Мудрый Юрист

О поиске оптимальной модели конституционного контроля (опыт республики Казахстан) 1

<1> В настоящей статье использованы фрагменты доклада "Индивидуальная (конституционная) жалоба в арсенале органа конституционного контроля Республики Казахстан" на XV Ереванской международной конференции, посвященной 15-летию Конституции Республики Армения, "Обеспечение и защита конституционных прав человека в практике конституционной юстиции с учетом правовых позиций Европейского суда по правам человека" (Ереван, 22 - 23 октября 2010 г.).

Малиновский В.А., член Конституционного Совета Республики Казахстан, доктор юридических наук, профессор.

На примере Республики Казахстан автор обосновывает необходимость осознанного внедрения (вдумчивой рецепции) конституционного контроля (правосудия) в конституционный ландшафт государства с учетом страновой специфики. В контексте конституционной реформы показывается эволюция статуса и полномочий Конституционного Суда (1992 - 1995) и Конституционного Совета Республики Казахстан (с 1996 г. по настоящее время), опыт функционирования которых позволяет автору считать Конституционный Совет оптимальной моделью конституционного контроля для Республики Казахстан в рамках действующей формы правления и на данном этапе политического транзита. Автор выступает сторонником института рационализированной индивидуальной (конституционной) жалобы.

Ключевые слова: конституционная реформа, модели конституционного контроля (правосудия), Конституционный Совет Республики Казахстан, рецепция, заимствование, зарубежный опыт.

On the search of an optimal model of constitutional control (the experience of the Republic of Kazakhstan)

V.A. Malinovskiy

Malinovskiy Victor Alexandrovich - member of the Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan, Doctor of Law, Professor.

Using the example of the Republic of Kazakhstan, the author substantiates the need of conscious implementation (thoughtful reception) of constitutional control (justice) to the constitutional landscape of the State, taking into account the specificity of a particular country. In the context of the constitutional reform the evolution is shown of the status and authorities of the Constitutional Court (1992 - 1995) and Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan (1996 - present). The background of activities of the mentioned bodies allows the author to consider the Constitutional Council to be the optimal model of constitutional control for the Republic of Kazakhstan in the context of the existing form of government, and on the current stage of political process. The author pronounces in favor of the rationalized individual (constitutional) complaint institute.

Key words: constitutional reform, models of constitutional control (justice), Constitutional Council of the Republic of Kazakhstan, reception, import, foreign experience.

В утверждении современного правового государства одна из фундаментальных позиций отведена формированию устойчивого конституционализма. Практика функционирования молодой государственности показала, что сделать это без эффективного института конституционного контроля весьма сложно.

Если попытаться обобщить основные функции органов конституционного контроля, то к ним относятся официальное толкование конституции; проверка соответствия основному закону иных нормативно-правовых актов; решение споров между государственными органами о компетенции; защита прав и свобод человека и гражданина; участие в привлечении к конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц. Определенное распространение получили также полномочия по разрешению споров по поводу выборов и референдума или в более широком плане выполнение своеобразной роли избирательного трибунала; по санкционированию определенных действий высших госорганов; по вынесению решений о конституционности (неконституционности) политических партий. В отдельных странах ислама светский конституционный контроль дополнен религиозным контролем.

В зависимости от правовой системы, традиций общества, конституционного менталитета чиновничества, правовой культуры населения и многих других обстоятельств получает оформление и конкретный статус орган конституционного контроля. Нет смысла доказывать аксиому, что в каждом государстве его действенность напрямую зависит от комплекса государственных и общественных начал.

Врезалась в память фраза с долей удивления, брошенная в разговоре одним из судей Федерального окружного суда Нью-Йорка: "Не знаю, с чем это связано, но что бы я кому-либо ни поручил, все исполняется моментально".

Несколько лет назад мне довелось участвовать во встрече с Посредником (Уполномоченным по правам человека) Франции. Я ему задал важный для меня вопрос: "А что будет, если какой-то чиновник не выполнит вашу рекомендацию?" Последовало недоумение: "Не понял, Вы о чем. Такого еще не бывало!" Я продолжал допытываться: "Но все-таки. Вы рекомендуете ему устранить нарушение, а он не соглашается. Какие меры ответственности предусмотрены на этот случай?" Получил предельно краткий ответ: "Тогда об этом случае я сообщу в СМИ, что будет означать крах политической карьеры нарушителя".

А вот в постсоветских условиях актуальной остается ситуация с исполнением решений органов конституционного контроля (и уполномоченных по правам человека - в значительной степени органов будущего, рассчитанных на добропорядочное восприятие и добровольное исполнение их рекомендаций). И это лишь один из факторов, осложняющих высокую миссию практического утверждения конституционализма.

Одна из тенденций современности состоит в развитии органов конституционного контроля (правосудия) со смешанным статусом, в компетенции и организации деятельности которых присутствуют признаки и американской (англосаксонской), и европейской (континентальной) моделей. При этом совмещаются такие характеристики, которые в науке и практике длительное время, скорее, противопоставлялись.

Как известно, летом 2010 года по решению Президента США Верховный Суд США пополнился новой судьей - Еленой Каган (Elena Kagan), которая, по информации СМИ, имея весьма достойную юридическую карьеру (последняя должность "заместитель Генерального прокурора США"), судьей никогда не работала <2>. Как это соотносится с доктриной судебного конституционного контроля, отправляемого профессиональными судьями? Неоспоримость следования судом N 1 США "доктрине политического вопроса" уже давно поставлена под сомнение самими американскими специалистами.

<2> В мае 2008 г. в Варшаве на специальной конференции ОБСЕ по вопросу конституционного правосудия из уст одного из модераторов прозвучало мнение о том, что судей и прокуроров вообще нецелесообразно допускать к конституционному правосудию, поскольку якобы их мышление не достигает конституционного уровня. Подробнее о конференции ОБСЕ см.: Семинар ОБСЕ по человеческому измерению "Конституционное правосудие" (Варшава, 14 - 16 мая 2008 г.) / Авт.-сост. С.Н. Станских // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 2(14). С. 25 - 37.

Результатом размышлений на этот счет стала следующая постепенно утверждающаяся мысль. Чем больше мы отталкиваемся от классики (или сводим все к ней), чем больше мы говорим об общих чертах, тем больше на примере конкретных стран вынуждены уходить от нее. По моему мнению, главным постепенно становится не столько соблюдение каких-то канонов, а стремление к эффективному осуществлению того общего предназначения и тех общих функций, результатом которых и должно стать максимальное обеспечение общих цивилизационных и конкретных страновых конституционных ценностей. Тогда нам не придется отвечать на вопросы, какой из видов конституционного контроля (абстрактный или конкретный, предварительный или последующий, обязательный или факультативный) лучше, что характерно для данной разновидности, а что отвергается как инородное тело.

Недавно по российскому телеканалу "Усадьба" услышал от одного израильского архитектора, что он занимается "клинической архитектурой". То есть создает дома не от какой-то модели (марокканской, французской, британской, российской), а от пожеланий будущих жильцов. Все, начиная от материалов и конструкций и кончая мебелью и убранством. Результатом довольны все: и тот, кто проектирует, и кто строит, и кто живет в таком доме. Может быть, и нам постепенно выйти на подобный самобытный конституционный контроль.

Существующие варианты органов конституционного контроля со смешанными статусами, приведенные и другие примеры укрепляют в уверенности о целесообразности рассмотрения вероятности и возможности выработки оптимальной модели органа конституционного контроля для ситуации оптимального (в отличие от идеального и реального) конституционализма <3>.

<3> Председатель Конституционного Суда России профессор В.Д. Зорькин анализ конституционализма весьма убедительно проводит в координатах "идеального" и "реального" с напряженным поиском "оптимального" для данной конкретно-исторической ситуации, обусловленной многочисленными страновыми особенностями и окутанной путами всевозможных рисков. См.: Зорькин В.Д. Современный мир, право и Конституция. М.: Норма, 2010.

Напрашивается также определение персональной степени (объема) конституционной подконтрольности таких сфер, как верховенство и прямое действие конституции; принцип единства и разделенности государственной власти; состояния правовой системы; политико-территориальное устройство государства; обеспечение прав и свобод человека и гражданина и других.

Думаю, что во всех странах все члены органов конституционного контроля поднимут обе руки за максимальный (тотальный) конституционный контроль. И это очень правильно. Однако это в идеале. А как быть с "оптимальным", самобытным конституционным контролем?

В условиях транзитного состояния развивающейся и постепенно упрочающейся демократии органы конституционного контроля должны быть максимально сориентированы на защиту прав и свобод человека и гражданина. И, возможно, в "средней степени" - на эволюцию принципа разделения властей (где, скорее всего, больше подходят средства профилактики, максимально точечного "позитивного" воздействия во избежание кризисов власти и тотальных последствий для самого института конституционного контроля).

К слову, и в сфере конституционного статуса человека и гражданина все далеко не так просто, достаточно вспомнить такое полномочие, как оценка конституционности правоприменительной практики. И той тончайшей грани, которая отделяет конституционный контроль от правоохранительной и судебной деятельности. Здесь, как нигде иначе, переплетаются функции, полномочия и деятельность органов внутренних дел, национальной безопасности, по чрезвычайным ситуациям, прокуратуры, судов, правозащитных организаций, включая международные. Вероятность подмены этих органов должна быть сведена к минимуму. Соответственно должны применяться и разновидности конституционного контроля, наборы субъектов - инициаторов конституционного производства и соответствующие процедуры.

Республика Казахстан <4>, пожалуй, как ни одна из стран СНГ, имеет свой собственный опыт поиска оптимального образца института конституционного контроля.

<4> Далее в отдельных случаях вместо полного названия "Республика Казахстан" применяется аббревиатура "РК".

Уже в мае 1990 года, то есть практически сразу после учреждения поста Президента Казахской ССР, был разработан законопроект, предусматривающий создание в стране Комитета конституционного надзора с весьма ограниченными полномочиями по образцу Комитета конституционного контроля СССР. Но этот закон так и не был принят.

Отправной точкой рождения конституционного контроля в Казахстане правильно считать Конституционный закон РК от 16 декабря 1991 года "О государственной независимости Республики Казахстан". В этом году мы будем праздновать 20-летие государственной независимости нашей страны. В статье 10 данного исторического акта закреплено следующее: "Высшим органом судебной защиты Конституции является Конституционный Суд Республики Казахстан".

Нормы о Конституционном Суде позже были включены в первую Конституцию страны, принятую 28 января 1993 года. В становлении конституционализма в Казахстане знаменательным явилось принятие 5 июня 1992 года двух Законов: "О Конституционном Суде Республики Казахстан" и "О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан" <5>.

<5> Информационная система "Параграф".

Законом РК от 5 июня 1992 года "О Конституционном Суде Республики Казахстан" был впервые институционализирован новый орган конституционной законности и верховенства Конституции РК.

Важнейшим критерием возможностей органа конституционного контроля оказывать реальное влияние на конституционный процесс является его компетенция. В статье 2 Закона было установлено, что Конституционный Суд разрешает споры прежде всего о соответствии Конституции РК: актов государственных органов; действий ее высших должностных лиц; практики применения конституционного законодательства Республики Казахстан. Конституционный Суд был правомочен рассматривать дела о соответствии Конституции РК практически всех нормативных правовых актов, включая акты нормативного характера, принимаемые Генеральным прокурором РК; руководящие разъяснения пленумов Верховного Суда РК, а также Высшего Арбитражного Суда РК.

Весьма показательным было вменение в обязанность Конституционного Суда рассмотрения дел о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан.

Особо отмечу право Конституционного Суда по собственной инициативе возбуждать судопроизводство по вопросам о соответствии Конституции РК законов и нормативно-правовых актов, а также о конституционности правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан Республики Казахстан.

Юридическая сила решений Конституционного Суда определялась статьей 11 Закона. В случае установления неконституционности законов и иных нормативных актов в целом или в части их действие отменялось на территории Республики Казахстан. Решения судов и других правоприменительных органов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным, исполнению не подлежали.

Деятельность Конституционного Суда РК осуществлялась в форме конституционного судопроизводства. 5 июня 1992 года вместе с Законом о Конституционном Суде был принят Закон "О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан", которым подробно регламентировалась процедура работы Конституционного Суда.

Круг субъектов - инициаторов возбуждения производства характеризует доступ к конституционному правосудию. Согласно статье 18 Закона о конституционном судопроизводстве правом обращения в Конституционный Суд наряду с государственными органами и должностными лицами обладали республиканские органы общественных объединений - по всем вопросам, указанным в подпунктах 1 - 4 пункта 1 статьи 10 Закона "О Конституционном Суде Республики Казахстан"; Академия наук - по вопросам о соответствии Конституции РК законов.

Статьей 101 Конституции РК 1993 года было впервые установлено, что суды не вправе применять закон, противоречащий Конституции РК <6>. В случаях, если суд усматривал, что закон или иной нормативный акт, подлежащий применению, противоречит Конституции РК, то суд обязан был приостановить производство по делу. Далее он должен был обратиться в Конституционный Суд с представлением о признании этого закона неконституционным. К слову, данное прогрессивное положение Конституции 1993 года было воспринято действующей Конституцией РК 1995 года и обеспечивает усиленную защиту конституционных прав и свобод граждан посредством объединения возможностей судебной власти и конституционного контроля.

<6> Конституция РК от 28 января 1993 г. (утр. силу) // Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан. 1993. N 3. Ст. 54.

Правом обращения также наделялись граждане - по вопросам, непосредственно затрагивающим их конституционные права, если они не подведомственны другим судам, либо когда другие суды не применили нормы конституционного права, подлежащие применению, или применили нормы Конституции РК, не подлежащие применению в данном конкретном случае, или неверно истолковали нормы конституционного права. Таким образом, Законом о конституционном судопроизводстве в Казахстане был учрежден институт индивидуальной (конституционной) жалобы.

За непродолжительное время Конституционным Судом было рассмотрено несколько дел в таком порядке.

Особое влияние на судьбу Республики Казахстан, казахстанского конституционализма и Конституционного Суда оказало решение Конституционного Суда по так называемому делу Квятковской. Бывшая кандидат в депутаты Верховного Совета РК Татьяна Квятковская, не будучи избранной депутатом, обратилась в Конституционный Суд с требованием о признании не соответствующими Конституции ряда актов Центральной избирательной комиссии РК по организации 7 марта 1994 года парламентских выборов. Суть иска состояла в том, что численность избирателей Абылайхановского избирательного округа, где она баллотировалась, - 90 тысяч - была значительно больше, нежели в ряде других избирательных округов (например, Байконурский округ - 17 тысяч), в результате чего нарушались конституционные права кандидатов в депутаты и избирателей, т.е. конституционный принцип равного избирательного права. Она считала неконституционной также рекомендацию Центризбиркома, согласно которой при подсчете голосов признавался действительным бюллетень, в котором избиратель не вычеркнул ни одной фамилии кандидата. Причем голос такого избирателя приплюсовывался к итогам каждого из указанных в бюллетене кандидатов.

В результате скрупулезной, длившейся почти год, подготовки дела, Конституционный Суд согласился с доводами Т. Квятковской и Постановлением от 6 марта 1995 года признал неконституционность данных актов Центризбиркома <7>. Двумя третями голосов от общего числа судей Конституционный Суд отклонил возражения Президента и Председателя Верховного Совета Казахстана (такой институт существовал по Конституции 1993 г.).

<7> См.: Постановление Конституционного Суда Республики Казахстан по делу о проверке конституционности Постановления Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан от 17 декабря 1993 г. "Об образовании избирательных округов по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан" в части образования Абылайхановского избирательного округа N 12 г. Алматы; п. 1 прил. 1 к Постановлению Центризбиркома от 11 января 1994 г. N 17 "Об образовании избирательных участков для голосования граждан Республики Казахстан, находящихся за рубежом"; прил. 1 к Постановлению Центризбиркома от 27 января 1994 г. N 30 "О внесении изменений в формы избирательных бюллетеней по выборам депутатов Верховного Совета Республики Казахстан"; принятого Постановлением Центризбиркома от 1 февраля 1994 г. N 37 письма Центризбиркома окружным и участковым избирательным комиссиям "Об организации и порядке голосования, подведения результатов голосования по выборам депутатов Верховного Совета по государственному списку и результатов выборов депутатов Верховного Совета по территориальным избирательным округам 7 марта 1994 года" в части, касающейся порядка подсчета голосов от 6 марта 1995 г. // Советы Казахстана. 1995. 18 марта.

Правовые следствия данного Постановления оказались трагическими для Верховного Совета тринадцатого созыва. В дополнительном Определении от 11 марта 1995 года Конституционный Суд представил Президенту РК по его обращению следующее толкование Постановления от 6 марта 1995 года: "В соответствии со статьей 131 Конституции Республики Казахстан признание неконституционности указанных в пункте 1 Постановления Конституционного Суда от 6 марта 1995 года актов Центризбиркома отменяет на территории Республики Казахстан их действие, а также основанных на них актов Центральной и иных избирательных комиссий, актов других государственных органов, связанных с образованием Абылайхановского избирательного округа города Алматы и проведением в нем выборов, а также подведением итогов голосования и регистрации депутатов Верховного Совета, избранных во всех избирательных округах и по государственному списку 7 марта 1994 года и 22 января 1995 года... Правовым следствием Постановления Конституционного Суда от 6 марта 1995 года является неконституционность полномочий Верховного Совета, избранного 7 марта 1994 года, а также избранных на дополнительных выборах 22 января 1995 года депутатов Верховного Совета..." <8>. Было указано при этом, что диспропорции в численности избирателей привели к нарушению принципа равного представительства граждан депутатами в Верховном Совете. При этом еще раз подчеркнуто, что "признанные нарушения Конституции Республики имели место на территории Республики Казахстан и в равной мере затрагивали конституционные права всех составляющих электорат граждан".

<8> Дополнительное Определение Конституционного Суда РК от 11 марта 1995 года // Советы Казахстана. 1995. 18 марта.

Сложившаяся ситуация с неконституционностью актов ЦИК и соответственно прекращением деятельности Верховного Совета не могла не поставить под сомнение легитимность всех ветвей власти. На основании Конституции 1993 года Верховный Совет непосредственно участвовал в формировании различных государственных органов (избирал, назначал либо утверждал их). После решений Конституционного Суда все они были сформированы заново. За время работы с 19 апреля 1994 года по 6 марта 1995 года парламент принял всего 314 актов, в том числе 24 закона. В связи с этим после скрупулезного анализа каждого из данных актов Президент РК Н.А. Назарбаев Указом от 23 марта 1995 года "Об актах Верховного Совета Республики Казахстан" признал действующими и обладающими юридической силой со дня введения в действие 128 актов.

По поводу данного решения Конституционного Суда Уильям Кортни, в те дни посол США в Казахстане, писал: "Казахстан представляет собой уже не школьника, а учителя демократии. Все казахстанцы могут гордиться этим, и США имеют повод гордиться Казахстаном" <9>. Именно тогда Конституционный Суд РК был награжден Почетным знаком "За мужество" БДИПЧ/ОБСЕ. Хотя на этот счет были высказаны и иные мнения.

<9> Панорама. 1995. N 11. С. 9.

В настоящее время наряду с общей положительной оценкой большого вклада Конституционного Суда РК в утверждение конституционализма полезно выделить и некоторые его следующие "уроки".

Во-первых, положение органа конституционного контроля значительно осложнялось переходным состоянием самой Конституции. До 28 января 1993 года она представляла собой пеструю смесь положений и норм неоднократно измененной Конституции (Основного Закона) Казахской ССР 1978 года, Конституционного закона "О государственной независимости Республики Казахстан". В соответствии с последним "нормы Конституции и иных законодательных актов Республики Казахстан действуют, поскольку не противоречат настоящему Закону". Объективно судьям Конституционного Суда было очень непросто избрать "оригинал" для сопоставления.

Во-вторых, конструкция де-юре мощного, близкого к "идеальному", органа конституционной юрисдикции была де-факто "наложена" на далеко несовершенное и противоречивое по Конституции 1993 года разделение властей.

В-третьих, в стране в условиях формационной смены общественного строя в целом, а также государственной формы и механизма государственной власти в частности статус столь властного органа конституционного контроля неминуемо пришел в противоречие с далеко несовершенным в функциональном и институциональном отношении государственным аппаратом.

В-четвертых, в тех условиях предоставление Конституционному Суду права оценивать на предмет конституционности правоприменительную практику, а также нормативные правовые акты Генерального прокурора, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, мягко говоря, не добавляло конструктивизм в общее дело обеспечения верховенства и прямого действия Конституции.

В-пятых, в 1992 году в казахстанской концепции судебного конституционного контроля восторжествовал абсолют именно последующего конституционного контроля с вытекающими из нее традиционным для теории и "идеального" конституционализма, но опасным для реальной практики следствием утраты юридической силы всех решений (с момента их издания или принятия), основанных на признанном не соответствующим Конституции акте. Заложником именно этого конституционного императива стал Верховный Совет тринадцатого созыва.

В-шестых, ни в 90-х годах, ни в решающей степени сегодня в обществе не сформировались должная конституционно-правовая культура и негосударственные опоры "оптимального" конституционализма.

Важнейшим положительным итогом описанных решений Конституционного Суда по делу Квятковской является то, что в результате создавшейся в 1995 году ситуации прекращения функционирования последнего в истории страны Верховного Совета, с марта 1995 года по январь 1996 года временного "единовластия" Президента Республики указами главы государства, имеющими силу конституционного или "обычного" закона, вся правовая система была переведена "на рельсы" рыночных преобразований и нового государственного строя.

30 августа 1995 года на всенародном референдуме была принята новая Конституция Республики Казахстан, с изменениями и дополнениями, внесенными Законами от 7 октября 1998 года, 21 мая 2007 года и 2 февраля 2011 года, она продолжает успешно действовать, обеспечивая стабильное поступательное развитие общества и в целом эффективное функционирование государства в условиях демократической модернизации.

На основании Конституции 1995 года образован и с февраля 1996 года по настоящее время функционирует Конституционный Совет, в статусе, организации и деятельности которого нашли отражение опыт Конституционного Суда и стремление к "оптимальному" конституционному контролю.

Действует специальный Конституционный закон от 29 декабря 1995 года "О Конституционном Совете Республики Казахстан", в котором он определен как "государственный орган, обеспечивающий верховенство Конституции Республики Казахстан на всей территории Республики" <10>.

<10> Конституционный закон Республики Казахстан от 29 декабря 1995 г. "О Конституционном Совете Республики Казахстан". С изменениями и дополнениями, внесенными Конституционными законами от 24 ноября 2004 г. и 17 июня 2008 г. // Информационная система "Параграф".

Компетенция Конституционного Совета и перечень субъектов обращения регламентированы предельно четко и исключительно Конституцией РК.

В статье 72 Основного Закона закреплено следующее:

  1. Конституционный Совет по обращению Президента РК, Председателя Сената, Председателя Мажилиса, не менее одной пятой части от общего числа депутатов Парламента, Премьер-Министра: 1) решает в случае спора вопрос о правильности проведения выборов Президента Республики, депутатов Парламента и проведения республиканского референдума; 2) рассматривает до подписания Президентом принятые Парламентом законы на их соответствие Конституции Республики; 2.1) рассматривает на соответствие Конституции Республики принятые Парламентом и его Палатами постановления; 3) рассматривает до ратификации международные договоры Республики на соответствие их Конституции; 4) дает официальное толкование норм Конституции; 5) дает заключения в случаях, предусмотренных пунктами 1 и 2 статьи 47 Конституции.
  2. Конституционный Совет рассматривает обращения судов в случаях, установленных статьей 78 Конституции.

Статьей 74 Основного Закона установлена юридическая сила решений Конституционного Совета. Законы и международные договоры, признанные не соответствующими Конституции РК, не могут быть подписаны либо соответственно ратифицированы и введены в действие. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющими закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, отменяются и не подлежат применению <11>. Решения Конституционного Совета вступают в силу со дня их принятия, являются общеобязательными на всей территории Республики, окончательными и обжалованию не подлежат <12>. Конституционный Совет имеет право определять порядок и сроки исполнения принятых им решений.

<11> В ст. 32 Конституционного закона "О Конституционном Совете Республики Казахстан" данное положение сформулировано более конкретно: "2. Законы и иные нормативные правовые акты, признанные неконституционными, в том числе ущемляющие закрепленные Конституцией права и свободы человека и гражданина, утрачивают юридическую силу и не подлежат применению и отменяются. Решения судов и иных правоприменительных органов, основанные на таком законе или ином нормативном правовом акте, исполнению не подлежат".
<12> В Казахстане существует институт возражений главы государства, которые в соответствии с п. 4 ст. 73 Конституции могут быть внесены на решение Конституционного Совета не позднее чем в месячный срок по его получении. Эти возражения Конституционным Советом преодолеваются лишь двумя третями голосов от всего состава. За пятнадцать лет Президент страны лишь три раза пользовался таким "правом вето". Конституционный Совет дважды преодолел его. В июне 2008 г. в Конституционный закон о Конституционном Совете было включено следующее положение: "В интересах защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения национальной безопасности, суверенитета и целостности государства решение Конституционного Совета может быть пересмотрено им по инициативе Президента Республики Казахстан". Однако и в этом случае окончательное слово остается только за самим органом конституционного контроля.

Обратим внимание и на статью 78 Конституции РК, которой предусмотрен косвенный порядок доступа граждан к конституционному контролю. Суды не вправе применять законы и иные нормативные правовые акты, ущемляющие закрепленные Конституцией РК права и свободы человека и гражданина. Если суд усмотрит, что закон или иной нормативный правовой акт, подлежащий применению, ущемляет закрепленные Конституцией РК права и свободы человека и гражданина, он обязан приостановить производство по делу и обратиться в Конституционный Совет с представлением о признании этого акта неконституционным. За пятнадцать лет деятельности в Конституционный Совет примерно треть всех дел пришла именно от судов.

Что касается инициативы, то Конституционный Совет может проявлять ее лишь в двух случаях. По собственной инициативе им может быть принято дополнительное решение только в случае необходимости исправить допущенные в решении Конституционного Совета неточности и ошибки редакционного характера. По собственной инициативе решение может быть пересмотрено самим Конституционным Советом, если изменилась конституционная норма, на основе которой было принято решение, или открылись новые существенные для предмета обращения обстоятельства.

Как видим, статус Конституционного Совета РК сконструирован таким образом, чтобы:

  1. не допустить своеволия кого бы то ни было в манипулировании институтом конституционного контроля, в том числе посредством изменения компетенции Конституционного Совета;
  2. пребывая вне классического триединства власти (и не будучи изначально связанным с судебной ветвью), создавать предпосылки для развития доктрины единства государственной власти и разделения властей, в частности автономной конституционной или контрольной ветви власти;
  3. максимально сочетать выгоды предварительного и последующего, абстрактного и конкретного видов конституционного контроля;
  4. учесть и закрепить особенности деятельности по соблюдению Конституции РК в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также организации государственной власти, функционирования высших государственных органов и в других сферах;
  5. максимизировать ресурс конституционного контроля (предварительного и последующего, абстрактного и конкретного) именно на обеспечении прав и свобод человека и гражданина;
  6. рационально использовать всеобщую обязательность итоговых решений с возможностью определения механизма их исполнения;
  7. конструктивно объединить деятельность Конституционного Совета и судов, при этом использовать возможности института конституционного контроля на укрепление судебной власти, и наоборот;
  8. максимально исключить фактор политизации членов Конституционного Совета и превышения им своих полномочий;
  9. постепенно, по мере развития гражданского общества и государства, проводить повышение потенциала Конституционного Совета посредством расширения его полномочий и доступа к институту конституционного контроля.

Последний вывод нашел подтверждение при принятии Закона от 21 мая 2007 года "О внесении изменений в Конституцию Республики Казахстан", которым статья 72 была дополнена подпунктом 2-1; соответствующими дополнениями в Конституцию и названый Конституционный закон были также укреплены гарантии независимости членов Конституционного Совета и исполнимости его решений.

Одним из принципиальных условий эффективного осуществления конституционного контроля в Казахстане выступает взаимопонимание и взаимодействие между Президентом Республики - гарантом незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина - и Конституционным Советом - органом, обеспечивающим верховенство Конституции РК на всей территории страны. Подтверждением этого стала также практика принятия на контроль Советом по правовой политике при главе государства исполнения постановлений и ежегодных посланий Конституционного Совета.

Конституционный Совет (в целом квазисудебный орган защиты Конституции РК) в специальной и учебной литературе чаще всего преподносится как явление исключительное либо временное. Он не получил широкого распространения в мире. Однако есть основания для следующего утверждения: по набору функций и полномочий, юридической силе решений Конституционный Совет РК обладает основными характеристиками именно конституционных судов. Опыт деятельности Конституционного Суда РК (1992 - 1995 гг.) и практика Конституционного Совета РК (с 1996 по настоящее время) позволяют видеть, что данный орган в рамках действующей формы правления и на данном этапе политического транзита является для Республики Казахстан "оптимальным". Думается, по завершении реформирования правоохранительных и судебных органов Казахстан вернется к институту индивидуальной (конституционной) жалобы.

Нормативные постановления Конституционного Совета в соответствии со статьей 4 Конституции РК являются одним из важнейших источников действующего права. Содержащиеся в них правовые позиции, а также рекомендации, включаемые в ежегодные послания Конституционного Совета "О состоянии конституционной законности в стране", способствуют дальнейшему утверждению Казахстана в качестве демократического и правового государства, гарантированию конституционных ценностей, а также принципов Республики Казахстан: общественного согласия и политической стабильности, экономического процветания на благо всего народа, казахстанского патриотизма, а также решения наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами.

Конституционные ценности в концентрированном виде отражают также и принципиальные начала международной политики и деятельности Казахстана в качестве действовавшего в 2010 году Председателя ОБСЕ, олицетворенных четырьмя "Т": Доверие (Trust), Традиции, Толерантность и Транспарентность.