Мудрый Юрист

Особенности закрепления в законодательстве субъектов Российской Федерации северо-кавказского федерального округа и уставах муниципальных образований института нормотворческой деятельности органов местного самоуправления

Сергеева Ксения Олеговна, соискатель кафедры конституционного права и государственного строительства Пятигорского государственного лингвистического университета.

В Российской Федерации организация публичной власти, в соответствии с Конституцией России, основывается в том числе на принципах централизации и децентрализации, подразумевающих соответствующее распределение компетенции между органами власти разных уровней. Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов.

Ключевые слова: нормотворчество, система, регион, институт, взаимодействие, процесс, устав, источники, управление, образование, муниципальный, закон, право.

Peculiarities of the legal enforcement of the institution of local law making in the legislation of the Russian Federation Constituents of the North-Caucasian District and charters of municipal units

K.O. Sergeeva

In the Russian Federation public authority is based on the principles of centralization and decentralization as specified in the Russian Constitution. These principles imply that the competence is divided between the authorities of different levels. The principle of decentralization does not mean that there is no central administration at all. It means that there should be the combination of local and central governments on the basis of the principle of mandatory division of powers between different levels of public authority and territorial jurisdiction of administrative authorities.

Key words: law making, system, region, institution, interaction, process, charter, sources, management, unit, municipal, law, right.

В Российской Федерации организация публичной власти, в соответствии с Конституцией России, основывается в том числе на принципах централизации и децентрализации, подразумевающих соответствующее распределение компетенции между органами власти разных уровней.

Принцип децентрализации управления необходимо понимать не в смысле полного отсутствия центрального управления, а сочетания центрального и местного управления, исходя из принципа необходимого разделения полномочий между уровнями публичной власти и территориальной юрисдикции административных органов.

Как отмечают Г. Шоллер и Й. Шоллер, "...децентрализация состоит в том, чтобы внутри территории государства возникали новые политические единицы, наделенные качеством государства (как в федеративной системе) или автономии. Если автономия ограничена пределами какой-либо местности, созданной в целях решения проблем местного сообщества, то в таком случае имеется в виду местное самоуправление" <1>.

<1> Децентрализация государственной власти и местное самоуправление: проблемы реализации // Совместные исследования. М.: РАГС, 2007. С. 12.

В этом же контексте К. Узакбаев пишет: "Политическую децентрализацию в государственном управлении условно можно рассматривать как процесс передачи полномочий или права принимать решения местным сообществам граждан или их выборным представительным органам" <2>.

<2> Указ. соч. С. 136.

Процесс политической децентрализации, связанный с передачей полномочий на нижние уровни с образованием автономии местного самоуправления вовсе не должен означать отторжение государством самостоятельных общин или желание этих общин быть совершенно автономными от государства.

Важным уровнем публичной власти в нашем государстве является местное самоуправление. В соответствии со ст. 12 Конституции России "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти".

В.А. Баранчиков подмечает, что местное самоуправление, "это децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативно-правовых актов органов государственной власти в пределах территории разных видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми должностными лицами" <3>.

<3> См.: Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000. С. 7.

Как следует из норм Конституции РФ и федерального законодательства правовые акты, связанные с организацией и осуществлением местного самоуправления, вправе принимать как федеральные и субъектов Федерации органы государственной власти, так и органы местного самоуправления. Согласно ст. 4 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <4> правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.

<4> См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.

На федеральном уровне создаются правовые нормы, определяющие общие принципы развития местного самоуправления на всей территории страны, основные направления муниципально-правовой политики, которые подлежат конкретизации в законодательных актах субъектов РФ и правовых актах местного самоуправления.

Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся правовое регулирование: вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ; прав, обязанностей и ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц в области местного самоуправления; прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ; прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий.

Согласно ст. 7 указанного Федерального закона, органы местного самоуправления (население муниципального образования) по вопросам местного значения, вопросам осуществления отдельных государственных полномочий могут принимать муниципальные правовые акты.

В научной литературе существуют разнообразные определения правовых актов. Например, по мнению С.С. Алексеева, "правовой акт - это внешнее выражение воли (государства и отдельных лиц), направленное на достижение определенного юридического эффекта" <5>.

<5> См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Свердловск, 1966. С. 7

Р.Ф. Васильев правовой акт определяет как "волеизъявление управомоченного субъекта права, регулирующее общественные отношения путем установления (изменения, отмены, изменения сферы действия) правовых норм, а также установления (изменения, прекращения) конкретных правоотношений, результаты которого в виде велений, обращений, соглашений и т.п. в установленных законом случаях фиксируются в документальной форме (в акте-документе)" <6>.

<6> Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1998. N 5. С. 6.

По мнению В.А. Юсупова, правовые акты представляют собой "волевые властные действия, которые совершаются на основе и во исполнение законов... и направлены на установление, изменение или прекращение правовых норм или конкретных правоотношений" <7>.

<7> См.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 123.

В одном из комментариев к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовой акт понимается как "документ, содержащий подзаконное официальное решение, принятое органом власти или должностным лицом в одностороннем властном порядке и с соблюдением установленной процедуры по тому или иному вопросу, отнесенному к его компетенции, облеченное в предусмотренную законом форму и порождающее юридические последствия" <8>.

<8> См.: Велиева Д.С., Лысенко В.В., Капитанец Ю.В. и др. Комментарий к ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (постатейный) // Подготовлен для СПС "КонсультантПлюс". 2005.

В теории права выделяют следующие признаки правовых актов:

  1. Правовой акт есть письменный документ определенного рода, обладающий особой формой выражения содержащейся в нем информации. Это - структуризация текста акта и его построение по правилам юридической техники (главы, статьи, элементы, нормы и т.д.), это - формулирование правил поведения длительного или разового характера, это - нормативный язык, это - использование специфических юридических понятий и терминов, это - соблюдение обязательных реквизитов, свойственных каждому акту.
  2. Официальный характер правового акта заключается в его издании от имени органа, организации либо государства. Правомочность названных субъектов принимать правовые акты предопределяется Конституцией, законом, а также положением, уставом, то есть статутным актом. Отсюда следует важное правило об издании каждым субъектом только тех видов правовых актов, которые за ним закреплены.
  3. Правовой акт обладает целевой ориентацией. В нем выражены в концентрированной форме социальные интересы. Акт может выражать государственную волю (если издан от имени государства), волю социальной общности (население той или иной территории), властное веление (если акт издан государственным органом), согласие и равнопартнерские отношения. В любом случае интерес и воля получают строго определенную и обязательную форму выражения.
  4. Правовой акт предназначен для регулирования общественных отношений. Это достигается с помощью разных способов - путем установления правовых норм, возникновения, изменения и прекращения правоотношений, признания, создания и изменения юридического состояния, посредством обеспечения реализации правовых норм, правовой защиты законных интересов.
  5. Правовой акт есть звено в реальной "правовой цепи" - правосознание, установка, правовые потребности, правоцелеполагание, правотворчество, правореализация, юридические действия и состояния. Это - циклически возобновляемая "правовая цепь", и правовой акт служит ее импульсом, выполняя роль и цели, и средства. Наиболее же отчетливо предназначение правового акта выявляется по завершении процесса правотворчества, когда акт выступает как его "конечный продукт". Действие, применение, исполнение правового акта служит его практической реализации и воплощению норм, предписаний, поручений, установлений в реальной действительности <9>.
<9> Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999. С. 18.

Согласно Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальный правовой акт - это решение, принятое непосредственно населением муниципального образования по вопросам местного значения, либо решение, принятое органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также по иным вопросам, отнесенным уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами к полномочиям органов местного самоуправления и (или) должностных лиц местного самоуправления, документально оформленные, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающие либо изменяющие общеобязательные правила или имеющие индивидуальный характер.

Таким образом, муниципальные правовые акты отвечают признакам правовых актов, так как:

Правотворческая деятельность является одной из важнейших составляющих механизма правового регулирования в различных его трактовках <10>. Важность правотворчества обусловлена тем, что объективно назревшая потребность правового регулирования требует активно-творческого начала, деятельности по установлению правовых норм <11>.

<10> См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права. Свердловск. 1972. Т. 1. С. 156; Шебалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. N 10. С. 124.
<11> См.: Алексеев С.С. Указ. соч. С. 158.

В учебной литературе получил большое распространение подход, согласно которому под правотворчеством понимается "форма осуществления функций государства, состоящая в установлении, изменении или отмене правовых норм" <12>, "возведении государственной воли в закон, ее конструировании в общеобязательные нормативные предписания" <13>.

<12> См.: Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997. С. 347; Общая теория государства и права: Академический курс: В 2-х т. / Под ред. М.Н. Марченко. Общая теория государства и права. М., 1998. Т. 1. С. 210.
<13> См.: Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003. С. 276

Муниципальная правотворческая деятельность представляет собой деятельность населения и (или) органов муниципальных образований по созданию, изменению или отмене норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие на территории соответствующего муниципального образования.

Как было указано выше, право правотворческой (нормотворческой) деятельности муниципальных образований регламентируется законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами.

Во всех субъектах РФ Северо-Кавказского федерального округа в настоящее время приняты законодательные акты, регулирующие вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории соответствующего субъекта. В этих актах, в частности, идет речь и о правотворческой (нормотворческой) деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований субъекта РФ.

В законах субъектов РФ Северо-Кавказского федерального округа, в частности, определяются система муниципальных правовых актов; субъекты правотворческой инициативы муниципального образования; порядок принятия устава муниципального образования и вопросы, подлежащие обязательному включению в текст устава; порядок принятия поправок и дополнений в устав муниципального образования; порядок вступления в силу устава муниципального образования и других муниципальных правовых актов; порядок оформления в виде муниципального правового акта решений, принятых населением муниципальных образований путем прямого волеизъявления; основания и порядок отмены и приостановления действия муниципальных правовых актов. Этим вопросам посвящается отдельная глава законодательного акта <14>.

<14> См. Закон Карачаево-Черкесской Республики от 25.10.2004 N 30-РЗ "О местном самоуправлении в Карачаево-Черкесской Республике" // День Республики. N 183 - 185 (16579) от 02.11.2004; Закон Республики Дагестан от 29.12.2004 N 43 "О местном самоуправлении в Республике Дагестан" // СЗ Республики Дагестан". 31.12.2004. N 12 (I). Ст. 988; Закон Республики Адыгея от 31.03.2005 N 294 "О местном самоуправлении" // СЗ Республики Адыгея. 2005 март. N 3; Закон Республики Северная Осетия - Алания от 25.04.2006 N 24-РЗ "О местном самоуправлении в Республике Северная Осетия - Алания" // СЗ Республики Северная Осетия - Алания. 2006. N 2/27. Ст. 55.

Отметим, что в Законе Чеченской Республики от 24.05.2010 N 11-РЗ "О местном самоуправлении в Чеченской Республике" отсутствует глава, непосредственно посвященная муниципальным правовым актам <15>.

<15> Закон Чеченской Республики от 24.05.2006 N 11-РЗ "О местном самоуправлении в Чеченской Республике" // Молодежный сайт Избирательной комиссии Чеченской Республики: http:// www.grozny-on-line.ru/ index.php/ polls/ right-to-vote/ 732-low-education.

В то же время, несмотря на наличие в законах всех субъектов РФ Северо-Кавказского федерального округа, кроме Чеченской Республики, отдельной главы, посвященной муниципальным правовым актам, их содержание представляет собой простое копирование гл. 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" "Муниципальные правовые акты".

Так же как и в федеральном законе, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении установлено, что в систему муниципальных правовых актов входят:

  1. устав муниципального образования;
  2. правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;
  3. правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В законах субъектов РФ СКФО определены субъекты муниципального правотворчества. Так, в ст. 44 Республики Адыгея "О местном самоуправлении" сказано: "Проекты муниципальных правовых актов могут вноситься депутатами представительного органа муниципального образования, главой муниципального образования, иными выборными органами местного самоуправления, главой местной администрации, органами территориального общественного самоуправления, инициативными группами граждан, а также иными субъектами правотворческой инициативы, установленными уставом муниципального образования".

Вид конкретного муниципального правового акта, принимаемого органами местного самоуправления, указывается в законе субъекта РФ и в уставе муниципального образования. Муниципальные правовые акты подлежат государственной регистрации и внесению в Регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ.

В соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" ст. 43.1 определено, что муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти субъекта РФ в порядке, установленном законом субъекта РФ.

Так, например, в Законе Республики Адыгея "О местном самоуправлении" сказано, что муниципальные нормативные правовые акты подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Республики Адыгея, организация и ведение которого осуществляются органами государственной власти Республики Адыгея в порядке, установленном законом республики.

В субъектах РФ Северо-Кавказского федерального округа с 2008 г. принимаются законодательные акты о ведении регистров муниципальных нормативных правовых актов. Ведется методическая работа по организации и ведению таких регистров <16>.

<16> См.: Организация и ведение Регистра муниципальных нормативных правовых актов Ставропольского края. Ставрополь, 2010.

Более подробное правовое регулирование муниципального правотворчества осуществляется на уровне муниципальных образований. В уставах большинства муниципальных образований субъектов РФ СКФО имеется отдельная глава, посвященная муниципальным правовым актам.

Прежде всего, в уставах муниципальных образований определяется система муниципальных правовых актов этого муниципального образования, в соответствии с федеральным и региональным законодательством о местном самоуправлении. Например, в Уставе г. Владикавказ сказано, что "в систему муниципальных правовых актов города Владикавказ входят:

"1) Устав муниципального образования "Город Владикавказ";

  1. правовые акты, принятые на местном референдуме;
  2. регламенты органов местного самоуправления г. Владикавказ;
  3. решения Собрания представителей г. Владикавказ;
  4. постановления и распоряжения главы муниципального образования г. Владикавказ;
  5. постановления и распоряжения администрации местного самоуправления г. Владикавказ;
  6. правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления г. Владикавказ, предусмотренные настоящим Уставом" <17>.
<17> Устав муниципального образования города Владикавказа от 27 декабря 2005 г. (зарегистрировано в Минюсте РФ по ЮФО 29.12.2005 N RU153010002005001) // Владикавказ (газета). от 13.01.2006. N 1 (367).

В каждом уставе есть статья, посвященная порядку подготовки и принятия муниципальных правовых актов. В такой статье определяются субъекты муниципального правотворчества, порядок внесения проектов муниципальных правовых актов в соответствующие органы местного самоуправления и перечень прилагаемых к ним документов, порядок вступления этих актов в силу <18>.

<18> См., например: Устав МО городской округ "Город Махачкала" (зарегистрирован в Минюсте РД 28.05.2008) // Махачкалинские известия. 2008. N 22.

Деление муниципальных правовых актов на нормативные и ненормативные также может быть закреплено непосредственно в уставе муниципального образования. Достаточно подробная норма содержится в Уставе г. Нальчика:

"1. Правовые акты органов городского самоуправления, должностных лиц городского самоуправления подразделяются на нормативные и индивидуальные (ненормативные).

  1. Нормативный правовой акт - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий и (или) отменяющий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, и рассчитанный на неоднократное применение.
  2. Индивидуальный (ненормативный) правовой акт - это правовой акт, устанавливающий, изменяющий и (или) отменяющий права и обязанности конкретных лиц и (или) рассчитанный на однократное применение.
  3. К нормативным правовым актам относятся:
  4. Устав г. Нальчика;
  5. решения Нальчикского городского Совета местного самоуправления, носящие нормативный характер.
  6. К индивидуальным (ненормативным) правовым актам относятся:
  7. решения Нальчикского городского Совета местного самоуправления, носящие ненормативный характер;
  8. постановления и распоряжения главы города Нальчика (председателя Нальчикского городского Совета местного самоуправления), носящие ненормативный характер, принимаемые в соответствии с его компетенцией;
  9. постановления и распоряжения главы администрации г. Нальчика по вопросам организации работы администрации г. Нальчика;
  10. распоряжения глав администраций округов, администраций поселка Адиюх, селений Белая Речка, Кенже, Хасанья;
  11. приказы руководителей структурных подразделений администрации города" <19>.
<19> Решение Нальчикского городского Совета местного самоуправления от 01.07.2005 (ред. от 22.02.2008) "О принятии Устава города Нальчика" // Кабардино-Балкарская правда. 27.08.2005. N 189.

Нормы уставов муниципальных образований о муниципальном правотворчестве (нормотворчестве) можно считать общими по отношению к другим муниципальных правовым актам, в которых могут содержаться правила разработки проектов муниципальных актов, их внесения в соответствующие органы местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу. Такие правовые акты не имеют нормативного характера и действуют в рамках конкретного муниципального органа, т.е. относятся к категории локальных правовых актов. Это может быть, например, регламент представительного органа муниципального образования.

Как показал проведенный нами анализ правовых актов субъектов РФ, находящихся в пределах Северо-Кавказского федерального округа, и муниципальных образований этих субъектов, правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в области муниципального правотворчества (нормотворчества) имеет четыре уровня: федеральный, субъектов РФ, муниципальных образований, локальный (конкретных органов местного самоуправления).

В субъектах РФ Северо-Кавказского федерального округа законодательные акты о местном самоуправлении "копируют" нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в области регулирования муниципальной правотворческой деятельности. Более подробно муниципальная правотворческая деятельность урегулирована в уставах муниципальных образований, так как муниципальные правовые акты принимаются в целях регулирования общественных отношений непосредственно на территории (в границах) муниципальных образований.

Библиографический список

  1. Алексеев С.С. Общая теория социалистического права: Курс лекций. Свердловск, 1966. С. 7.
  2. Баранчиков В.А. Муниципальное право. М., 2000.
  3. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Серия 11: Право. 1998. N 5.
  4. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты: Учебно-практическое и справочное пособие. М., 1999.
  5. Шебалин В.А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. N 10.
  6. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1997.
  7. Теория государства и права / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2003.
  8. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979.

References (transliteration)

  1. Alekseev S.S. Obshchaya teoriya sotsialisticheskogo prava: Kurs lektsiy. Sverdlovsk, 1966.
  2. Baranchikov V.A. Munitsipal'noe pravo. M., 2000.
  3. Vasil'ev R.F. O ponyatii pravovogo akta // Vestnik MGU. Seriya 11: Pravo, 1998. N 5.
  4. Sm.: Yusupov V.A. Pravoprimenitel'naya deyatel'nost' organov upravleniya. M., 1979.
  5. Kommentariy k FZ "Ob obshchikh printsipakh organizatsii mestnogo samoupravleniya v RF" (postateynyy).
  6. Velieva D.S., Lysenko V.V., Kapitanets Yu.V., Kulusheva M.A., Presnyakov M.V., Chanov S.E. / Podgotovlen dlya Sistemy Konsul'tantPlyus, 2005.
  7. Tikhomirov Yu.A., Kotelevskaya I.V. Pravovye akty: Uchebno-prakticheskoe i spravochnoe posobie. M., 1999.
  8. Teoriya gosudarstva i prava / Pod red. A.S. Pigolkina. M., 2003.