Мудрый Юрист

Противодействие коррупции: о некоторых аспектах деятельности органов местного самоуправления *

<*> Kir'yanov A.Yu. Counteraction of corruption: on certain aspects of activity of agencies of local self-government.

Кирьянов Артем Юрьевич, исполнительный директор автономной некоммерческой организации "Центр развития местного самоуправления" (г. Москва), кандидат юридических наук, член-корреспондент РАЕН.

Статья посвящена исследованию деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции в России. На основе анализа действующего законодательства, а также муниципальных правовых актов автор выявляет основные недостатки в нормативно-правовом регулировании данного вопроса и предлагает пути их устранения.

Ключевые слова: противодействие коррупции, контроль, проверка, экспертиза, антикоррупционная деятельность.

The article is devoted to research of activity of agencies of local self-government on counteraction of corruption in Russia. On the basis of analysis of the current legislation and also municipal legal acts the author reveals the main drawbacks in normative-law regulation of this issue and proposes the ways of elimination thereof.

Key words: counteraction of corruption, control, audit, expertise, anti-corruption activity.

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" <1> определяет противодействие коррупции как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

<1> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Таким образом, на органы местного самоуправления в пределах их полномочий возлагаются обязанности по противодействию коррупции.

Соответственно, правовую основу такой деятельности будут составлять Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, Федеральный закон о противодействии коррупции, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Помимо Федерального закона о противодействии коррупции на федеральном уровне правовую основу будут составлять Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" <2>; Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <3> и др.

<2> Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 10. Ст. 1152.
<3> Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" // Собрание законодательства РФ. 2009. N 7. Ст. 776.

Законодательство субъектов РФ в части правового регулирования деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции занимает противоположные позиции. В одних случаях органы местного самоуправления не называются в качестве субъектов антикоррупционной политики, содержат лишь общие нормы, распространяющие свое действие в том числе и на органы местного самоуправления. В других случаях в законах субъектов РФ органы местного самоуправления не только называются в качестве субъектов, но и предусмотрены полномочия указанных органов.

Например, ст. 15 Областного закона "О противодействии коррупции в Свердловской области" <4> предусматривает следующие формы участия органов местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, в сфере противодействия коррупции в Свердловской области. Органы местного самоуправления муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, могут принимать целевые программы по профилактике коррупции; проводить антикоррупционную экспертизу муниципальных нормативных правовых актов и проектов муниципальных нормативных правовых актов; проводить антикоррупционный мониторинг; совершенствовать организацию муниципальной службы; участвовать в формировании в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; организовывать информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и о предоставляемых ими муниципальных услугах; создавать совещательные органы по противодействию коррупции; принимать иные меры по противодействию коррупции в Свердловской области в соответствии с федеральными законами. Таким образом, совершенствование организации муниципальной службы названо одним из направлений деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции.

<4> Областной закон от 20 февраля 2009 г. N 2-ОЗ "О противодействии коррупции в Свердловской области" // Областная газета от 25.02.2009. N 51 - 52.

В Челябинской области органы местного самоуправления в пределах своей компетенции:

  1. принимают муниципальные правовые акты по противодействию коррупции в органах местного самоуправления, в том числе муниципальные программы и планы противодействия коррупции;
  2. участвуют в реализации программ и планов противодействия коррупции;
  3. устанавливают порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и проводят указанную экспертизу;
  4. создают совещательные и экспертные органы по противодействию коррупции;
  5. осуществляют иные полномочия, отнесенные к их компетенции в соответствии с законодательством Российской Федерации и Челябинской области <5>.
<5> Закон Челябинской области от 29 января 2009 г. N 353-ЗО "О противодействии коррупции в Челябинской области" // Южноуральская панорама. 13.02.2009. N 24.

В Калужской области в соответствии с региональным законодательством органы местного самоуправления в пределах своей компетенции вправе:

  1. разрабатывать и принимать планы противодействия коррупции, содержащие меры по обеспечению противодействия коррупции, а также меры, направленные на правовое просвещение и создание стимулов к антикоррупционному поведению;
  2. разрабатывать и реализовывать муниципальные целевые антикоррупционные программы;
  3. устанавливать основания и порядок проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов;
  4. осуществлять антикоррупционный мониторинг на уровне муниципальных образований Калужской области;
  5. участвовать в организации антикоррупционного образования и антикоррупционной пропаганды <6>.
<6> Закон Калужской области от 27 апреля 2007 г. N 305-ОЗ "О противодействии коррупции в Калужской области" // Весть. 03.06.2009. N 193 - 195.

Органы местного самоуправления Тюменской области участвуют в реализации антикоррупционной политики в соответствии с полномочиями, установленными федеральным законодательством и законодательством Тюменской области <7>.

<7> Закон Тюменской области от 25 февраля 2009 г. N 6 "О противодействии коррупции в Тюменской области" // Тюменская область сегодня. 27.02.2009. N 33.

Исходя из представленных полномочий, деятельность органов местного самоуправления в сфере противодействия коррупции складывается по нескольким направлениям.

Принятие муниципальных правовых актов по противодействию коррупции (сюда же можно отнести принятие антикоррупционных программ, планов противодействия коррупции и т.д.).

Проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов (а также установление порядка ее проведения).

Осуществление антикоррупционного мониторинга.

Создание совещательных и экспертных органов по противодействию коррупции.

Антикоррупционная пропаганда (в том числе организация антикоррупционного образования, формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению; информирование граждан о деятельности органов местного самоуправления и др.).

Таким образом, можно выделить как меры общего характера (принятие муниципальных правовых актов), на основе которых реализуются иные меры, меры, направленные на противодействие коррупции в системе органов местного самоуправления, и меры работы с гражданами и институтами гражданского общества по недопущению коррупционных проявлений.

Необходимо отметить, что использование какого-либо одного направления деятельности отдельно от других практически невозможно. Так, муниципальными правовыми актами будут предусматриваться: организация проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проведение антикоррупционного мониторинга. К числу задач совещательных и экспертных органов, как правило, относится в том числе и проведение антикоррупционной пропаганды и т.д. Такой подход, несомненно, свидетельствует о реализации принципа комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер, закрепленного ст. 3 Федерального закона о противодействии коррупции <8>.

<8> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

На примере ряда муниципальных образований рассмотрим, каким образом реализуются отдельные направления деятельности органов местного самоуправления по противодействию коррупции. Планы противодействия коррупции принимаются во всех муниципальных образованиях. Как правило, они включают перечень мероприятий по противодействию коррупции с указанием исполнителей и сроков исполнения. Так, например, План противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010 - 2012 гг. <9> предусматривает следующие мероприятия:

<9> Постановление главы Быковского муниципального района Волгоградской области от 30 июля 2010 г. N 978 "Об утверждении Плана противодействия коррупции в администрации Быковского муниципального района Волгоградской области на 2010 - 2012 гг., а также Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области" // Коммунар. 24.08.2010. N 101.
  1. Организация взаимодействия органов исполнительной власти Быковского муниципального района с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления поселений района и общественными объединениями в целях противодействия коррупции.
  2. Изучение передового опыта работы районов Волгоградской области по противодействию коррупции. Подготовка в установленном порядке нормативно-правовой базы о противодействии коррупции.
  3. Проведение семинаров с субъектами среднего и малого предпринимательства по вопросам полномочий органа исполнительной власти Быковского муниципального района, органов государственного контроля (надзора) в осуществлении контроля за ведением предпринимательства.
  4. Организация занятий по изучению муниципальными служащими администрации Быковского муниципального района законодательства Российской Федерации и Волгоградской области о противодействии коррупции.
  5. Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.
  6. Создание и организация работы комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным действиям.
  7. Организация контроля за деятельностью комиссии по проведению проверок по фактам склонения муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района к коррупционным проявлениям и передаче материалов проверок в органы прокуратуры или другие правоохранительные органы.
  8. Анализ действующих нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих контрольные, разрешительные полномочия муниципальных служащих на коррупциогенность.
  9. Внедрение в деятельность администрации Быковского муниципального района, а также подведомственных ей муниципальных учреждений принципа "одного окна" путем создания многофункциональных центров по предоставлению муниципальных услуг.
  10. Организация установки информационных стендов с материалами о доступных услугах для потребителей.
  11. Проведение анализа нормативных правовых актов Быковского муниципального района, регулирующих отношения по исполнению бюджета района, а также по использованию и распоряжению муниципальной собственностью, на наличие коррупциогенных факторов.
  12. Анализ рассмотрения соответствующими комиссиями по урегулированию конфликта интересов сторон сведений о возникновении конфликта интересов муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района. Направление результатов анализа в управление общественной безопасности.
  13. Анализ результатов проведенных проверок информации о недостоверности сведений о доходах, об имуществе, принадлежащем на праве собственности, и обязательствах имущественного характера.
  14. Разработка Положения о служебном поведении муниципальных служащих администрации Быковского муниципального района Волгоградской области.
  15. Установка на видном и доступном для желающих месте опечатанного ящика для обращений, заявлений и жалоб граждан, а также анализ сведений, содержащихся в них.
  16. Осуществление взаимодействия кадровой службы администрации Быковского муниципального района Волгоградской области с правоохранительными органами, органами прокуратуры и иными государственными органами при проведении проверок достоверности поданных о себе кандидатами на замещение вакантных должностей муниципальной службы сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера.
  17. Противодействие коррупции при помощи средств массовой информации, формирование стойкого неприятия коррупции в обществе.
  18. Информирование населения об использовании средств районного бюджета.
  19. Организация и обеспечение работы "телефонов доверия" для обращения граждан о злоупотреблениях коррупционной направленности с оказанием юридической консультативной помощи пострадавшим от коррупции.
  20. Представление докладов о работе по предупреждению коррупции и мерах по совершенствованию этой работы для обобщения и анализа управлением общественной безопасности и взаимодействия с правоохранительными органами.

Как видно из представленного перечня, круг мероприятий по противодействию коррупции в данном муниципальном образовании достаточно обширен.

К иным мероприятиям антикоррупционной направленности, также встречающимся в муниципальных целевых программах, например, можно отнести <10>:

<10> Решение районной Думы МО "Г. Киров и Кировский район" от 22 октября 2009 г. N 345 "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов муниципального района "Город Киров и Кировский район" // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Мероприятия по совершенствованию структуры муниципального аппарата и процедуры решения вопросов, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц при условии их приоритета.
  2. Контроль исполнения служебных полномочий и должностных инструкций муниципальными служащими.
  3. Проверку соблюдения требований к служебному поведению муниципальных служащих.
  4. Проверку своевременности представления в налоговые органы декларации о доходах муниципальных служащих.
  5. Проверку деятельности муниципальных служащих с целью установления фактов занятий деятельностью, не предусмотренной законодательством о муниципальной службе (в части соблюдения ограничений и запретов при соблюдении защиты государством прав и законных интересов муниципальных служащих).
  6. Контроль исполнения нормативно-правовых актов, регулирующих организацию и прохождение муниципальной службы.
  7. Мероприятия по обеспечению прозрачности проведения процедур, связанных с подрядами, тендерами, аукционами, торгами и т.д.
  8. Проверку правильности выдачи разрешений, согласований.

Органами местного самоуправления могут быть созданы специальные структурные подразделения, а также совещательные органы, в компетенцию которых входят вопросы противодействия коррупции. Это могут быть комиссии по урегулированию конфликтов интересов, экспертные советы по проведению антикоррупционной экспертизы законодательства и т.д.

Например, Комиссия по противодействию коррупции на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области является совещательным органом при главе городского округа - город Волжский Волгоградской области <11>.

<11> Постановление главы городского округа - г. Волжский Волгоградской обл. от 16 ноября 2010 г. N 1084-ГО "О Комиссии по противодействию коррупции на территории городского округа - город Волжский Волгоградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Основными задачами Комиссии являются:

Проведение антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов и их проектов, как правило, регулируется отдельными актами, определяющими порядок проведения экспертизы, а также субъекта, наделенного полномочиями по ее проведению. В разных муниципальных образованиях по-разному решается вопрос, какой орган местного самоуправления (структурное подразделение, отдел) будет осуществлять антикоррупционную экспертизу. Это может быть:

<12> Решение районной Думы МО "Г. Киров и Кировский район" от 22 октября 2009 г. N 345 "О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов муниципального района "Город Киров и Кировский район" // СПС "КонсультантПлюс".<13> Решение Дзержинского районного собрания Калужской области от 29 сентября 2009 г. N 344 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы и антикоррупционного мониторинга нормативных правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления муниципального района "Дзержинский район", и их проектов" // Новое время. 09.10.2009. N 132 - 135.<14> Решение районного собрания МО "Бабынинский район" Калужской области от 29 сентября 2009 г. N 381 "Об утверждении Положения о проведении антикоррупционной экспертизы муниципальных правовых актов органов местного самоуправления муниципального района "Бабынинский район" и их проектов" // Бабынинский вестник от 14.10.2009. N 85. Экспертный совет по выявлению коррупционных факторов формируется районным собранием МР "Бабынинский район" в составе семи членов из числа депутатов, муниципальных служащих и работников аппарата районного собрания МР "Бабынинский район".<15> Решение районного собрания представителей МО "Юхновский район" от 25 сентября 2009 г. N 272 "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанных и принятых органами местного самоуправления муниципального района "Юхновский район" // СПС "КонсультантПлюс".<16> Решение городской Думы городского поселения "Г. Балабаново" от 24 сентября 2009 г. N 75-д "Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, разработанных и принятых органами местного самоуправления муниципального образования "Город Балабаново" // СПС "КонсультантПлюс".

В последнем случае не ясно, создан ли такой контрольный орган специально для проведения экспертизы или же в данном случае подразумевается контрольно-счетный орган муниципального образования.

Необходимо отметить, что деятельность органов местного самоуправления по противодействию коррупции непосредственно осуществляется отдельными муниципальными служащими, на которых возложены соответствующие обязанности в той или иной сфере, по проведению отдельных антикоррупционных мероприятий и т.д. Таким образом, муниципальные служащие в данном случае в пределах своих полномочий осуществляют деятельность по противодействию коррупции. В то же время следует отметить и специальные обязанности муниципальных служащих в сфере противодействия и профилактики коррупции. Отдельно федеральным законом такие обязанности не выделены, однако в ряде статей Федерального закона о противодействии коррупции, Федерального закона о муниципальной службе такие обязанности закреплены.

Таким образом, на основе анализа действующего российского законодательства, а также муниципальных правовых актов можно выявить основные направления противодействия коррупции на муниципальном уровне, недостатки в нормативно-правовом регулировании данного вопроса и определить пути их устранения в России.