Мудрый Юрист

Муниципальный контроль и его сущность *

<*> Deleeva A.A. Municipal control and the essence thereof.

Делеева Айса Александровна, аспирантка Российской академии правосудия.

В статье исследуются сущность, содержание и виды муниципального контроля; рассматриваются приоритетные направления совершенствования его организации. Часть статьи посвящена анализу теоретических и практических аспектов муниципального контроля. В работе делается вывод о том, что муниципальный контроль обладает отличительными особенностями и наделен определенной спецификой по сравнению с другими видами контроля.

Ключевые слова: контроль; муниципальный контроль; проблемы и направления совершенствования муниципального контроля на современном этапе развития; взаимодействие контрольных органов.

This article explores content, legal nature and types of municipal control; are priorities for improving its organization. An important part of the article analyses theoretical and practical aspects of municipal control. The work concludes that the municipal control has distinctive features and has some specific features, compared to other types of controls.

Key words: control; municipal control; problems and directions of improvement of municipal management at the present stage of development; interaction of monitoring bodies.

Муниципальный контроль является одним из условий осуществления социально-правовой политики в современной Российской Федерации, что вызывает научный интерес к его сущности. Практическая значимость муниципального контроля обусловлена тем, что развитие страны в рамках демократического правового государства во многом зависит от эффективности организации не только государственной, но и муниципальной власти, представленной системой органов местного самоуправления. Любые демократические преобразования не могут быть эффективными при отсутствии контроля. Поэтому контрольная деятельность в сфере местного самоуправления, находящаяся в стадии реформирования, приобретает особое значение.

Конституционные основы института муниципального контроля закреплены в ст. 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1 и 2) Конституции РФ. В этих статьях установлено, что органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение населением вопросов местного значения, а также могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Столь ответственная миссия органов местного самоуправления предполагает организацию контроля за их деятельностью и осуществление муниципального контроля самими указанными органами. Второй аспект и рассматривается в статье.

Раскрытие сущности муниципального контроля, безусловно, связано с определением понятия "контроль". Контроль - это (франц. controle, от contrerole - список, ведущийся в двух экземплярах) проверка чего-либо, направление выполнения законов, планов, решений <1>. В английском языке контроль раскрывается через понятия: направлять, руководить (вести), управлять (править), что на языке оригинала выглядит как control - to direct, guide, rule <2>. В немецком языке слова "контроль" и "контролировать" (Kontrolle, kontrollieren, uberprufen, uberwachen) состоят из частей uber (над, сверх, свыше) и prufen (проверять), wachen (бодрствовать, следить) <3>. Как государственно-общественное явление контроль рассматривается в качестве одной из важнейших функций публичной власти, а также как форма контроля самого народа, граждан за деятельностью органов государственной власти и органов местного самоуправления. При этом он способствует соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, призван обеспечивать эффективное функционирование государственных и муниципальных органов. Для осуществления контрольной деятельности Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) <4> предусмотрено создание контрольных органов муниципальных образований. Детальная регламентация и порядок осуществления задач этих органов закреплены, в частности, в Федеральном законе от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Федеральный закон N 294-ФЗ) <5> и Федеральным законом от 7 февраля 2011 г. N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Федеральный закон N 6-ФЗ) <6>.

<1> Раевская О.В. Французско-русский и русско-французский словарь. М.: Астрель, 2011. С. 212.
<2> Романов А.С. Англо-русский и русско-английский словарь. М.: ЛадКом, 2011. С. 489.
<3> Шройдер Ю. Немецко-русский, русско-немецкий словарь. М.: ЛадКом, 2011. С. 516.
<4> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822. Здесь и далее указываются первые публикации законов.
<5> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 6249.
<6> Собрание законодательства РФ. 2011. N 7. Ст. 903.

Под муниципальным контролем понимается деятельность уполномоченных органов по проверке исполнения органами и должностными лицами муниципальных образований муниципальных правовых актов, в том числе устава муниципального образования и принятых в соответствии с ним решений представительного органа муниципального образования. Он обеспечивает также решение вопросов местного значения, рациональное расходование финансовых и других материальных ресурсов. При этом муниципальный контроль следует рассматривать как гарантию обеспечения законности деятельности муниципальной власти, как метод соблюдения баланса интересов населения муниципального образования и государства, как средство обеспечения социальной справедливости в современном российской обществе.

Механизм муниципального контроля в области местного самоуправления представляет собой определенное количество действий, позволяющих выяснить состояние соблюдения и исполнения муниципальных правовых актов.

Основной отличительный признак муниципального контроля, выделяющий его в качестве самостоятельного вида публичного контроля, состоит в том, что он осуществляется в сфере местного самоуправления, где решаются вопросы местного значения. Объектом муниципального контроля является деятельность органов местного самоуправления и их должностных лиц по решению вопросов местного значения и принимаемые ими муниципальные правовые акты, а также деятельность муниципальных унитарных предприятий и учреждений. В каждом конкретном муниципальном образовании муниципальный контроль осуществляется в границах соответствующих муниципальных образований.

Субъектами муниципального контроля являются представительный орган, который, по нашему мнению, осуществляет общий контроль за соблюдением и исполнением муниципальных правовых актов другими органами и должностными лицами местного самоуправления, а также специализированный контрольный орган. Сфера его деятельности определена ст. 38 Федерального закона N 131-ФЗ и Федеральным законом N 6-ФЗ.

В соответствии с положениями названных Законов контрольные органы осуществляют контроль за исполнением местного бюджета, соблюдением порядка его подготовки, а также порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности.

Контрольную деятельность могут осуществлять и руководители органов местного самоуправления в отношении подчиненных им структурных подразделений, муниципальных служащих и других наемных работников.

Полномочия субъектов муниципального контроля распространяются в установленных законодательством пределах не только на муниципальные организации, но и на различные государственные, частные, общественные организации, расположенные на территории муниципального образования, в части исполнения ими муниципальных правовых актов. При этом они реализуют контрольные полномочия путем получения от должностных лиц и иных граждан объяснений, доступа в подконтрольные органы и организации, направления запросов, получения необходимых для осуществления контроля документов, сведений и иной информации. В процессе своей деятельности субъекты муниципального контроля могут привлекать экспертов и специалистов.

Объектами муниципального контроля являются определенные общественные отношения, связанные с осуществлением в границах муниципального образования местного самоуправления, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина, соблюдением на его территории физическими и юридическими лицами установленных законодательством и муниципальными правовыми актами требований и порядка осуществления того или иного вида деятельности, отнесенной к компетенции подконтрольных органов и должностных лиц.

Таким образом, муниципальный контроль имеет собственный объект в виде деятельности администрации и других муниципальных органов, муниципальных учреждений и предприятий, а также организаций и граждан, находящихся на территории муниципального образования. Предмет муниципального контроля - проверка использования муниципального имущества, местного бюджета, выполнения требований муниципальных правовых актов, федерального и регионального законодательства. По результатам проведенных проверок осуществляется информирование уполномоченных органов о выявленных нарушениях.

Имеются основания для выделения следующих видов муниципального контроля: финансового <7>, экологического, лесного контроля, а также контроля в области рекламы, осуществления предпринимательской деятельности. При этом финансовый муниципальный контроль осуществляется контрольными органами муниципального образования, специализированным структурным подразделением местной администрации в отношении ее других подразделений. Кроме того, для осуществления финансового контроля создаются структурные подразделения администрации муниципального образования, проверяющие муниципальные предприятия и учреждения, а также неподчиненные субъекты на предмет соблюдения требований муниципальных правовых норм, а также переданных муниципальному образованию государственных полномочий <8>.

<7> См.: Конюхова Т.В. Проблемы совершенствования законодательства о финансовом контроле в Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 27.
<8> См.: Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175.

Природа муниципального экологического контроля, как отмечает Н.В. Кичигин, предопределена необходимостью соблюдения нормативных правовых актов органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, осуществляемой в рамках собственной компетенции от имени муниципального образования, за счет средств местного бюджета и иных разрешенных источников финансирования <9>. Ограничение предмета муниципального контроля возможно только при условии, что нормативные правовые акты органов местного самоуправления будут в полном объеме дублировать положения федерального и регионального законодательства об охране окружающей среды. В противном случае утрачивается смысл самого контроля. В то же время представляется, что в сферу муниципального экологического контроля должны быть включены все субъекты хозяйственной и иной деятельности, расположенные на территории муниципального образования. Потребность в этом обусловливается тем, что к местным делам должно относиться обеспечение экологической безопасности всех потенциально опасных для жителей муниципального образования объектов, независимо от их статуса. В связи с этим мы присоединяемся к мнению Н.В. Кичигина о необходимости выделения двух видов муниципального экологического контроля: публичного и частного <10>.

<9> См.: Кичигин Н.В. Правовые проблемы муниципального экологического контроля: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004. С. 46.
<10> См.: Кичигин Н.В. Указ. раб. С. 46.

В соответствии с определением, данным в ст. 2 Закона N 294-ФЗ <11>, при осуществлении муниципального контроля могут проводиться проверки соблюдения только требований, установленных муниципальными правовыми актами. Данное положение определяет пределы муниципального контроля и должно учитываться муниципальными органами на практике. В то же время такое ограничение вызывает существенные сложности. Ведь, к примеру, значительная часть нормативного правового регулирования в таких сферах, как земельные и лесные отношения, осуществляется на федеральном уровне и на уровне субъектов Российской Федерации. Следовательно, в рамках муниципального земельного и лесного контроля проверять выполнение требований, закрепленных данными актами, нельзя, поскольку в рамках муниципального контроля может быть проверено только выполнение требований, установленных актами муниципалитетов. Ситуация осложняется еще и тем, что в федеральном законодательстве имеется противоречие, касающееся определения объекта муниципального земельного контроля. С одной стороны, согласно ст. 98 Лесного кодекса РФ такой контроль осуществляется на территории муниципального образования <12>. Следовательно, он распространяется на любые леса. С другой стороны, в соответствии со ст. 84 Лесного кодекса муниципальный лесной контроль осуществляется в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности. Данная правовая коллизия должна быть исправлена путем внесения изменений в Лесной кодекс, так как территориальный принцип определения объекта муниципального контроля потенциально ведет к возможному дублированию функций государственного и муниципального контроля.

<11> Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (часть 1). Ст. 2.
<12> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 98.

Стоит отметить и другую особенность муниципального контроля. Она проявляется в том, что в отношении контрольных полномочий, делегированных на муниципальный уровень, в законодательстве существуют определенные терминологические противоречия. Под федеральным государственным контролем понимается деятельность только федеральных органов, а под региональным контролем - только органов субъектов Российской Федерации, под муниципальным контролем - соответственно только муниципальных органов. Однако нет должной ясности, как классифицировать делегированный органам местного самоуправления контроль. Такой контроль осуществляют муниципальные органы. В связи с этим его надо характеризовать как муниципальный контроль. В то же время муниципальный контроль может осуществляться для проверки требований, установленных только муниципальными правовыми актами. Делегированный же контроль осуществляется для проверки соблюдений требований, установленных и иными, вышестоящими нормативными актами. В связи с этим данный вид контроля можно квалифицировать как государственный контроль вопреки определениям, данным в ст. 2 Закона N 294-ФЗ.

Помимо случаев наделения органов местного самоуправления контрольными полномочиями, а также делегирования им государственных полномочий по контролю, на практике имеют место случаи, когда муниципальные органы осуществляют контрольные полномочия только на основании муниципальных актов. Примером может служить выдача разрешений на установку рекламных конструкций, аннулирование таких разрешений, выдача предписаний о демонтаже самовольно вновь установленных рекламных конструкций. Для решения данного вопроса местного значения необходимы полномочия по контролю, которыми органы местного самоуправления наделяют себя самостоятельно. В качестве примера можно привести решение Совета депутатов муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области от 14 апреля 2009 г. N 243 "Об утверждении Положения о размещении рекламных конструкций на территории муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области", в разделе 6 которого прописаны функции администрации района по контролю в данной сфере <13>.

<13> Выборг. 2009. N 14. С. 12.

Представляется, что общественные отношения, складывающиеся между органами местного самоуправления (преимущественно структурными подразделениями местных администраций) и гражданами, а также не подчиненными им организациями по поводу контроля за соблюдением последними общеобязательных требований федеральных законов и других нормативных правовых актов, включая акты местного самоуправления, имеют двойственную (административно-правовую и муниципально-правовую) природу. Соответственно нормы источников административного права, регулирующие данный вид общественных отношений, не посягают на самостоятельность отрасли муниципального права и подлежат включению в муниципально-правовые отношения. С другой стороны, муниципальный контроль в отношении исполнения актов, изданных органами местного самоуправления в целях регулирования внутриструктурных отношений, публичная природа которых не столь очевидна, тяготеет по своей природе к корпоративному контролю, поэтому государственные органы не должны вмешиваться в регулирование данного вида муниципального контроля.

Реформа местного самоуправления на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ выдвинула целый ряд актуальных задач, связанных с совершенствованием функционирования местного самоуправления, укрепления в его системе народовластия и развитием института муниципального контроля. Однако правовая база муниципального контроля не представляется оптимальной. Поэтому сохраняется актуальность развития правовой и организационной базы муниципального контроля, направленной на создание его субъектам реальных возможностей для эффективного осуществления своей деятельности в интересах населения.