Бюджетному кодексу и Закону об организации и деятельности контрольно-счетных органов. Хотя с юридической точки зрения подобные формулировки в одних федеральных законах относительно других федеральных законов не более чем благое пожелание.

Следовательно, Закон однозначно относит организацию и деятельность контрольно-счетных органов к предмету регулирования финансового права, однозначно провозглашая его приоритет над конституционным и муниципальным правом в данном вопросе.

Следует согласиться с мнением о том, что регулирование статуса контрольно-счетных органов Федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" было недостаточно и чрезмерно лаконично и требовалась ликвидация пробелов законодательства в этом вопросе <4>. Поэтому принятие такого Закона нужно оценить положительно.

<4> Белявский Д.С. Совершенствование законодательства, закрепляющего статус контрольных органов муниципальных образований, как средство обеспечения финансовой безопасности на местном уровне в России // Правовые основы финансовой безопасности: региональный аспект: Материалы региональной научно-практической конференции. 27 - 28 февраля 2009 г. Ставрополь: ИП Сыровец В.Л., 2009; Королев Д.А. Правовой статус контрольных органов муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ставрополь, 2007.

Далее в будущем будет необходимо провести согласование Законов "Об общих принципах организации власти" и Закона о контрольно-счетных органах. Так, например, Закон об общих принципах организации местного самоуправления в п. 2 ст. 38 закрепляет следующее положение: "Контрольный орган муниципального образования формируется на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в соответствии с уставом муниципального образования".

А вот Закон о контрольно-счетных органах в п. 2 ст. 3 устанавливает, что контрольно-счетный орган муниципального образования является постоянно действующим органом внешнего муниципального финансового контроля и образуется представительным органом муниципального образования.

Поскольку Закон о контрольно-счетных органах провозглашает свой приоритет, следовательно, выборный порядок формирования контрольных органов ликвидируется. Справедливости ради следует отметить, что он и так практически не применялся, однако сокращение даже символического в данном случае демократизма законодательства о местном самоуправлении вряд ли можно оценить положительно.

Библиографический список

  1. Белявский Д.С. Совершенствование законодательства, закрепляющего статус контрольных органов муниципальных образований, как средство обеспечения финансовой безопасности на местном уровне в России // Правовые основы финансовой безопасности: региональный аспект: Материалы региональной научно-практической конференции 27 - 28 февраля 2009 г. Ставрополь: ИП Сыровец В.Л., 2009.
  2. Королев Д.А. Правовой статус контрольных органов муниципальных образований в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М. 2007.
  3. Костенников М.В., Куракин А.В. Актуальные проблемы науки административного права. М., 2011.