Мудрый Юрист

Принцип системности в административно-правовом обеспечении реформирования

Синюгин Вячеслав Юрьевич - кандидат юридических наук, преподаватель Российского государственного торгово-экономического университета.

В статье рассматривается понятие и формы проявления принципа системности в процессе административно-правового обеспечения реформирования. В работе характеризуются многочисленные формы проявления принципа системности в процессе административно-правового обеспечения реформирования. Доказывается, что в российском законодательстве и правоприменительной практике должен быть в полной мере реализован принцип системности, что является гарантией учета закономерностей реформирования на уровне личности, общества, государства, а также с учетом конституционных положений, международного окружения и глобальных тенденций.

Ключевые слова: системность, реформирование, обеспечение, системность, законодательство, принцип, личность, государство, конституция, децентрализация.

The Consistency Principle in The Administrative Law Groundwork for Reformation

V.Yu. Sinyugin

The article is devoted to the definition and forms of the consistency principle in the process of creation of the administrative law groundwork for reformation. The author of the article describes numerous forms of manifestation of the consistency principle in the process of creation of the administrative law groundwork for reformation. It is proved that the Russian legislation and law enforcement practice must fully realize the consistency principle, the latter being the guarantee of determination of reformation patters at the level of a personality, society and a state institution, also taking into account the constitutional provisions, international environment and global trends.

Key words: consistency, reformation, groundwork, legislation, principle, personality, state institution, constitution, decentralization.

Одной из основных тенденций развития как современного научного познания в целом, так и юридической науки в частности является расширение использования системного подхода при изучении природы рассматриваемых явлений. Системный подход все чаше выступает в качестве альтернативы традиционному аналитическому методу исследования, основанному на убеждении, что подлинное понимание сущности явления достигается только при разложении его на отдельные элементы. Как отмечают ряд исследователей, "при современном темпе развития науки, усложнившихся задачах общественной практики, бурном росте количества эмпирического и аналитически добытого материала, при ограниченной возможности его усвоения актуальность систематизации знаний многократно возросла" <1>.

<1> См.: Веденин В.С. Методология исследования правопонимания // Юридическое образование и наука. 2007. N 4.

Системный подход позволяет рассматривать систему государственного управления не изолированно, а во взаимосвязи с внешним окружением, тем самым создавая возможности для разносторонней оптимизации организационно-управленческой деятельности органов государственной власти в процессе ее реформирования.

Следует поддержать точку зрения В.Н. Лексина и А.Н. Швецова, которые отмечают, что "системная методология и особенно те ее аспекты, которые позволяют находить междисциплинарные подходы к описанию разнокачественных событий и выявлять в них общие признаки и закономерности, открывают возможности познания реформ не как уникальных частностей, а как различных проявлений достаточно однотипных организационных процессов со схожим генезисом, логикой развития, условиями устойчивого протекания и т.п. Приложение системной методологии к разработке организационной теории реформ представляется весьма полезным и в чисто практическом отношении..." <2>.

<2> См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Указ. соч. С. 7 - 8.

С точки зрения административно-правового обеспечения реформирования из совокупности принципов, которыми оперирует системная методология, наиболее полно находит свою последовательную и целостную реализацию принцип системности. О главенствующем значении отдельных принципов применительно к специфическим системам писал еще Э.Б. де Кондильяк, который отмечал, что "части, содержащие объяснение других частей, называются принципами и система тем более совершенна, чем меньше число ее принципов, желательно даже, чтобы число их сводилось к одному" <3>.

<3> См.: Кондильяк Э.Б. Трактат о системах // Кондильяк Э.Б. Сочинения. М., 1982. Т. 2. С. 6.

Важная роль в разработке принципа системности принадлежит представителям немецкой классической философии, в первую очередь Гегелю, который трактовал системность познания как величайшее требование диалектического мышления <4>. Таким образом, по справедливому определению профессора А.Д. Селюкова "метод диалектики предполагает совмещение его с методом системности" <5>.

<4> См.: Мотрошилова Н.В. Путь Гегеля к "Науке логики". Формирование принципов системности и историзма. М., 1984.
<5> См.: Селюков А.Д. Вопросы методологии в теории финансового права // Вопросы правоведения. 2010. N 1.

В данной связи рассмотрение административно-правового обеспечения реформирования на основании принципа системности требует его отграничения от философского принципа системности, которое было предложено И.В. Блаубергом, В.Н. Садовским и Б.Г. Юдиным в работе "Философский принцип системности и системный подход" <6>. По их мнению, в философское понятие принципа системности входят "философские представления о целостности объектов мира, о соотношении целого и частей, о взаимодействии системы со средой, об общих закономерностях функционирования и развития систем". При этом системный подход "представляет собой одну из форм методологического знания, связанного с исследованием, проектированием и конструированием объектов как систем". Таким образом, методологическое понимание принципа системности имеет важное значение для осуществления научных правовых исследований административно-правового обеспечения реформирования управленческой деятельности органов государственной власти, поскольку позволяет рассматривать такое реформирование как системное управленческое действие, которое должно осуществляться системными методами, на основе системных этапов, решений и правил с применением системы оценок и системы мер ответственности. Кроме того, принцип системности позволяет рассматривать реформирование управленческой деятельности органов государственной власти как универсальный компонент регулирования общественного развития, в основе которого лежат общие задачи "упорядочения, сохранения либо преобразования общественной жизнедеятельности" <7>.

<6> См.: Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Б.Г. Философский принцип системности и системный подход // Проблема целостности и системный подход. М., 1997. С. 312.
<7> См.: Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 2003. С. 53.

Помимо прочего, принцип системности позволяет оценить качество установленных правовых средств реформирования, выделить лучшие из них, т.е. те, которые наиболее полно позволяют достигнуть поставленной цели реформирования. Принцип системности отрицает попытку сведения свойств реформирования к свойствам, ее составляющим, но заимствует у аналитического подхода интерес к внутренней структуре объекта. Образно выражаясь, имея дело с системой, невозможно осуществлять точечные изменения или, говоря словами Лао Цзы, "когда человек разъял мир на части, он перестал понимать действие законов не только божеских, но и человеческих" <8>. В парадигме принципа системности на первое место выдвигается совокупность системных свойств административно-правового обеспечения реформирования, которые, как правило, не присущи составным элементам системы государственного управления, взятым по отдельности. Такой подход концентрирует внимание на тех взаимодействиях, которые становятся причиной возникновения системных свойств. В определенном смысле мы возвращаемся к целостному представлению об объекте, характерному для интуитивного подхода, опирающемуся на живой опыт.

<8> См.: Лао Цзы. Книга о пути и добродетели (Даодецзин). М., 2008.

Мощные стимулы к изучению и широкому практическому применению принципа системности в процессе административно-правового обеспечения реформирования дает процесс динамики развития современных общественных отношений. Поддержание государственного управления на уровне, соответствующем высокой скорости социального взаимодействия, возможно только на базе интеграции, междисциплинарного синтеза знаний, который заложен в принципе системности. Современная система отраслевого государственного управления, развивающаяся в результате непрерывного углубления специализации, порождает экспоненциально возрастающий поток разнородных, плохо интегрируемых управленческих действий и решений. Даже государственные служащие единой системы федеральных органов исполнительной власти зачастую находятся вне единого понимания действий и решений друг друга: они используют различную терминологию, по-своему толкуют известные термины, оперируют специфическими закономерностями и экспериментальными фактами, несут сепаратную, невзаимосвязанную ответственность - в общем, говорят на разных языках! Расчлененность знаний и развития управленческой деятельности органов государственной власти становится тормозом процесса их синтеза, необходимого для качественного продвижения в понимании преобразовательных процессов, для получения значимых научно-практических управленческих результатов. В данной связи значение принципа системности состоит в общем восприятии системы реформирования, создании ее целостного образа, в выделении главных связей, взаимозависимостей, определяющих специфические особенности общественной жизнедеятельности, в формировании интегральных свойств. В управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании, пожалуй, как нигде требуется формирование целостного видения ситуации для эффективной диагностики и принятия необходимых управленческих решений, которые составляют сущности принципа системности. В этом смысле административно-правовое обеспечение реформирования слишком сложный предмет исследования для того, чтобы его можно было свести к одному или нескольким малосвязанным составляющим.

Таким образом, системная методология открывает возможности для применения принципа системности в двух аспектах, а именно не только как средства исследования научно-теоретических вопросов административно-правового обеспечения реформирования, но и как средства, безусловно необходимого при практической реализации реформ и выработке рекомендаций по их проведению.

Применение принципа системности в исследовании административно-правового обеспечения реформирования означает:

Применение принципа системности при практической реализации реформирования позволяет:

О значении принципа системности в управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании свидетельствуют многочисленные формы его проявления, т.е. внешние формы выражения принципа системности в рассматриваемой сфере. Иными словами, рассмотрение форм проявления принципа системности позволяет лучше понять сам принцип, его теоретическое содержание в практическом воплощении. Формы таких проявлений находят выражение на различных уровнях правовой системы - нормативном массиве, правосознании, правотворчестве, правореализации и др. В связи с этим представляется целесообразным дать краткую характеристику этим основным формам проявления, описав их основные признаки.

Прежде всего принцип системности при реформировании в управленческой деятельности органов государственной власти проявляется в самом объекте управления, который является большой, сверхсложной, динамической системой, каждый компонент которой находится во взаимодействии друг с другом и с внешними системами. При этом внутренняя структура системы состоит не только из управленческих действий государственных органов исполнительной власти, она включает в себя всю совокупность целенаправленного, системного, планомерного воздействия для перевода соответствующей сферы общественных отношений в новое состояние <9>.

<9> См.: Синюгин В.Ю. Об административно-правовой природе реформирования // Юридический мир. 2008. N 8.

Другой важнейшей формой проявления принципа системности в управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании является взаимовлияние ее компонентов. Так, например, для того, чтобы понять закономерности формирования показателей эффективности управленческой деятельности органов государственной власти, необходимо рассматривать государственное управление как единый организм, где деятельность отдельных органов исполнительной власти лишь кусочек мозаики. Чтобы принимать эффективные управленческие решения в области реформирования, необходимо знать характер связей между функциональными подразделениями органов власти в целом, осознавать, как в результате их взаимодействия с управляемым объектом и между собой возникают интегральные характеристики. Иными словами, выражаясь словами В.Д. Граждана, "если характер и частота каких-либо отклонений и нарушений оказываются не случайными (эпизодическими), а проявляются достаточно последовательно и устойчиво, то это может рассматриваться как свидетельство несовершенства данной системы" <10>.

<10> См.: Граждан В.Д. Теория управления. М., 2007. С. 148.

Кроме того, принцип системности в административно-правовом обеспечении реформирования проявляется:

Необходимо отметить, что практические формы проявления принципа системности в управленческой деятельности органов государственной власти при реформировании на сегодняшний день недостаточны, и зачастую это приводит к неадекватным последствиям <11>. Несмотря на широкое теоретическое обоснование необходимости практического использования и глубокую проработку вопросов применения системного подхода в государственном управлении, она не получила достойной практической реализации в деятельности органов государственной власти <12>. Так, следует согласиться с оценкой Г.В. Атаманчука, который указывает, что "история развития государственного управления и проводимых в нем преобразований (реформ) свидетельствует, что о системности применения принципов государственного управления часто забывают" <13>.

<11> Под практическими формами проявления принципа системности понимается его нормативное и деятельностное воплощение. Д.А. Ловцов первым примером деятельностного использования системного подхода в российской реформаторской практике считает разработку и реализацию к 1931 г. плана ГОЭЛРО (Государственной комиссии по электрификации России), предусматривающего одновременное перспективное (10 - 15 лет) строительство ряда крупных предприятий и 30 электростанций. (См.: Ловцов Д.А. Системология правового регулирования: исторические аспекты развития // История государства и права. 2009. N 18.)
<12> Вопросам системного подхода к управлению посвящены труды С.С. Алексеева, Г.В. Атаманчука, М.И. Байтина, Д.А. Керимова, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Р.О. Халфиной, В.Ф. Яковлева, Д.А. Фурсова, М.М. Рассолова, К.К. Лебедева и др. На системном подходе базируется и ряд диссертационных исследований последнего времени по административному праву. См., например: Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: системно-правовой анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005; Бугель Н.В. Организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел: системно-правовой и методологический анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001; Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004; и др.
<13> См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник. М., 2010. С. 251.

Аналогичную точку зрения высказывают С.Е. Нарышкин и Т.Я. Хабриева. По их мнению, "регламентация вопросов организации и деятельности органов исполнительной власти должна быть системной" <14>.

<14> См.: Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М., 2006.

К настоящему времени требования в отношении системности при проведении реформирования не имеют необходимого нормативного закрепления на федеральном уровне <15>. Несмотря на то что основы системности предполагались и нормативно фиксировались в отношении судебной и правовых реформ (см. Постановление ВС РСФСР от 24.10.1991 N 1801-1 "О Концепции судебной реформы в РСФСР" <16>, Указ Президента РФ от 6 июля 1995 г. N 673 "О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации") <17>, фактически единственное требование к использованию системного подхода в отношении управленческой деятельности нормативно закреплено лишь в отношении организации реформирования государственной службы <18>.

<15> Иная ситуация наблюдается в субъектах РФ, которые зачастую более адекватно, чем федеральный законодатель, нормативно регламентируют и реализуют на практике принцип системности. Так, например, Государственная программа Московской области от 18.05.1998 N 3/98-НА "Реформирование статистической деятельности на территории Московской области в 1998 - 2000 годах" (утв. решением Мособлдумы от 22.04.1998 N 4/15) прямо обозначает, что в основу реализации данной программы положен принцип системности, обеспечивающий взаимоувязанные, скоординированные и последовательные действия на всех стадиях производства, сбора и обработки статистической информации, включая разработку и совершенствование системы статистических показателей и методов их получения.
<16> См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 44. Ст. 1435.
<17> См.: СЗ РФ. - 1995. N 28. Ст. 2642.
<18> См.: Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009 - 2013 годы)" // СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 1277.

Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. N 1789-р) <19> не содержит такого принципа проведения административной реформы, как системность, упоминая лишь о необходимости обеспечения "системной независимой оценки применения стандартов государственных услуг" <20>. Несмотря на это, ряд федеральных органов исполнительной власти в инициативном порядке внедряют принцип системности при проведении административной реформы. Например, обеспечение единства и системности при реализации мероприятий административной реформы являлось одной из ключевых задач Комиссии Федерального дорожного агентства по проведению административной реформы в 2006 - 2008 гг. <21>. Вообще, системность в административной реформе в ее нормативном воплощении рассматривается не как принцип подготовки, реализации и контроля результатов реформы, а как абстрактный механизм оценки "качества полученных результатов выполнения программ, мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации" в отчетном году. Именно такое воплощение получила системность в Приказе Министерства экономического развития РФ от 10 октября 2007 г. N 342 "Об утверждении Порядка проведения отбора по результатам выполнения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы в 2007 г. и Методики оценки результатов выполнения федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации программ и планов мероприятий по проведению административной реформы и проектов реализации административной реформы в 2007 году" <22>.

<19> См.: СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
<20> В Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 годы (утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р // СЗ РФ. 2011. N 26. Ст. 3826), принятой в развитие положений Концепции административной реформы в Российской Федерации, системный подход предполагается использовать лишь в отношении "преодоления проблем" деятельности саморегулируемых организаций.
<21> См.: Приказ Федерального дорожного агентства от 26 апреля 2006 г. N 18 "Об обеспечении деятельности Комиссии по проведению административной реформы в 2006 - 2008 гг. в Федеральном дорожном агентстве" // СПС "КонсультантПлюс".
<22> См.: Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2008. N 11.

Принимая во внимание, что целью административной реформы все чаще объявляется создание оптимальной системы государственного управления <23>, отказ от нормативной регламентации принципа системности, который позволяет разносторонним образом оптимизировать проектируемую систему, представляется по меньшей мере необоснованным. В этом смысле мы полагаем необходимым рассматривать административную реформу и иные проявления реформаторской активности в управленческой деятельности органов государственной власти системно, с позиций системного подхода. Системный подход должен стать приоритетным направлением в практике нормативно-организационного и прежде всего административно-правового обеспечения реформирования. В этом смысле абсолютно справедливы выводы профессора Г.В. Атаманчука, который специально подчеркивает, что "действия по совершенствованию государственного управления должны вестись каждодневно, шаг за шагом, но неуклонно. Любые радикальные преобразования система государственного управления всегда переживает болезненно, часто теряет уже достигнутый уровень стабильности и упорядоченности, в то время как небольшие подвижки, осуществляемые системно, сохраняя целостность государственного управления, постепенно переводят его в новое качество" <24>.

<23> См.: Ливеровский А.А., Новиков А.Б. О некоторых теоретических предпосылках административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 17.
<24> См: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 2005. С. 523.

Иными словами, в российском законодательстве и в правоприменительной практике должен быть в полной мере реализован принцип системности, что является гарантией учета закономерностей реформирования управленческой деятельности на уровне личности, общества, государства, а также с учетом конституционных положений, международного окружения и глобальных тенденций.

Библиографический список

  1. Административная реформа в России: Научно-практическое пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М.: Контракт; ИНФРА-М, 2006.
  2. Административное право / Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 2003.
  3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2005.
  4. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Учебник. М., 2010.
  5. Блауберг И.В., Садовский В.Н., Юдин Б.Г. Философский принцип системности и системный подход // Блауберг И.В. Проблема целостности и системный подход. М.: Эдиториал УРСС, 1997.
  6. Бугель Н.В. Организационно-правовой механизм управления органами внутренних дел: системно-правовой и методологический анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. СПб., 2001.
  7. Веденин В.С. Методология исследования правопонимания // Юридическое образование и наука. 2007. N 4.
  8. Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. М.: Гардарики, 2007.
  9. Каплунов А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: системно-правовой анализ: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005.
  10. Кондильяк Э.Б. Трактат о системах // Кондильяк Э.Б. Сочинения. М., 1982. Т. 2.
  11. Лао Цзы. Книга о пути и добродетели (Даодецзин). М.: Терра-Книжный клуб, 2008.
  12. Ливеровский А.А., Новиков А.Б. О некоторых теоретических предпосылках административной реформы // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 17.
  13. Ловцов Д.А. Системология правового регулирования: исторические аспекты развития // История государства и права. 2009. N 18.
  14. Мотрошилова Н.В. Путь Гегеля к "Науке логики". Формирование принципов системности и историзма. М.: Наука, 1984.
  15. Селюков А.Д. Вопросы методологии в теории финансового права // Вопросы правоведения. 2010.
  16. Синюгин В.Ю. Об административно-правовой природе реформирования // Юридический мир. 2008. N 8.
  17. Соловьева О.М. Производство по делам об административных правонарушениях: опыт системного изучения: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2004.