Мудрый Юрист

Макрорегионы в территориальном устройстве Российской империи *

<*> Chertkov A.N. Macroregions in the territorial system of the Russian empire.

Чертков Александр Николаевич, ведущий научный сотрудник отдела конституционного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Статья содержит историко-правовой анализ макрорегионального уровня территориального устройства Российской империи. Исследуется правовое положение макрорегионов, выделяются основные блоки задач, решаемых в государстве при помощи их учреждения, даются оценки результативности их решения.

Ключевые слова: право, государство, макрорегион, территория, территориальное устройство, территориальная единица, Российская империя, Российская Федерация, губерния, наместничество.

The article contemns law and historical analysis of macroregional level of theoretical organization of the Russian empire. It's concerned searching of legal status of macroregions, determination of blocks of propositions of theirs formation, estimating of the results of it's resolving.

Key words: law, state, macroregion, territory, the territorial device, territorial unit, the Russian empire, the Russian Federation, province, namestnichestvo.

Как известно, губернское устройство России дополнялось генерал-губернаторствами (наместничествами). Изначально четкого критерия ни в назначении, ни в размерах территориальной единицы, наделенной статусом генерал-губернаторства, не было. Тем не менее само наименование говорило о стратегическом значении данных территориальных единиц. Петровские генерал-губернаторства охватывали значительные территории страны. С принятием именного Указа от 13 июня 1781 г. "О новом расписании губерний с означением генерал-губернаторов", по которому было образовано 19 наместничеств <1>, наместничества (генерал-губернаторства) включали, как правило, лишь две губернии.

<1> Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Политические исследования. 2000. N 5. С. 31.

Далее, рассматривая общую тенденцию формирования наместничеств, отметим, что она выражалась в их укрупнении и уменьшении их количества <2>. В то же время в связи с расширением территории империи создавались некоторые новые генерал-губернаторства <3>, которые решали прежде всего не правоохранительные (в отличие от уже существовавших), а военно-стратегические задачи. В частности, туркестанский генерал-губернатор подчинялся Военному министерству, что было связано с военно-политической обстановкой в данном регионе. Генерал-губернаторства просуществовали до Февральской революции 1917 г.

<2> Так, в 1856 г. были упразднены Харьковское и Витебское, в 1866-м - Петербургское, в 1874-м - Новороссийское и Бессарабское, в 1876-м - Прибалтийское, в 1881 г. - Оренбургское генерал-губернаторства.
<3> В 1882 г. - Степное, в 1884-м - Приамурское. В ходе присоединения к России Центральной Азии из большей части ее земель в 1867 г. было образовано Туркестанское генерал-губернаторство при упразднении некоторых ханств (например, Кокандского).

Как представляется, генерал-губернаторства (наместничества) Российской империи можно считать макрорегионами того исторического этапа. В связи с их формированием российскими императорами ставились задачи, которые можно сформулировать по следующим блокам.

  1. Военно-стратегические (прежде всего, обеспечение обороноспособности и размещение войск).
  2. Обеспечение территориальной целостности и основ государственного строя (начиная от обеспечения реализации указов императора до антитеррористической деятельности и подавления мятежей).
  3. Обеспечение единства государственного управления и реализации приоритетных направлений политики государства.
  4. Экономическое развитие и внутрироссийская социально-экономическая интеграция (укрепление единого рынка, использование географических и иных преимуществ различных регионов России, интеграция присоединенных территорий).

В отношении первого, военно-стратегического блока задач отметим, что в основе самой первой губернской реформы начала XVIII в. и даже планов XVII в. лежала необходимость защиты территории государства. Учреждение губерний происходило в условиях ведения Северной войны. Само наименование наиболее крупных территориальных единиц России (до образования губерний - "воеводства", а в дальнейшем - "генерал-губернаторства") говорит о том, что военно-стратегические задачи "красной нитью" проходят в истории территориального устройства России, не только в имперский, но и в предшествующие периоды развития государственности.

Функционирование территориальных единиц макрорегионального уровня в целом достаточно эффективно решало задачи рассматриваемого блока. Российская империя практически не теряла своей территории, но лишь увеличивала ее. Только два исторических факта могут быть приведены в качестве иллюстрации недостаточной эффективности работы генерал-губернаторов и неоптимальности организации территориальных единиц макрорегионального уровня, которые в совокупности с иными факторами привели к срыву реализации военно-стратегических планов. Неоптимальная территориальная организация и управление Новороссийского и Дальневосточного макрорегионов внесли определенную лепту в поражение России в Крымской и Русско-японской войнах, которые повлекли небольшие территориальные потери.

По второму блоку задач на первом плане в деятельности генерал-губернаторов находилось поддержание территориальной целостности государства. Генерал-губернаторы обладали широчайшим объемом полномочий, в отдельных регионах полномочия были столь широкими, что в ряде исследований их оценивают как диктаторские <4>. Тем не менее генерал-губернаторы отвечали за состояние вверенных им территорий с точки зрения обеспечения основ государственного строя и прочного их вхождения в состав Российской империи. Они обязаны были употреблять всю свою власть для решения данного блока задач, который к XIX в. становится приоритетным по мере усиления военной мощи и разрастания территории Российской империи, превосходя по важности даже военно-стратегический блок.

<4> Черкасов К.В. Институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах: состояние и перспективы развития. Саратов, 2007. С. 46.

В состав России вошло большое количество совершенно отличных друг от друга регионов, население которых не только отличалось по языку, культуре и традициям, но просто находилось на разных ступенях развития. В этой связи требовалось обеспечение лояльности элит и населения новых регионов к императорской власти, которое достигалось и путем генерал-губернаторского надзора.

Решение рассматриваемого блока задач достаточно эффективно осуществлялось в XVIII и первой половине XIX в. В дальнейшем введение должности генерал-губернатора в столицах и иных местностях, не находящихся на границах с враждебными государствами в XIX в., во многом было обусловлено развитием революционно-террористического движения. К концу XIX в. оно поставило перед центральной властью совершенно новые задачи. Но недостаточная правовая регламентация территориального устройства и управления, прежде всего в отношении территориальных единиц макрорегионального уровня и деятельности возглавлявших их генерал-губернаторов, привела к низкой эффективности решения рассматриваемого блока задач на рубеже XIX - XX вв. Основы Российской империи были подорваны деятельностью ряда партий и движений, как общероссийских, так и региональных, а также необеспеченностью интегрирования в общероссийское социально-экономическое, духовно-культурное и, в ряде случаев, политико-правовое пространство всех ее территорий. Именно в территориальных единицах, возглавляемых генерал-губернаторами (Санкт-Петербург, Москва, Великое княжество Финляндское, Царство Польское, регионы Прибалтики, Закавказья и Центральной Азии), произошли основные революционные события 1905 и 1917 гг.

Провал по рассматриваемому направлению осуществления государственной власти в территориальных единицах макрорегионального уровня, как представляется, обусловлен не принципиальной непригодностью указанных единиц к решению данного блока задач, а недостаточной системностью решения всех задач, прежде всего четвертого блока (социально-экономического).

Третий блок задач функционирования территориальных единиц макрорегионального уровня состоял в обеспечении единства государственного управления и реализации приоритетных направлений политики государства, определяемых императором. В отношении обеспечения единства государственного управления отметим определенное противоречие между целями учреждения генерал-губернаторств и характером деятельности генерал-губернаторов. Само учреждение генерал-губернаторств имело целью обеспечение единства и унификации государственного управления. В то же время генерал-губернаторы зачастую воспринимали территорию генерал-губернаторства как выведенную из единой системы управления. Обладая более высоким статусом, чем губернаторы, генерал-губернаторы, желая сохранить и укрепить свой высокий статус, нередко поддерживали режим чрезвычайного положения на неопределенное время. Таким образом, функционирование территориальных единиц макрорегионального уровня и характер управленческой деятельности возглавлявших их генерал-губернаторов не только не обеспечивали единство системы государственного управления, но, напротив, в ряде случаев выступали деструктивным фактором территориального управления.

В результате определенных шагов Министерства внутренних дел к началу XIX в. генерал-губернаторы были вытеснены из системы территориального управления. Для основной массы территориальных единиц регионального уровня не только управленческие, но координационные и надзорные функции и полномочия осуществлялись лишь губернаторами и центральными министерствами, что было недостаточным. Сокращение охвата территории страны генерал-губернаторствами привело к выпадению контрольных и координационных функций при осуществлении государственной власти во многих регионах.

Решение данного блока задач в конечном итоге не было реализовано. Более того, сложно было определить эффективность деятельности генерал-губернаторов. Ведь за эффективность управления отвечали губернаторы. Таким образом, статус и полномочия генерал-губернаторов существенно превышали их ответственность, тогда как на губернаторов была возложена ответственность, не соответствующая их статусу и компетенции.

Губернская система территориального управления не смогла быстро реагировать на изменения экономических и политических приоритетов в деятельности центральной власти, что было обусловлено большими размерами территории России и малым количеством государственных учреждений. Губернаторы были чересчур замкнуты на местных проблемах, чтобы стать оперативными проводниками императорской воли и отстаивать общегосударственные интересы. В этой связи территориальные единицы макрорегионального уровня в виде генерал-губернаторств были необходимы. В свою очередь, недостатки, а зачастую отсутствие правовой (и даже строже - законодательной) регламентации статуса и деятельности генерал-губернаторов не позволили реализоваться данному институту в полной мере, существенно снизили эффективность учреждения территориальных единиц макрорегионального уровня.

Проблемы реализации третьего блока задач формирования и функционирования территориальных единиц макрорегионального уровня во многом взаимосвязаны с решением задач четвертого блока - задач экономического развития и внутрироссийской социально-экономической интеграции. Данный блок задач был последним и по придаваемому ему значению, и по эффективности реализации.

Тем не менее в определенной мере формирование территориальных единиц макрорегионального уровня в Российской империи решало и данный блок задач. Быстро растущее территориально Российское государство с учетом неблагоприятной экономической конъюнктуры объективно нуждалось в социально-экономическом районировании. Именно генерал-губернаторства отвечали данной потребности в формировании экономических районов, для которых территориальные пределы губерний были слишком малы. Вопросы экономического районирования и планирования разрабатывались отечественными учеными, начиная с середины XVIII в., а реализовывались с первой половины XIX в.

В Российской империи происходили существенные изменения в пространственной организации экономики, менялся численный состав и география расселения населения. Тем не менее изменения в территориальном устройстве на региональном уровне происходили, по существу, только в новоприсоединенных к России территориях. Территориальные единицы макрорегионального уровня (наместничество, генерал-губернаторство) также функционировали, в основном, на присоединенных к Российскому государству территориях, на окраинах империи. На приграничных территориях создавались новые территориальные единицы регионального уровня (области, губернии), входившие в состав генерал-губернаторств. Территории, которые были экономически высокоразвиты (Центральная Россия, Урал), не были организованы в территориальные единицы макрорегионального уровня. Статус экономических районов не имел юридического закрепления и не составил основу административно-территориального устройства страны. Следовательно, задачи рассматриваемого блока не могли быть решены путем формирования территориальных единиц макрорегионального уровня даже гипотетически. Хотя в различных планах и проектах по совершенствованию территориального устройства Российской империи территориальные единицы макрорегионального уровня, как правило, предлагалось вводить на всей территории страны, постепенно ориентируя их на решение задач социально-экономического развития. Но на практике этого не произошло.

На вновь присоединенных и так называемых трудных территориях, составлявших более половины территории России, имело место сочетание территориальных единиц регионального и макрорегионального уровня. Основной упор в таком сочетании делался на совмещение оперативного управления (на региональном уровне) с общим надзором и контролем (на макрорегиональном уровне). Подчеркнем, что задачи "радения о пользах державы Российской" в ее социально-экономическом выражении формулировались слишком общо и неконкретно, их правовое закрепление и реализующие их органы при генерал-губернаторах вовсе отсутствовали.

Основной акцент был сделан на политическую интеграцию новых территорий в состав Российской империи. Включению их в общероссийский рынок традиционно отводилось меньше внимания. Потому рассматриваемый блок задач по социально-экономическому развитию и социально-экономической интеграции всех территориальных единиц Российской империи практически не решался на макрорегиональном уровне, что в значительной степени снижало эффективность территориального устройства Российской империи и в какой-то мере вело к ее распаду.

В целом необходимо отметить, что система формирования и функционирования территориальных единиц макрорегионального уровня в Российской империи зарекомендовала себя как относительно успешная в отношении тех территорий Российского государства, которые были ниже по уровню социально-экономического развития, чем губернии центральной России. В территориальных единицах регионального уровня (провинции, области, губернии и т.д.), в которых уровень социально-экономического развития был средним или выше среднего по стране, генерал-губернаторств либо вовсе не было, либо они решали лишь задачи по первым двум блокам. По третьему и особенно четвертому блоку задач формирования территориальных единиц макрорегионального уровня результаты были довольно низкие. Можно с уверенностью сказать, что даже имевшиеся успехи административно-территориального устройства Российской империи и системы территориального управления были неодинаковы в различных частях страны и зависели от степени отдаленности региона от центра, состава населения, степени социально-экономического развития и иных факторов.

Тем не менее само продолжительное существование Российской империи, расширение ее территории было во многом обеспечено наличием системы территориальных единиц макрорегионального уровня, которые позволяли сочетать государственное развитие России как централизованного унитарного государства со специфическим правовым статусом отдельных ее регионов (Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Сибирь, Центральная Азия, Кавказ, Прибалтика). При этом специфический правовой статус различных территориальных единиц не колебал общего административно-территориального принципа государственного устройства. За императором всегда и в полном объеме сохранялась вся полнота верховной власти при решении вопросов общегосударственного значения, которая обеспечивалась в первую очередь генерал-губернаторами в формируемых для этого территориальных единицах макрорегионального уровня. Даже то обстоятельство, что в "неделимой России" не всегда существовало единое экономическое, социальное, образовательное и даже правовое пространство (например, в отдельных местностях действовало немецкое балтийское право, мусульманское право шариат и т.д.), не нарушало единства государственно-политического пространства и имперского суверенитета. Как представляется, основным недостатком формирования и функционирования территориальных единиц макрорегионального уровня в Российской империи, а также осуществления полномочий генерал-губернаторов являлось чрезмерное превалирование административного фактора над экономическим и политического над правовым.