Мудрый Юрист

Банковский надзор как инструмент государственного управления банковской системой России *

<*> Semkin A.A. Banking supervision as an instrument of state management of bank system of Russia.

Семкин Александр Александрович, аспирант Санкт-Петербургского университета управления и экономики.

В статье анализируется современное состояние банковского надзора, а также рассматриваются вопросы, связанные с его практической реализацией.

Ключевые слова: банковский надзор, формы банковского надзора, дистанционный надзор, инспекционные проверки, кураторство, внутренний контроль.

In article the current state of bank supervision is analyzed, and also the questions connected with its practical realization are considered.

Key words: bank supervision, forms of bank supervision, remote supervision, inspection checks, kuratorstvo, internal control.

Проявившиеся во время кризиса проблемы в организации банковской системы России, а именно недостатки банковского регулирования и банковского надзора, свидетельствуют об ограниченности правовых возможностей Банка России. Государство, наделяя Банк России соответствующими полномочиями для осуществления контроля над кредитными организациями, преследовало главным образом цель эффективной организации банковского надзора в России. Тем не менее представляется, что на данный момент указанная цель не выполнена, так как перечень имеющихся в распоряжении Банка России мер надзорного реагирования на недостатки в деятельности кредитных организаций, банковских групп и банковских холдингов не соответствует международным подходам к осуществлению эффективного надзора <1>.

<1> См.: О Стратегии развития банковского сектора Российской Федерации на период до 2015 года. Заявление Правительства РФ N 1472п-П13, Банка России N 01-001/1280 от 05.04.2011 // Вестник Банка России. 2011. N 21.

В соответствии со ст. 56 Федерального закона от 10.07.2002 N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" <2> (далее - Закон о Банке России) Банк России является органом банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов. Целями банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банковский надзор осуществляется через Комитет банковского надзора. Комитет объединяет структурные подразделения Банка России, обеспечивающие выполнение его надзорных функций.

<2> О Центральном банке Российской Федерации (Банке России): Федеральный закон от 10.07.2002 N 86-ФЗ // Российская газета. 13.07.2002.

Полномочия Банка России как органа банковского регулирования и банковского надзора определены в главе X Закона о Банке России.

Важной составляющей банковского надзора выступает внутренний контроль. Общее требование о наличии внутреннего контроля в кредитной организации определено в ст. 57 Закона о Банке России и в ст. 10 Федерального закона от 02.12.1990 N 395-1 "О банках и банковской деятельности" <3>. Наличие в банке эффективной и хорошо организованной службы внутреннего контроля является основой для устойчивого положения и стабильного развития как одного конкретного банка, так и всей банковской системы в целом. Однако в настоящее время в российском банковском законодательстве отсутствует четкая система стандартов и процедур внутреннего контроля. Требования по организации внутреннего контроля (внутреннего аудита) банка содержатся лишь в нормативных актах Банка России.

<3> О банках и банковской деятельности: Федеральный закон от 02.12.1990 N 395-1 // Российская газета. 10.02.1996.

В этой связи в целях устранения проблемы достаточно позднего выявления Банком России проблемных кредитных организаций необходимо внести на законодательном уровне норму права, обязывающую службу внутреннего контроля кредитной организации сообщать о существующих рисках в деятельности банка непосредственно в Банк России.

Из анализа Закона о Банке России, а также нормативных актов Банка России можно сделать вывод, что на сегодняшний день банковский надзор осуществляется в следующих формах:

В ходе проведения дистанционного надзора Банком России проводится анализ финансовой и бухгалтерской отчетности банка, при этом особое внимание уделяется следующим вопросам:

<4> Центральный банк Российской Федерации. Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2010 г. 2011.

В ходе проведения дистанционного надзора производится оценка деятельности кредитных организаций за прошедшие отчетные периоды, что, в свою очередь, позволяет установить динамику развития кредитной организации, определить возможные негативные тенденции в ее деятельности, установить факты нарушения требований законодательства и нормативных актов Банка России и др.

Основной формой банковского надзора является проверка. Целью проводимых Банком России проверок кредитных организаций, как это следует из п. 1.3 Инструкции Банка России от 25 августа 2003 г. N 105-И "О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка РФ" <5> (далее - Инструкция), являются оценка на месте общего состояния кредитной организации либо отдельных направлений ее деятельности, оценка соблюдения законодательства и нормативных актов Банка России, оценка достоверности учета (отчетности) кредитной организации (ее филиала), определение размера рисков, активов, пассивов, оценка качества активов кредитной организации (ее филиала), величины и достаточности собственных средств (капитала) кредитной организации, оценка систем управления рисками и организации внутреннего контроля кредитной организации (ее филиала), финансового состояния и перспектив деятельности кредитной организации, а также выявление действий, угрожающих интересам кредиторов и вкладчиков кредитной организации <6>.

<5> См.: О порядке проведения проверок кредитных организаций (их филиалов) уполномоченными представителями Центрального банка Российской Федерации: Инструкция ЦБ РФ от 25.08.2003 N 105-И // Вестник Банка России. 2003. N 67.
<6> Неретин М.С. Статус субъектов банковского надзора в РФ // Административное и муниципальное право. 2008. N 8. С. 62.

Проверки кредитных организаций проводятся не реже одного раза в 24 месяца (за исключением проверок кредитных организаций (их филиалов), особенности проведения которых установлены главами 10 и 11 Инструкции).

Инспекционные проверки осуществляются служащими Банка России в соответствии с Инструкцией ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 108-И "Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России)" <7>. Инструкция ЦБ РФ от 1 декабря 2003 г. N 108-И регламентирует следующие вопросы: планирование проверок кредитных организаций (их филиалов), внесение изменений в сводный план, внеплановые проверки кредитных организаций (их филиалов), повторные проверки кредитных организаций (их филиалов), привлечение работников других инспекционных подразделений Банка России и служащих Агентства по страхованию вкладов к участию в проверках кредитных организаций (их филиалов), организация и координация проверок по отдельным направлениям деятельности кредитных организаций (их филиалов), оформление полномочий на проведение проверок кредитных организаций (их филиалов), организация проведения проверки кредитной организации (ее филиала), порядок оформления результата проверки кредитной организации (ее филиала).

<7> См.: Об организации инспекционной деятельности Центрального банка Российской Федерации (Банка России): Инструкция ЦБ РФ от 01.12.2003 N 108-И // Вестник Банка России. 2003. N 67.

Всего в 2010 г. было проведено 1079 проверок, в том числе 753 проверки кредитных организаций (71% от количества действующих на 01.01.2010) и 326 - филиалов кредитных организаций (29% от общего количества всех проверок), включая 34 проверки филиалов Сбербанка России.

В ходе проведенных в 2010 г. проверок выявлено 14 841 нарушение в деятельности кредитных организаций (их филиалов). Наибольшее количество нарушений выявлено при проведении кредитных операций (4385 нарушений). Значительное количество нарушений по-прежнему касается несоблюдения требований законодательства и нормативных актов Банка России в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма (2935 нарушений) <8>.

<8> Центральный банк Российской Федерации. Отчет о развитии банковского сектора и банковского надзора в 2010 г. 2011. С. 68 - 69.

Представляется, что в целях организации эффективной работы по результатам проведенных проверок в кредитной организации служба внутреннего контроля банка должна обобщать материалы всех проведенных в подразделениях кредитной организации проверок, после чего составить отчет о результатах анализа контрольной деятельности в подразделениях кредитной организации. В указанном отчете целесообразно приводить наиболее серьезные, носящие системный характер нарушения и типичные недостатки в работе подразделений кредитной организации, выявленные внутренними и внешними проверками, вскрывать причины их возникновения, предлагать меры по их устранению и профилактике, делать обзор запланированных, но невыполненных мероприятий и рекомендовать по итогам ранее проведенных проверок, а также предлагать меры по повышению эффективности системы внутреннего контроля внутри кредитной организации <9>.

<9> Николаев С.В., Кашанова О.Ю. Положение о проведении внешних проверок // Внутренний контроль в кредитной организации. 2009. N 4. С. 61 - 84.

Надзор в форме кураторства <10>. Данный вид надзора может быть как контактным (с выходом на место), так и дистанционным.

<10> См.: Мошкович М., Завойкина Н., Терешко Ю. На чьей стороне куратор? // ЭЖ-Юрист. 2007. N 40 [Электронный ресурс: СПС "Гарант"].

Как отмечает Е.Ф. Быстрова, введение института кураторов будет способствовать созданию организационных условий, обеспечивающих оперативное принятие оптимальных решений, выявление проблем в деятельности кредитных организаций на ранних стадиях. Это достигается с помощью целенаправленного документарного анализа финансового состояния курируемой кредитной организации и постоянного контакта куратора с кредитной организацией <11>.

<11> См.: Быстрова Е.Ф. Правовая политика в области банковского надзора // Человек и право на рубеже веков. 2006. N 1. С. 49.

В соответствии с п. 2.5 Положения о кураторах <12> в ходе исполнения своих обязанностей куратор производит оценку достоверности отчетности закрепленной за ним кредитной организации; осуществляет оценку ее экономического положения; выявляет нарушения (недостатки) в деятельности кредитной организации на возможно более ранних стадиях их появления, а также ситуации, угрожающие законным интересам ее кредиторов и вкладчиков, стабильности банковского сектора региона и (или) стабильности банковской системы Российской Федерации; оценивает перспективы деятельности кредитной организации; готовит в соответствии с нормативными актами Банка России предложения о режиме надзора за закрепленной за ним кредитной организацией, а также разрабатывает проект программы надзора за данной кредитной организацией.

<12> См.: О кураторах кредитных организаций: Положение ЦБ РФ от 7 сентября 2007 г. N 310-П // Вестник Банка России. 2007. N 57.

В силу п. 3.3 Положения о кураторах куратор по согласованию с руководством кредитной организации и с разрешения своего непосредственного руководителя может посещать кредитную организацию с целью изучения ее деятельности. Куратор вправе предлагать (рекомендовать) проведение с закрепленной за ним кредитной организацией совещаний, деловых встреч, в том числе с участием аудиторской фирмы, с которой кредитной организацией заключен договор на проведение ежегодного аудита (п. 3.4 Положения о кураторах) <13>.

<13> Пономарева А.А. Некоторые аспекты банковского надзора за деятельностью кредитных организаций в условиях мирового финансового кризиса // Банковское право. 2009. N 3. С. 26.

Куратор может в рамках предоставленных ему его непосредственным руководителем полномочий обсуждать с закрепленной за ним кредитной организацией ее экономическое положение, тенденции, перспективы развития, имеющиеся в ее деятельности нарушения (недостатки), пути (способы) их устранения, а также иные вопросы, связанные с исполнением ею законодательства Российской Федерации, в том числе нормативных актов Банка России (п. 3.5 Положения о кураторах).

Учитывая полномочия куратора, предоставляющие ему возможность посещать закрепленную за ним кредитную организацию с целью изучения ее деятельности, получать от руководства, служащих кредитной организации, включая руководителей структурных подразделений, служащих, осуществляющих внутренний контроль, пояснения, справки (в устном и письменном виде), а также иметь доступ к иным сведениям (информации) по вопросам деятельности кредитной организации; принимать участие в совещаниях, заседаниях, собраниях, проводимых в закрепленной за ним кредитной организации, можно сделать вывод о том, что кураторский надзор, по сути, является превентивным.

Анализ Положения о кураторах показал, что куратор наделен довольно широким кругом полномочий, которые позволяют осуществлять качественный содержательный надзор в отношении всех без исключения кредитных организаций. Важным моментом является то, что за куратором могут быть закреплены одна или несколько кредитных организаций, но при этом куратор может курировать одну кредитную организацию не более 3 лет подряд с возможностью продления данного срока руководителем территориального учреждения Банка России, но не более чем на 1 год.

Вместе с тем нельзя не отметить, что определенные на сегодняшний день Положением о кураторах полномочия оставляют большой простор для личного усмотрения куратора, что при недобросовестном их использовании может привести к различного рода злоупотреблениям. К сожалению, в действующем Положении о кураторах отсутствует возможность кредитных организаций обжаловать действия кураторов, а также не предусмотрено некой системы сдержек и противовесов для исключения злоупотреблений предоставленными полномочиями, остается лишь надеяться на добросовестность и высокий профессионализм лиц, назначаемых кураторами. В этой связи представляется, что законодательство о кураторах требует дальнейшего уточнения с учетом складывающейся практики <14>.

<14> Там же. С. 27.

Таким образом, осуществление Банком России банковского надзора призвано главным образом предупреждать и пресекать правонарушения в финансовой деятельности кредитных организаций, снижать уровень финансовых рисков внутри кредитных организаций, а также привлекать правонарушителей к соответствующему виду юридической ответственности.

Государственное управление банковской системой России через осуществление банковского надзора специальным органом является на сегодняшний день необходимым фактором для поддержания стабильности банковского сектора. Представляется, что необходимо укреплять правовую базу реализации Банком России задач по банковскому надзору. Несмотря на сложившуюся в последнее время динамичную тенденцию нормотворческой деятельности в банковской сфере, законодательство в области банковского надзора нуждается в проведении систематизации. Результатом такой систематизации могло бы стать принятие банковского кодекса с включением в него соответствующего раздела, посвященного вопросам банковского надзора. Данный процесс позволил бы значительно сократить количество подзаконных нормативно-правовых актов. Кроме того, представляется возможным заимствовать зарубежный опыт по передаче от центральных банков к другим органам надзорных полномочий, как, например это сделано в Великобритании и Германии. В этой связи и в России необходимо создать специальный орган, который занимался бы осуществлением надзора за организациями второго уровня банковской системы. Также можно расширить полномочия Агентства по страхованию вкладов и наделить его рядом надзорных полномочий, как, например, это сделано в США в отношении Федеральной корпорации по страхованию депозитов. Все это позволит Банку России сосредоточиться в своей деятельности на решении макроэкономических задач.