Мудрый Юрист

Ответственность за преступления в бюджетной сфере

Макаров А.В., директор Юридического института Читинского государственного университета, кандидат юридических наук.

В настоящее время нормы, устанавливающие ответственность за совершение бюджетных преступлений, рассредоточены практически по всем разделам Особенной части УК РФ. Следует согласиться с мнением Ю.Л. Анисимова о том, что бюджетные отношения являются элементами общественных отношений, составляющих объекты составов значительной части уголовно наказуемых деяний, предусмотренных Особенной частью УК РФ. В частности, бюджетные правоотношения являются структурными элементами имущественных отношений, отношений в сфере экономической деятельности, интересов службы в коммерческих и иных организациях, общественной безопасности, безопасности государства, отношений в сфере осуществления государственной власти, государственной службы и службы в органах местного самоуправления <*>.

<*> Анисимов Ю.Л. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2002. С. 17.

В связи с указанным особую сложность представляет выделение норм, устанавливающих уголовную ответственность за совершение бюджетных преступлений, в отдельной главе Особенной части УК РФ.

А выделение такой главы в УК РФ, несомненно, является необходимостью, так как эта мера обладает достаточно высокой степенью общепревентивного воздействия на потенциальных преступников, в настоящее время лишь изредка привлекаемых к уголовной ответственности по причине сложности доказывания прямого умысла в преступлениях, совершаемых в бюджетной сфере, составы которых являются материальными. Это, как правило, относится к преступлениям, предусмотренным ст. 159 (мошенничество), 160 (присвоение или растрата), 285 (злоупотребление должностными полномочиями) УК РФ.

Но основная причина выделения отдельной главы "Преступления в бюджетной сфере" в высокой степени общественной опасности рассматриваемых преступлений.

В связи с рассматриваемым вопросом следует отметить, что проблема выделения всех норм, предусматривающих ответственность за преступления в сфере бюджетных правоотношений, в отдельной главе уже обсуждалась в научной литературе.

Так, существует мнение, что преступления, совершаемые в бюджетной сфере, следует поместить в раздел X УК РФ "Преступления против государственной власти" и назвать, к примеру, "Преступления против экономической безопасности государства" <*>.

<*> Анисимов Ю.Л. Указ. раб. С. 8.

По поводу этой точки зрения следует заметить, что она возникла не на пустом месте и имеет свое обоснование. Охрана бюджетной сферы рассматривается не иначе как структурный элемент экономической безопасности государства (кстати, в связи с этим необходимо заметить, что любая область общественных отношений, охраняемая уголовным законом, может рассматриваться в качестве структурного элемента системы безопасности государства).

Однако природа такого рода преступлений свидетельствует о том, что в большей степени - о чем свидетельствует характер этих преступлений - они должны входить в систему преступлений в сфере экономики. Итак, в пользу мнения о том, что главу "Преступления в бюджетной сфере" следует поместить в раздел VIII УК РФ "Преступления в сфере экономики", свидетельствуют как минимум следующие аргументы.

Во-первых, природа бюджетных преступлений такова, что они представляют собой корыстные общественно опасные деяния. Так же считает и Ю.Л. Анисимов, который дает следующее определение: "Преступления в сфере бюджетных отношений... представляют собой умышленные общественно опасные корыстные уголовно наказуемые посягательства (действия либо бездействие) на финансово-бюджетное обеспечение государственного управления в различных сферах общественно необходимой деятельности органов государственной власти и управления, местных органов самоуправления, совершаемые в течение срока исполнения бюджетных обязательств и причиняющие государству или местным органам самоуправления ущерб в крупном размере" <*>. Анализируя данное определение, имеющее прямое отношение к данному параграфу, нельзя не отметить, что наряду с несомненно положительными моментами оно не свободно и от некоторых неточностей. Так, Ю.Л. Анисимов использует два словосочетания, характеризующие рассматриваемые посягательства: "общественно опасные" и "уголовно наказуемые". По своей сущности это правовые синонимы, поэтому одно из них можно убрать без вреда для рассмотренного определения. Кроме того, в заключение данного понятия можно было бы исключить указание на причинение вреда - помимо государства - в том числе и местным органам самоуправления. Дело в том, что в любом случае в результате совершения посягательства на сферу бюджетных правоотношений вред причиняется государственным интересам, пусть даже порой и в лице местных органов самоуправления, являющихся неотъемлемой частью государственной системы управления обществом.

<*> Анисимов Ю.Л. Указ. раб. С. 14.

В пользу предположения о том, что бюджетные преступления совершаются из-за корыстных побуждений, говорит и мнение Ю.Н. Демидова, который, в частности, указывает на то, что "важнейшими критериями и основаниями наступления уголовной ответственности за нарушение договорных обязательств в сфере бюджетных и внебюджетных правоотношений, включая нецелевое использование бюджетных средств социальной направленности, являются: а) обязательное установление наличия у виновного корыстной или иной личной заинтересованности..." <*>. Однако представляется возможным подвергнуть сомнению мнение Ю.Н. Демидова о том, что к преступлениям в социально-бюджетной сфере относятся нормы об ответственности за совершение преступлений против конституционных прав и свобод человека и гражданина (ст. 136 УК РФ), необоснованный отказ в приеме на работу или необоснованное увольнение беременной женщины или женщины, имеющей детей в возрасте до трех лет (ст. 145 УК РФ), невыплата заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и иных выплат (ст. 145.1 УК РФ) <**>. Наглядно видно, что автор сам себе противоречит, так как составы преступлений, предусмотренных ст. 136 и 145 УК РФ, не содержат корыстного мотива или мотива иной личной заинтересованности совершения преступления в качестве конститутивных признаков.

<*> Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере: Монография. М.: Изд-во "Щит-М", 2002. С. 252.
<**> Демидов Ю.Н. Проблемы борьбы с преступностью в социально-бюджетной сфере: Монография. М.: Изд-во "Щит-М", 2002. С. 227.

Во-вторых, вред, причиняемый преступлениями, совершаемыми в сфере бюджетных правоотношений, можно выразить в денежном эквиваленте. Как правило, он выражается в причинение ущерба в крупном размере или в причинение крупного ущерба. Такого же мнения придерживаются и Ю.Л. Анисимов и Ю.Н. Демидов <*>. Следовательно, преступления в бюджетной сфере прежде всего посягают на общественные отношения, связанные с финансовым регулированием в области формирования или расходования бюджетов всех уровней, но не на отношения власти.

<*> Анисимов Ю.Л. Указ. раб. С. 14; Демидов Ю.Н. Указ. раб. С. 252.

В-третьих, бюджетные средства прежде всего являются собственностью государства. И это отношение собственности первично. То, что эти средства используются для управления государством, - вторично. Отношения, складывающиеся при использовании бюджетных средств для финансового обеспечения мероприятий при осуществлении государственной власти являются производными от экономических отношений. Так как в случае отсутствия первых не имели бы место и вторые. Все тесно взаимосвязано и взаимообусловлено, однако первичны все же экономические общественные отношения.

Учитывая сказанное, главу "Преступления в бюджетной сфере" следовало бы поместить в VIII разделе УК РФ "Преступления в сфере экономики".

Что касается содержания предлагаемой главы, то здесь следовало бы отметить, что в диссертационном исследовании Ю.Л. Анисимова в достаточно качественной форме изложен данный вопрос. В частности, этот автор предлагает ввести главу в Особенную часть УК РФ, состоящую из десяти норм, устанавливающих ответственность за совершение бюджетных преступлений. Это "Нецелевое использование бюджетных средств", "Неперечисление либо несвоевременное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств", "Финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись", "Незаконное финансирование расходов сверх утвержденных лимитов", "Предоставление бюджетных кредитов, бюджетных ссуд с нарушением установленного порядка", "Предоставление бюджетных инвестиций с нарушением установленного порядка", "Незаконное предоставление государственных или муниципальных гарантий", "Незаконное осуществление государственных или муниципальных закупок", "Незаконное размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо незаконная передача бюджетных средств в доверительное управление" и "Невыполнение обязанности по зачислению доходов в бюджет".

Тем не менее решение изложенного вопроса, предложенное Ю.Л. Анисимовым, не свободно от недоработок. Прежде всего следует сказать, что принципиальным является вопрос о названии этой главы и ее месте в структуре Особенной части УК РФ. Еще одним принципиальным вопросом является целесообразность введения в содержание предлагаемой главы норм о преступлениях, посягающих на бюджетные правоотношения, складывающиеся в процессе формирования бюджетов (ст. 194, 198, 199, 199.1 УК РФ). Третьей недоработкой является необходимость редакции названий и диспозиций предлагаемых норм. Что касается названий, это относится, в частности, к седьмой и девятой из перечисленных норм. Так, седьмую норму можно было бы назвать "Предоставление государственных или муниципальных гарантий с нарушением установленного порядка", а девятую - "Незаконные размещение бюджетных средств на банковских депозитах либо передача их в доверительное управление". Однако на данном этапе это не принципиальный вопрос, и его можно решать квалифицированным специалистам в составе соответствующих комиссий, правомочных разрабатывать подобного рода законопроекты, непосредственно перед их выдвижением на рассмотрение Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации.

Основная же причина выделения бюджетных преступлений в отдельной главе - это наличие у этих правонарушений общественной опасности. В случае существования в УК РФ такой главы также можно будет иметь более четкое представление - в отличие от сегодняшней ситуации в этой области - об уровне преступности в бюджетной сфере.

Итак, анализ норм уголовного законодательства РФ, устанавливающих ответственность за совершение преступлений в бюджетной сфере, позволяет констатировать факт отсутствия системы таких норм. Современное законодательство только в трех специальных нормах устанавливает ответственность за преступления в бюджетной сфере (ч. 2 ст. 176, ст. 285.1, ст. 285.2 УК РФ). Остальные общественно опасные деяния, посягающие на бюджетные правоотношения, в подавляющем большинстве случаев квалифицируются по нормам, предусматривающим ответственность за посягательства на право собственности и государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Такое положение дел, в свою очередь, требует принятия конкретных решений на законодательном уровне в целях повышения эффективности уголовно-правового противодействия преступлениям, посягающим на сферу бюджетных правоотношений. Мерой, необходимой для повышения эффективности уголовно-правового противодействия преступлениям в бюджетной сфере - особенно в смысле общей превенции - будет выделение в разделе VIII "Преступления в сфере экономики" Особенной части УК РФ отдельной главы "Преступления в бюджетной сфере", содержащей нормы, предусматривающие ответственность за преступления, посягающие на сферу бюджетных правоотношений. Необходимым условием здесь должно быть наличие более жестких санкций по сравнению с иными преступлениями в сфере экономической деятельности. Установление таких санкций позволит адекватно отразить более высокую степень общественной опасности бюджетных преступлений по сравнению с иными преступлениями в сфере экономики.