Мудрый Юрист

Правовое регулирование осуществления административного надзора

Васильев Федор Петрович, ведущий научный сотрудник Академии управления МВД России, доктор юридических наук, доцент.

Миронов Анатолий Николаевич, доцент кафедры управления и административно-правовых дисциплин Владимирского юридического института ФСИН России, кандидат юридических наук, доцент.

Майдыков Андрей Анатольевич, заместитель начальника отдела НИИ ФСИН России, кандидат юридических наук.

С марта по июнь 2011 г. научным центром Академии управления МВД России совместно с ДООП МВД России, Владимирским ЮИ Минюста России и НИИ ФСИН России проводился анализ нормативных правовых актов, регулирующих установление и осуществление административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.

Ключевые слова: административный надзор, полиция, ФСИН России, места лишения свободы, учреждения, исполняющие уголовные наказания.

Legal regulation of effectuation of administrative supervision

F.P. Vasil'ev, A.N. Mironov, A.A. Majdy'kov

From March to June 2011 the scientific center of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia in conjunction with the Department for the Protection of Public Order of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Vladimirskij Juridical Institute of the Ministry of Justice of Russia and Scientfic-research Institute of Federal Service for Execution of Punishment of Russia made analysis of normative-law acts regulating establishment and effectuation of administrative supervision of persons released from the places of deprivation of freedom.

Key words: administrative supervision, police, Federal Service for Execution of Punishment of Russia, places of deprivation of freedom, institutions executing criminal punishments.

Научным центром Академии управления МВД России совместно с ДООП МВД России, Владимирским ЮИ Минюста России и НИИ ФСИН России в целях обеспечения реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" сделан вывод о необходимости издания совместного Приказа Минюста и МВД России "Об утверждении Положения о порядке реализации Федерального закона от 6 апреля 2011 г. N 64-ФЗ "Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы" уполномоченными должностными лицами территориальных органов МВД России и ФСИН России".

В связи с чем авторами разработаны проекты:

В Положении предусмотрены разделы:

Общие положения.

В данном разделе определяется порядок представления материалов администрацией исправительного учреждения или ОВД (полицией) для установления судом административного надзора, а также взаимодействия должностных лиц территориальных органов МВД и ФСИН России для его осуществления.

Порядок представления материалов для установления административного надзора.

Инициирование установления административного надзора осуществляется администрацией ИУ или начальником территориального органа (полиции) МВД России в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы, если это лицо отбывало наказание за совершение преступления при опасном или особо опасном рецидиве преступлений либо за совершение преступления против половой неприкосновенности и половой свободы несовершеннолетнего.

Инициирование установления административного надзора осуществляется администрацией ИУ или начальником территориального органа (полиции) МВД России в отношении совершеннолетнего лица, освобождаемого из мест лишения свободы и отбывавшего наказание за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления либо преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении несовершеннолетнего, в случае если это лицо в период отбывания наказания в местах лишения свободы признавалось злостным нарушителем установленного порядка отбывания наказания либо совершает в течение одного года после освобождения два и более административных правонарушения против порядка управления, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Руководствуясь ст. 261.5 и 261.6 ГПК РФ, заявление об установлении административного надзора подается начальником ИУ или территориального органа (полиции) МВД России.

  1. По делу об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, заявление подается в суд по месту нахождения ИУ.
  2. По делу об административном надзоре в отношении лица, освобожденного из мест лишения свободы, заявление подается в суд по месту жительства или пребывания этого лица.

Администрация ИУ подает в суд заявление об установлении административного надзора по основаниям, предусмотренным ч. 2 и 3 ст. 3 Закона об административном надзоре, не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания. В заявлении об установлении административного надзора указываются основания подачи такого заявления и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу.

Если в заявлении начальника ИУ об установлении административного надзора указываются сведения о поведении лица, в отношении которого предлагается установить административный надзор, в период отбывания им наказания в ИУ, то в заявлении начальника территориального органа (полиции) МВД России об установлении административного надзора указываются сведения об образе жизни и о поведении лица, в отношении которого решается вопрос об установлении административного надзора.

В заявлениях указываются предлагаемые к установлению виды административных ограничений. К заявлению начальника ИУ могут прилагаться следующие документы и материалы:

К заявлению начальника территориального органа (полиции) МВД России могут прилагаться следующие документы и материалы:

Оперативные материалы (информация) в отношении поднадзорного оперативными службами УИС представляются отдельно в установленном порядке сотрудникам полиции подразделений уголовного розыска территориального органа МВД России, осуществляющим ОРМ в отношении лиц, находящихся под надзором.

Исполнение решения по делу об установлении административного надзора.

Администрация исправительного учреждения после вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора в отношении лица, освобождаемого из мест лишения свободы, в течение семи дней направляет копию указанного решения в территориальный орган МВД России по избранному этим лицом месту жительства или пребывания. Лицо, в отношении которого судом установлен надзор, знакомят с решением суда под роспись. При освобождении из мест лишения свободы лицу, в отношении которого установлен надзор, администрация ИУ вручает предписание о выезде к избранному им месту жительства или пребывания с указанием срока прибытия, установленного с учетом необходимого для проезда времени, и предупреждает данное лицо об уголовной ответственности за уклонение от административного надзора. В предписании производится запись об установлении административного надзора и указывается адрес избранного места жительства или пребывания.

Поступившее из ИУ сообщение об освобождении из мест лишения свободы лица, в отношении которого установлен надзор, а также копия решения суда по делу об установлении административного надзора регистрируются в журнале входящих документов территориального органа МВД России и с резолюцией руководителя территориального органа (полиции) МВД России передается для осуществления контроля и проведения профилактической работы за подучетным в отдел (отделение, пункт) участковыми уполномоченными полиции.

Права и обязанности должностных лиц исправительных учреждений и территориальных органов МВД России по вопросам установления надзора и взаимодействия в целях исполнения решения по делу об установлении административного надзора.

В целях установления за освобождаемыми лицами надзора сотрудники отделов специального учета ИУ:

  1. За три месяца до освобождения составляют списки лиц, в отношении которых может быть установлен надзор после освобождения из ИУ, которые передаются в отделы по воспитательной работе, в оперативные и режимные отделы, группу социальной защиты и учета трудового стажа осужденных.
  2. Производят сверку сведений о лицах, в отношении которых может быть установлен надзор.
  3. При освобождении лиц, в отношении которых установлен административный надзор, предупреждают их об ответственности за нарушение установленных судом ограничений и за невыполнение предусмотренных Законом обязанностей, проставляют в справках об освобождении данных лиц штамп "Установлен административный надзор".
  4. Направляют предписание о выезде к избранному месту жительства или пребывания лица, в отношении которого судом установлен надзор.
  5. Отбирают подписку у освобождаемых лиц, в отношении которых судом установлен надзор, об ознакомлении с правами и обязанностями, ограничениями, а также предупреждают об ответственности за нарушение установленных судом ограничений и за невыполнение предусмотренных обязанностей.
  6. Направляют копию решения суда об установлении надзора, дактилоскопическую карту и анкету поднадзорного, а также сообщение об освобождении из мест лишения свободы лица, в отношении которого установлен надзор, в территориальный орган МВД России по избранному этим лицом месту жительства или пребывания.
  7. Регистрируют учетно-профилактические дела административного надзора.
  8. Не позднее чем за семь дней до освобождения лица, в отношении которого судом установлен надзор, направляют учетно-профилактическое дело надзора в территориальный орган МВД России по месту предполагаемого жительства или временного пребывания освобождаемого лица.

Работники оперативного отдела: совместно с другими службами ИУ проводят мероприятия по сбору информации об освобождаемых лицах, в том числе в отношении которых установлен надзор; направляют необходимые сведения о поднадзорных в территориальные органы МВД России по избранному месту жительства или пребывания; в целях предупреждения рецидива преступлений взаимодействуют с подразделениями УР полиции территориальных органов МВД России при проведении ОРМ.

Начальники отрядов УИС ФСИН:

  1. Составляют характеристики на осужденных, в отношении которых имеются основания для установления надзора с аргументированными выводами о целесообразности его установления.
  2. Согласовывают характеристики с заместителем начальника ИУ по воспитательной работе, начальниками оперативного отдела и отдела безопасности (режима), утверждают их у начальника учреждения и передают в отделы безопасности (режима).
  3. Осуществляют подготовку заявления и иных материалов в суд об установлении административного надзора на осужденных, в отношении которых имеются основания для установления надзора в двух экземплярах, которые подписываются начальником ИУ или его заместителем, заверяются гербовой печатью ИУ.
  4. Не позднее чем за два месяца до истечения определенного приговором суда срока отбывания осужденным наказания в установленном порядке один экземпляр направляют в суд по месту нахождения ИУ, а второй экземпляр помещают в личное дело осужденного.
  5. Для осуществления надзорного производства заводят учетно-профилактическое дело адмнадзора на лиц, в отношении которых судом установлен административный надзор.
  6. Не позднее чем за семь дней до освобождения лица, в отношении которого судом установлен надзор, передают учетно-профилактическое дело в отдел специального учета для направления в территориальный орган МВД России по месту предполагаемого жительства или временного пребывания освобождаемого лица.

Кроме того, специалисты группы социальной защиты и учета трудового стажа осужденных в установленном порядке ведут переписку с территориальными органами МВД России по избранному месту жительства или пребывания освобождаемых по вопросу их бытового и трудового устройства. Информация, полученная из территориальных органов МВД России, передается начальнику отряда для ее учета при подготовке материалов об установлении надзора.

Сотрудники отдела безопасности (режима):

  1. Выносят в двух экземплярах предписание о выезде к избранному месту жительства или пребывания лица, в отношении которого судом установлен административный надзор, в котором указывают сроки прибытия, наименование территориального органа МВД России (адрес отделения, пункта, дежурной части полиции) поднадзорных к избранному месту жительства и знакомят их с содержанием предписания под роспись. Один экземпляр предписания передают в отдел специального учета для направления в территориальный орган МВД России, а второй экземпляр приобщают к личному делу осужденного.
  2. Объявляют осужденному решение суда об установлении в отношении его надзора и связанных с ним ограничений под роспись после получения копии решения суда. В случае отказа поднадзорного от подписи об ознакомлении с решением суда факт объявления ему решения удостоверяется начальником ИУ или его заместителем, начальником отдела безопасности и начальником отряда.

Права и обязанности сотрудников подразделений территориальных органов МВД России по установлению и осуществлению надзора определяются законодательством, ведомственными приказами и инструкциями, настоящим Положением, а также другими нормативными правовыми актами РФ. Так, участковые уполномоченные полиции (УУП):

  1. Осуществляют контроль за прибытием из ИУ в срок к избранному лицом, в отношении которого установлен надзор, месту жительства или пребывания после освобождения из мест лишения свободы, лиц, подпадающих по признакам судимостей под действие названного Закона. Предписание, выданное ИУ, подлежит изъятию и приобщению к материалам дела. Также УУП составляет дактилоскопическую карту и передает в подразделение УР полиции для проведения сверки, которая в последующем приобщается в дело поднадзорного.
  2. В установленном порядке не позднее чем в трехдневный срок после постановки на учет в территориальном органе МВД России поднадзорного лица о его прибытии информируют учреждение ФСИН России, в отношении которого установлен надзор до его освобождения из мест лишения свободы, а также о постановке на учет в территориальном органе МВД России. Копии документов с исходящими номерами приобщают к материалам учетно-профилактического дела (надзора).
  3. Участковыми уполномоченными полиции проводятся первоначальные мероприятия по установлению места нахождения поднадзорных лиц, которые после освобождения из мест лишения свободы не прибыли в определенный исправительным учреждением срок к избранному им месту жительства или пребывания или изменили место жительства или пребывания, не уведомив территориальный орган МВД России, в котором осуществлялся надзор.
  4. Оформляют при наличии оснований материалы для установления административного надзора за лицами, в отношении которых распространяются нормы названного Закона.
  5. По запросам специалистов группы социальной защиты и учета трудового стажа осужденных ИУ осуществляют проверку сведений о возможностях бытового устройства освобождаемых лиц, в отношении которых судом установлен надзор, и сообщают полученную информацию в ИУ, из которого пришел запрос.
  6. Подготавливают для рассмотрения в суде заявления об установлении надзора и ограничений в отношении лиц указанной категории.
  7. Заводят и ведут учетно-профилактические дела надзора.
  8. Объявляют совершеннолетнему лицу решение суда об установлении в отношении его надзора и связанных с ним ограничений под роспись после получения копии решения суда. В случае отказа поднадзорного от подписи об ознакомлении с решением суда факт объявления ему решения удостоверяется начальником территориального органа (полиции) МВД России или его заместителем, начальником УР и УУП.
  9. Проводят беседу с лицом, в отношении которого судом принято решение об установлении надзора, в ходе которой предупреждают его об ответственности за несоблюдение установленных судом в отношении его административных ограничений, о чем отбирается подписка, уточняются и проверяются анкетные данные, выясняются сведения о близких родственниках и лицах, которые могут оказывать положительное или отрицательное влияние на поднадзорное лицо, а также другие вопросы, имеющие значение для осуществления контроля за его поведением.

Дежурные части территориальных органов МВД России:

  1. Выявляют среди задержанных за правонарушения лиц, состоящих под административным надзором, а также формально подпадающих под надзор.
  2. Составляют протоколы об административном задержании за совершение административного правонарушения лица в соответствии с соблюдением требований ст. 27.2 КоАП РФ, осуществляют личный досмотр.
  3. Проверяют наличие сведений о доставленном лице по картотеке (информационному банку данных) лиц, привлеченных к ответственности за административные правонарушения, а также иным информационным ресурсам о наличии непогашенной или неснятой судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления; преступления при рецидиве преступлений или умышленного преступления в отношении детей, за совершение преступлений против половой свободы несовершеннолетнего, а также за совершение преступления при особо опасном рецидиве преступлений, в том числе по месту регистрации (пребывания) доставленного лица.
  4. В течение суток принимают меры по информированию территориальных органов МВД России по месту жительства (пребывания) поднадзорных лиц о задержании и допущенных ими правонарушениях.

Сотрудники полиции на транспорте:

  1. Должностные лица территориальных органов МВД России на транспорте информируют территориальные органы МВД России по месту регистрации или пребывания о задержании за правонарушение лица, находящегося под надзором, или лица, указанного в ч. 1 ст. 3 Закона об административном надзоре, отбывшего уголовное наказание в виде лишения свободы и имеющего непогашенную либо неснятую судимость, совершившего в течение одного года два и более административных правонарушения против порядка управления и (или) административных правонарушения, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.
  2. Наряд полиции по сопровождению речных, морских и воздушных судов, а также поездов при обнаружении на транспорте среди пассажиров лиц, находящихся под надзором, осуществляет проверку в установленном порядке на предмет законности (следования) их пребывания на данном транспорте.

В случае обнаружения незаконного следования указанной выше категории граждан наряд полиции информирует рапортом руководителя территориального органа (полиции) МВД России на транспорте, а также в немедленном порядке с использованием средств связи в дежурную часть соответствующего территориального МВД России о выявлении нарушений со стороны данных граждан.

Оценка эффективности результатов работы исправительных учреждений и территориальных органов МВД России.

При оценке работы в исправительном учреждении или территориальном органе МВД России по направлению материалов для установления надзора, а также исполнению решения суда об установлении административного надзора учитываются:

  1. Своевременность установления надзора за лицами, подпадающими по признакам судимостей под действие названного Закона и систематически нарушающими общественный порядок, а также своевременность установления ограничений лицам, взятым под надзор при освобождении из мест лишения свободы.
  2. Строгое соблюдение законности при установлении и осуществлении надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
  3. Обоснованность и полнота материалов, явившихся основанием для установления надзора, своевременность внесения заявлений об установлении надзора в суд и направление решений суда об установлении надзора в территориальном органе МВД России по избранному поднадзорным месту жительства или временного пребывания.

В заключение следует отметить, что по существу данный вид деятельности должностных лиц территориальных органов ФСИН и МВД России относится к государственной функции и Положение будет выступать в какой-то степени в виде регламентирующего документа (мнение Ф.П. Васильева). И в условиях реформирования МВД России вопросы административного регламентирования как никогда актуальны по следующим причинам.

Во-первых, нынешнее состояние административного регламентирования деятельности МВД России находится в положении стартового характера, так как полиция и ее подразделения, обеспечивающие безопасность и правопорядок, также нуждаются в регламентировании их деятельности.

Во-вторых, административные регламенты, ранее изданные, адресованы милиции, которая имела при этом полномочия несвойственного характера, чем, скажем, полиция.

В-третьих, полиция не в состоянии единолично обеспечить (регулировать) вопросы осуществления не только административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, но и в том числе вопросов лицензирования, обеспечения безопасности на объектах транспорта, осуществления контроля за деятельностью ЧОП, ведомственной охраной и т.д. Эти и другие государственные функции полиция должна осуществлять через административные регламенты (в том числе и предоставление государственных услуг физическим и юридическим лицам).

Предложение авторов о совместном Приказе Минюста и МВД России было одобрено и поддержано Генеральной прокуратурой Российской Федерации <1>.

<1> В данном случае авторы весьма признательны позиции заместителя Генерального прокурора Российской Федерации Виктора Яковлевича Гриня, который проявил практический интерес к результатам разработки.