Мудрый Юрист

Правовые проблемы обеспечения устойчивого развития России и ее регионов *

<*> Статья подготовлена при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований. Номер проекта 05-06-80372.

Выпханова Г.В., заведующая кафедрой гражданско-правовых дисциплин Калужского филиала Московского гуманитарно-экономического института, кандидат юридических наук.

На сегодняшний день для России и ее регионов назрела необходимость перехода от декларативного провозглашения принципов устойчивого развития к разработке и реализации реальной концепции и конкретных механизмов обеспечения такого развития. Это обусловлено, с одной стороны, современными экологическими проблемами; неблагоприятным состоянием окружающей среды во многих городах и регионах России; негативными явлениями в экономике и природопользовании, например, преобладанием ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в структуре экономики, быстрым истощением природных ресурсов; кризисом государственной экологической политики, проявляющимся, в частности, в многочисленных управленческих реформах в области природопользования и охраны окружающей среды, ослаблением управленческих и контрольных функций государства в этой сфере и т.д. С другой стороны, потребности в обеспечении устойчивого развития России усиливаются в условиях активизации действий мирового сообщества в этом направлении под воздействием объективного процесса глобализации, затрагивающего все стороны общественной жизни как на национальном, так и на межгосударственном уровне.

В этой связи представляется необходимым остановиться на некоторых правовых проблемах обеспечения устойчивого развития России и ее регионов с учетом зарубежных, международных и отечественных теоретических разработок, а также законодательства.

Основы концепции устойчивого развития были заложены на Конференции ООН по проблемам окружающей среды <*>. Выработанные на этой Конференции положения были развиты в Декларации по окружающей среде и развитию <**>. Проблемы глобализации и обеспечения устойчивого развития обсуждались на Экономическом форуме в Давосе в 1999 г., а также стали предметом рассмотрения Всемирного саммита по устойчивому развитию <***>. На этих и других форумах было подтверждено, что достижение целей устойчивого развития неразрывно связано с процессом глобализации и требует согласованных действий мирового сообщества. Разработанная международными усилиями концепция устойчивого развития позволяет решить проблему глобализации процессов развития общества в единстве с окружающей средой, выявить имеющиеся противоречия, определить пути их возможного разрешения и глобального управления этими процессами.

<*> Стокгольм, 1972 г.
<**> Рио-де-Жанейро, 1992 г.
<***> Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.

Аналогичные задачи стоят и перед Россией, которая, принимая участие в международном сотрудничестве в области устойчивого развития, принимает меры к обеспечению выработанных международным сообществом принципов и положений на государственном уровне. Возникает вопрос о качественном содержании и эффективности этих мер, реализуемых различными способами, в том числе через правовые средства, включая нормативные правовые акты.

Анализ правовой базы показывает, что международные правовые нормы по устойчивому развитию получили отражение в российском экологическом законодательстве 90-х гг. Это в первую очередь "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития" <1>, а также Указ Президента РФ "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" <2>. Правительством РФ было принято Постановление "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" <3>, которая должна была быть разработана на основе указанной Концепции. Такой документ был подготовлен, но лишь одобрен в основном Правительством РФ в декабре 1997 года. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999 - 2001 гг. Однако необходимой юридической силы этот план не получил, поскольку Приказом Госкомэкологии России от 31 декабря 1998 г. N 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия. Рекомендации международных форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого развития были учтены в Экологической доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ <4>. В ней сформулированы стратегическая цель, задачи, принципы, основные направления государственной политики в области экологии с позиций устойчивого развития, а также названы пути и средства ее реализации, в том числе на региональном уровне. Положения Экологической доктрины имеют важное значение для реализации концепции устойчивого развития Российской Федерации и ее субъектов. Однако нельзя не отметить ее недостаточную юридическую силу, а также декларативность предусмотренных в ней многих положений. Таким образом, проблема разработки и правового закрепления государственной стратегии устойчивого развития, содержащей механизмы ее реализации, остается актуальной для России и на сегодняшний день.

<1> Одобрены Указом Президента РФ от 4 февраля 1994 г. N 236 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
<2> Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 "О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
<3> Постановление Правительства РФ от 8 мая 1996 г. N 559 "О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
<4> Распоряжение Правительства РФ от 31 августа 2002 г. N 1225-р // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Что касается регионов, то многие субъекты РФ уже в середине 90-х гг. заняли активную позицию в формировании, правовом оформлении и реализации региональной политики на основе принципов устойчивого развития своих территорий с учетом международных норм и российского законодательства. Примерами такой политики являются "Концепция устойчивого экологического развития города Краснодара" <*>; региональная научно-техническая Программа "Научное обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого развития Республики Мордовия" <**> и др. В условиях отсутствия достаточного правового регулирования устойчивого развития на федеральном уровне создание региональной правовой базы в этой сфере является для субъектов РФ одной из приоритетных задач.

<*> Концепция устойчивого экологического развития города Краснодара. Утверждена Постановлением главы администрации города Краснодара от 23 октября 1995 г. N 1392 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".
<**> Региональная научно-техническая Программа "Научное обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого развития Республики Мордовия". Утверждена Постановлением Правительства Республики Мордовия от 27 марта 1996 г. N 147 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Решение обозначенных проблем и задач в области устойчивого развития имеет несколько составляющих. Это в первую очередь понятийный аппарат. Термин "устойчивое развитие" ("sustainable development") был определен в 1989 г. в докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) "Наше общее будущее" как "такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности" <*>. К этому времени уже насчитывалось свыше 30 вариантов определений "устойчивого развития", а на сегодняшний день их значительно больше, и все они группируются в различные системы, соответствующие определенным подходам. Точного общепринятого универсального определения "устойчивого развития" до настоящего времени так и не дано. Это объясняется тем, что в мировом сообществе сейчас только формируется теоретическая база концепции устойчивого развития, включающая в себя в том числе определение понятия, подходов, принципов и других вопросов устойчивого развития. Без такой базы разночтения в определении данного термина будут только нарастать. Поэтому сегодня создание фундаментальной научной основы устойчивого развития, без которой невозможно дальнейшее решение глобальных задач, является приоритетной задачей мирового масштаба.

<*> См.: Наше общее будущее. Доклад Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР). М., 1989. С. 50.

Что касается России, то в федеральном законодательстве прослеживаются попытки определения содержательной стороны процесса устойчивого развития. Так, например, в Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию предусмотрено осуществление последовательного перехода к устойчивому развитию, обеспечивающего сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. В ст. 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды" <*> в числе основных принципов охраны окружающей среды выделен принцип научно обоснованного сочетания экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды. В ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации дается понятие устойчивого развития поселений и межселенных территорий, под которым понимается развитие территорий и поселений при осуществлении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.

<*> Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Вместе с тем анализ российского законодательства также свидетельствует об отсутствии четкого определения понятия "устойчивое развитие". Нет единства по этому вопросу и в научных кругах. Так, С.Н. Бобылев считает, что сложно дать определение устойчивого развития, которое передало бы сущность этого многомерного процесса и удовлетворило бы большинство <*>. Н.Д. Вершило высказывает мнение о необходимости юристам сделать это <**>. Разделяя последнюю точку зрения, хотелось бы в ее обоснование привести мнение О.С. Колбасова, который считал, что право как регулятор человеческого поведения тем эффективнее выполняет свою роль, чем более верно концептуально и лингвистически выражены его констатации, предписания, дозволения и запреты <***>. Без внесение ясности в понятие "устойчивого развития" нельзя говорить об эффективном правовом регулировании этого процесса.

<*> См.: Бобылев С.Н. Россия на пути антиустойчивого развития? // Бюллетень Центра экологической политики России. 1995. N 2. С. 8.
<**> См.: Вершило Н.Д. О понятии устойчивого развития и его значении для решения экологических проблем // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практической конференции. Выпуск третий. / Под ред. проф. А.К. Голиченкова. М.: Тиссо, 2002. С. 20.
<***> См.: Колбасов О.С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. N 10. С. 27.

Не менее важным вопросом реализации концепции устойчивого развития является выявление его практических и измеряемых индикаторов (показателей). По определению, данному А.М. Шелеховым, индикаторами устойчивого развития называют показатели, с помощью которых оценивается уровень развития того или иного географического региона (города, страны, региона, континента, всего мирового сообщества), прогнозируется его будущее состояние (экономическое, политическое, экологическое, демографическое и т.д.), делаются выводы об устойчивости этого состояния. Им же даются подходы и критерии определения таких индикаторов (приводятся ниже) <*>.

<*> См.: Шелехов А.М. Индикаторы устойчивого развития для России // Федеральный вестник экологического права. 2001. N 12. С. 41 - 46. По индикаторам устойчивого развития см. также: Данилов-Данильян В.И., Лосев К.С. Экологический вызов и устойчивое развитие: Учебное пособие. М.: Прогресс-Традиция, 2000 и др.

На мировом уровне достаточно активно в последние годы ведутся исследования в области разработки индикаторов устойчивого развития. Попытки понять, как оценить прогресс (или регресс) в устойчивом развитии породили новые подходы и индикаторы. Практически все ведущие международные организации - ООН, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейское сообщество (ЕС) и другие модифицировали или предложили новые системы показателей измерения устойчивости. Для этих работ характерны два основных направления: с одной стороны, предлагаются новые частные или специальные индикаторы, что приводит к росту числа индикаторов; с другой стороны, делаются попытки поиска интегральных индикаторов и даже единого индикатора.

Несмотря на то что задача разработки индикаторов устойчивого развития еще далека от решения, однако, уже предложены рекомендации по методологии выбора индикаторов для систем разных масштабов: глобального, регионального, национального, локального, отраслевого, даже для отдельных населенных пунктов и предприятий. В качестве методической основы для формирования системы индикаторов устойчивого развития России и ее регионов можно использовать подходы, требования и показатели устойчивости глобального (международного) уровня, которые в настоящее время наиболее разработаны.

Так, проект индикаторов устойчивого развития, разработанный ООН, включает порядка 134 показателей. В числе подходов, использованных для создания системы международных индикаторов устойчивого развития, - подход, основанный на том, что устойчивое развитие - социо-экономическая модель, направленная на сохранение мира на всей планете, разумное удовлетворение потребностей людей при одновременном улучшении качества жизни поколений, бережном использовании ресурсов планеты и сохранение природных богатств. Следовательно, развитие, чтобы быть устойчивым, должно учитывать социальные и экономические, а также экологические факторы, что впервые было отмечено в международном документе "Всемирная стратегия сохранения природы" - ВСП (МСОП/WWF/ЮНЕП), принятом в 1980 г. Рассмотрение социальных, экономических и экологических параметров в едином комплексе приводит к тому, что индикаторы устойчивого развития отражают эти три важнейшие составляющие цивилизации. Все индикаторы ООН разделены на следующие основные группы: индикаторы социальных аспектов устойчивого развития, индикаторы экономических аспектов устойчивого развития, индикаторы экологических аспектов устойчивого развития и индикаторы институциональных аспектов устойчивого развития. Причем каждая группа индикаторов дифференцирована на несколько подгрупп.

Существуют и другие подходы при определении индикаторов устойчивого развития, в том числе разработанные в отечественной науке, например геосистемный подход; подход, основанный на теории биотической регуляции и стабилизации окружающей среды; подход, состоящий в выделении ключевых (базовых), дополнительных и специфических индикаторов и т.д. Так, например, С.Н. Бобылев, обобщая имеющийся мировой опыт в этой области, выделяет два подхода: применение интегрального, агрегированного индикатора, основанного на трех группах показателей (эколого-экономических, эколого-социально-экономических и собственно экологических), а также построение системы индикаторов, каждый из которых отражает отдельные аспекты устойчивого развития (экономические, экологические, социальные и институциональные) <*>.

<*> См.: Бобылев С.Н. Проблемы разработки эколого-экономических индикаторов для регионов // Экологическое право России. Сборник материалов научно-практических конференций. Юбилейный выпуск. 1995 - 2004 гг. Составители: А.К. Голиченков, И.А. Игнатьева, А.О. Миняев / Под ред. А.К. Голиченкова. М.: ТИССО, 2004. В 3 т. Т. 3. С. 37 - 38.

Что касается правовой базы, то единственным нормативным правовым актом, определяющим рамочные условия для перехода России к устойчивому развитию, в том числе при определении показателей такого развития, остается Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию. Она содержит критерии принятия решений при осуществлении перехода к устойчивому развитию: никакая хозяйственная деятельность не может быть оправдана, если выгода от нее не превышает вызываемого ущерба; ущерб окружающей среде должен быть на столь низком уровне, какой только может быть разумно достигнут с учетом экономических и социальных факторов. В Концепции также предусматривается, что для управления процессом перехода к устойчивому развитию следует устанавливать целевые ориентиры, которые могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Эти показатели должны отражать те уровни, при которых обеспечивается безопасное развитие России в экономическом, социальном, экологическом, оборонном и других аспектах.

В Концепции определены также указанные группы показателей. Так, в составе основных показателей качества жизни названы: продолжительность жизни человека (ожидаемая при рождении и фактическая), состояние его здоровья, отклонение состояния окружающей среды от нормативов, уровень знаний или образовательных навыков, доход (измеряемый валовым внутренним продуктом на душу населения), уровень занятости, степень реализации прав человека. К показателям, определяющим степень природоемкости хозяйства, отнесена система показателей, характеризующих уровень потребления природных ресурсов и уровень нарушенности экосистем в результате хозяйственной деятельности (на единицу конечной продукции). Информативными названы аналогичные показатели на душу населения, а также макрохарактеристики, выражающие соотношение между потребностями в природных ресурсах и их наличием (запасами). В Концепции определены целевые и лимитирующие показатели, а также рекомендовано использование аналогичных систем показателей при решении проблем перехода к устойчивому развитию для каждого субъекта Российской Федерации.

В другом документе - проекте государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации, разработанном с учетом национальных особенностей и конкретных условий, была предложена система показателей (индикаторов) устойчивого развития, дифференцированная на три группы: экономические, социальные и экологические подсистемы показателей. Она содержит 49 индикаторов, среди которых на национальном уровне выделяются группы экономических, социальных и экологических показателей.

Приказом Федеральной службы лесного хозяйства России <*> были введены в действие критерии и индикаторы устойчивого управления лесами Российской Федерации для дополнительного анализа деятельности государственных органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации на соответствие принципам устойчивого управления лесами, рекомендуемым мировым сообществом с их адаптацией для регионального и местного уровней.

<*> Приказ Федеральной службы лесного хозяйства России от 5 февраля 1998 г. N 21 // Справочная правовая система "КонсультантПлюс".

Приведенные примеры свидетельствуют об отсутствии единого системного подхода в отношении правового регулирования показателей устойчивого развития.

Теоретическая неразработанность и правовая неурегулированность вопросов устойчивого развития, в том числе связанные с индикаторами, вызывают сложности при определении таких показателей при переходе к устойчивому развитию в регионах. В этой связи важное значение имеют наработки самих регионов. Среди работ, связанных с формированием индикаторов устойчивого развития на региональном уровне, следует отметить российско-британский проект "Разработка индикаторов для оценки устойчивости процесса экономических и социальных реформ в Российской Федерации" (2001 - 2003 гг.). Общей целью данного проекта была разработка интегрированного набора индикаторов для оценки устойчивости развития двух пилотных регионов (Томской и Воронежской областей). Результатом реализации проекта явились методические рекомендации по разработке и предложения по внедрению и использованию индикаторов устойчивого развития на региональном уровне. Они могут быть использованы другими субъектами РФ в рамках деятельности по разработке и законодательному закреплению механизмов обеспечения устойчивого развития, которая в настоящее время является актуальной и необходимой как для России в целом, так и для отдельных регионов.