Конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации 1, *
<1> Данная статья участвовала во Всероссийском конкурсе научных работ "Право - бизнесу".<*> Kolmy'kova L.V. Constitutional-law problems of establishment and collection of taxes in the Russian Federation.
Колмыкова Л.В., магистрант, Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Государственный университет - учебно-научно-производственный комплекс".
Решение фундаментальных проблем налогового права детерминируется степенью реализации конституционного правопорядка. В статье осмысливаются конституционно-правовые проблемы установления и взимания сборов в Российской Федерации, имеющие несомненную актуальность. Выводы, изложенные автором, могут быть использованы в правоприменительной и научной деятельности.
Ключевые слова: сборы, Налоговый кодекс Российской Федерации, государственная пошлина, таможенные сборы.
Solution of fundamental problems of tax law is determined by the level of realization of constitutional legal order. The article discusses constitutional-law problems of determination and collection of charges in the Russian Federation which are topical. The conclusions made by the author may be used in law-application and scientific practice.
Key words: charges, Tax Code of the Russian Federation, state duty, customs duties.
Общие положения о сборах в Российской Федерации. В ст. 57 Конституции РФ закреплено требование о законности установления и взимания налогов и сборов, из которого следует вывод, что налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым кодексом Российской Федерации (далее - НК РФ), существовать не могут. И действительно, в НК РФ содержится исчерпывающий перечень налогов, подлежащих взиманию на территории государства. Однако несколько иначе обстоит дело со сборами. В имеющемся в НК РФ перечне сборов поименованы лишь сборы, которые соответствуют определению, приведенному в п. 2 ст. 8 НК РФ. Однако НК РФ не содержит исчерпывающего перечня сборов, и значительная часть данного рода платежей установлена за рамками налогового законодательства.
Классификация сборов предполагается по различным основаниям в связи с их видовым многообразием. Как отмечается в юридической литературе, "отсутствие строгой классификации сборов на законодательном уровне создает немало проблем в правоприменительной практике при определении круга правовых норм, регулирующих взимание того или иного платежа" <2>.
<2> Реут А.В. Государственная пошлина как категория налогового права // Финансовое право. 2006. N 3. С. 20 - 23.Считаем, что отсутствие в Российской Федерации четкой систематизации фискальных сборов на законодательном уровне изначально связано с расплывчатостью формулировки конституционно-правовой нормы о законности установления налогов и сборов. Так, "из ст. 57 Конституции РФ недостаточно ясно, устанавливаются ли система налогов и сборов и общие принципы налогообложения в Российской Федерации единым федеральным законом или разными федеральными законами" <3>. Более того, НК РФ, решая проблему систематизации и правового регулирования фискальных сборов, содержит внутренние противоречия, которые проявляются в следующем. С одной стороны, законодатель допускает установление фискальных сборов за рамками НК РФ. Так, в соответствии с п. 3 ст. 1 НК РФ действие НК РФ распространяется на отношения по установлению, введению, взиманию сборов в тех случаях, когда это прямо предусмотрено Кодексом. Однако, с другой стороны, в п. 5 ст. 3 НК РФ законодатель закрепляет принцип, согласно которому ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги, сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными НК РФ признаками налогов и сборов, не предусмотренные Кодексом либо установленные в ином порядке, чем это определено НК РФ.
<3> Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004. С. 15 - 16.Таким образом, если исходить из формулировки ст. 57 Конституции РФ и развивающих ее положений НК РФ, то все фискальные платежи, обладающие признаками сбора, закрепленными в п. 2 ст. 8 НК РФ, должны быть установлены одним федеральным законом - НК РФ.
С нашей точки зрения, сборы, обязанность по уплате которых закреплена Конституцией РФ, в зависимости от их правовой природы делятся на две категории: во-первых, это сборы, правовая природа которых соответствует признакам, закрепленным в п. 2 ст. 8 НК РФ, - фискальные сборы, а во-вторых, это сборы, не обладающие вышеуказанными признаками, - парафискальные сборы (парафискалитеты). К последним относятся сборы, уплачиваемые субъектами в сфере оказания определенных услуг (отчисления операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания, отчисления организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, сборы за рассмотрение дел в третейских судах, сбор средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях).
По нашему мнению, указанная классификация основана на правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации (далее - КС РФ), выраженной в Постановлении от 28 февраля 2006 г., так как в нем КС РФ допускает возможность установления сборов, не подпадающих под определение сбора, закрепленное НК РФ, за рамками НК РФ <4>.
<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 3.Фискальные сборы в Российской Федерации. Поскольку НК РФ не содержит исчерпывающего перечня фискальных сборов, рассматриваемые платежи можно разделить на группы в зависимости от источника правового регулирования. Во-первых, существуют фискальные сборы, установленные непосредственно НК РФ, т.е. сборы, на которые налогово-правовой режим регулирования распространяется в полной мере. Во-вторых, фискальные сборы, установленные иными нормативно-правовыми актами <5>.
<5> См.: таблицы N 1 - 5.К фискальным сборам, установленным непосредственно НК РФ, относятся государственная пошлина и сборы за пользование объектами животного мира и за пользование объектами водных биологических ресурсов.
В настоящее время легальная дефиниция государственной пошлины закреплена в ст. 333.16 НК РФ. "Очевидно, не желая допускать терминологических расхождений с текстом Основного закона РФ, законодатель дал определение государственной пошлины через категорию "сбор" <6>. Так, в соответствии с указанной статьей государственная пошлина представляет собой сбор, взимаемый с физических лиц и организаций при их обращении в государственные органы, органы местного самоуправления, иные органы и (или) к должностным лицам, которые уполномочены в соответствии с законодательными актами РФ, законодательными актами субъектов РФ и нормативными правовыми актами местного самоуправления, за совершением в отношении этих лиц юридически значимых действий, предусмотренных НК РФ. В юридической литературе отмечается, что "трудно однозначно определить, является ли государственная пошлина единым сбором или представляет собой обобщающее наименование нескольких сборов, имеющих различные объекты налогообложения, разные ставки, сроки уплаты и объединенных только тем, что они все взимаются в связи с обращением за совершением юридически значимых действий" <7>. С нашей точки зрения, государственная пошлина объединяет множество, по существу, различных сборов, имеющих свои особенности в зависимости от характера юридически значимых действий, за совершением которых обращается заинтересованное лицо.
<6> Крохина Ю.А. Налоговое право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007. С. 23.<7> Приходько И. Государственная пошлина по судебным делам. Спорные вопросы // Хозяйство и право. 2005. N 8.
К фискальным сборам, не установленным НК РФ, относятся таможенные сборы, элементы обложения которых установлены Федеральным законом от 27 ноября 2010 г. "О таможенном регулировании в Российской Федерации" (таможенные сборы за совершение действий, связанных с выпуском товаров (далее - таможенные сборы за таможенные операции), таможенные сборы за таможенное сопровождение; таможенные сборы за хранение), а также фискальные сборы, урегулированные федеральными законами, которые не входят в состав ни налогового, ни таможенного законодательства. Таковыми являются сборы за предоставление информации и документов (сборы за предоставление информации о зарегистрированных правах на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, совершенных в простой письменной форме, за предоставление выписок из государственного лесного реестра и др.), консульские сборы, патентные пошлины.
Таможенные сборы. Таможенные сборы, являясь разновидностью фискальных сборов, "представляют собой плату за услуги, предоставляемые таможенными органами" <8>, и регулируются в настоящий момент целым рядом нормативно-правовых актов, среди которых Таможенный кодекс РФ <9>, Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" <10> (далее - Федеральный закон "О таможенном регулировании в РФ"), Таможенный кодекс Таможенного союза <11>.
<8> Трошкина Т.Н. Таможенные платежи. М., 2007. С. 81.<9> См.: Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (в ред. от 27 ноября 2010 г.). Документ утратил силу с 29 декабря 2010 г., за исключением п. 1 ст. 357.10, в связи с принятием Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ. Пункт 1 ст. 357.10 утрачивает силу с 1 октября 2011 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
<10> См.: Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
<11> См.: Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) (в ред. от 16 апреля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
Так, на основании ст. 123 Федерального закона "О таможенном регулировании в РФ" под таможенным сбором понимается обязательный платеж, уплата которого является одним из условий совершения таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением, хранением, сопровождением товаров.
Несмотря на то что механизм взимания таможенных сборов "аналогичен механизму взимания налогов, определенных НК РФ" <12>, в действующем законодательстве все же существуют неясности по поводу правового регулирования таможенных сборов. Так, на основании ст. 2 НК РФ к отношениям по установлению, введению и взиманию таможенных платежей законодательство о налогах и сборах не применяется, если иное не установлено НК РФ. Более того, КС РФ неоднократно указывал на различия в правовом регулировании таможенных платежей и налогов <13>. Однако согласно п. 4 ст. 4 Федерального закона "О таможенном регулировании в РФ", если иное не установлено таможенным законодательством Таможенного союза, к отношениям по взиманию и уплате таможенных платежей, относящихся к налогам, законодательство Российской Федерации о таможенном деле применяется в части, не урегулированной законодательством Российской Федерации о налогах и сборах. Иными словами, из положений настоящего Федерального закона следует, что "при возникновении коллизии между нормами таможенного и налогового законодательства, регулирующей одно и то же правоотношение, применять следует норму законодательства о налогах и сборах" <14>.
<12> Цинделиани И.А. Таможенные сборы в системе фискальных платежей России // Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Отв. ред. проф. Д.В. Винницкий. СПб., 2006. С. 259 - 266.<13> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 193-О "По жалобам гражданина Кущиди Макара Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 3 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 2; Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 118-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Твин Холдинг Интернешнл" на нарушение конституционных прав и свобод применением положений статей 31 и 126 Таможенного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.
<14> Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.Ф. Азарова, Ю.А. Дмитриева. М., 2004.
Указанная несогласованность норм налогового и таможенного законодательства является не только теоретической проблемой, но и приводит к серьезным разногласиям в правоприменительной и судебной практике.
Так, суды при рассмотрении дела о взыскании задолженности по таможенным платежам в одном случае руководствовались положениями ст. 348 ТК РФ, в соответствии с которой принудительное взыскание таможенных платежей не производится, если требование об уплате не выставлено в течение трех лет со дня срока уплаты, в другом - положениями НК РФ о шестимесячном сроке обращения в суд после истечения срока исполнения требования об уплате налога (сбора) <15>.
<15> См.: Астахов С. Почему таможенная пошлина "выпала" из правового поля? // Российская газета. 2007. 17 дек.Исходя из вышеизложенного, во избежание коллизий, возникающих в сфере правового регулирования таможенных сборов, дальнейшее совершенствование действующего законодательства должно идти, с нашей точки зрения, по следующим направлениям:
во-первых, необходимо в регулировании отношений по установлению, введению, взиманию таможенных платежей установить приоритет НК РФ;
во-вторых, дополнить перечень, содержащийся в ст. 13 НК РФ, таможенными сборами, к которым относятся сборы за таможенное хранение, сопровождение и иные таможенные операции.
Патентные пошлины. Правовая природа патентных пошлин, взимание которых в настоящий момент предусмотрено ст. 1249 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), вызывает споры в правоприменительной и судебной практике.
Так, в соответствии со ст. 1249 ГК РФ за юридически значимые действия, связанные с патентом на изобретение, полезную модель, промышленный образец или селекционное достижение, с регистрацией товарного знака и знака обслуживания, а также с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара, а также с государственной регистрацией перехода исключительных прав к другим лицам и договоров о распоряжении этими правами, взимаются патентные пошлины. Их размеры, порядок и сроки уплаты, а также основания для освобождений от уплаты, уменьшение их размеров, отсрочки их уплаты или возврата устанавливаются Правительством РФ. Одновременно с этим перечень юридически значимых действий, которые связаны с программой для ЭВМ, базой данных и топологией интегральной микросхемы и за совершение которых взимаются государственные пошлины, их размеры, порядок и сроки уплаты, а также основания для освобождения от уплаты государственных пошлин, уменьшения их размеров, отсрочки уплаты или возврата устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.
В настоящий момент государственная пошлина за совершение действий по государственной регистрации программы для ЭВМ, базы данных и топологии интегральной микросхемы установлена ст. 333.30 НК РФ, а элементы обложения остальных патентных пошлин регламентируются Постановлением Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 941 <16>.
<16> См.: Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 941 "Об утверждении Положения о патентных и иных пошлинах за совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, с государственной регистрацией товарного знака и знака обслуживания, с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара, а также с государственной регистрацией перехода исключительных прав к другим лицам и договоров о распоряжении этими правами" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 51. Ст. 6170.Таким образом, правовое регулирование патентных пошлин осуществляется ГК РФ, а также на уровне подзаконных нормативных правовых актов, что, с нашей точки зрения, является недопустимым, поскольку правовая природа рассматриваемых платежей соответствует признакам, закрепленным в п. 2 ст. 8 НК РФ, а следовательно, их правовое регулирование должно осуществляться в рамках НК РФ.
Сборы за предоставление сведений, информации и за выдачу документов.
А) Федеральным законом от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <17> предусмотрена плата за предоставление информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершаемых в простой письменной форме. Размеры платы за вышеуказанные действия, имеющие юридическое значение, устанавливаются Приказом Министерства экономического развития РФ от 16 декабря 2010 г. N 650 <18>.
<17> См.: Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 20 марта 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.<18> См.: Приказ Министерства экономического развития РФ от 16 декабря 2010 г. N 650 "О Порядке взимания и возврата платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, и размерах такой платы" // Российская газета. 2010. N 297. 31 дек.
Регистрация прав на недвижимое имущество и предоставление информации о зарегистрированных правах представляют собой действия регистрирующего органа, связанные с выполнением публично-правовых обязанностей, предусмотренных Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним". То есть можно сделать вывод о фискальной природе платежей, предусмотренных за совершение указанных юридически значимых действий.
Б) Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" предусматривает взимание платы за предоставление сведений, содержащихся в Единых государственных реестрах юридических и физических лиц. Размер соответствующей платы установлен Постановлением Правительства РФ <19>. С нашей точки зрения, плату за предоставление информации, содержащейся в государственных реестрах юридических и физических лиц, также необходимо рассматривать в качестве фискального сбора.
<19> См.: Постановление Правительства РФ от 16 октября 2003 г. N 630 "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в Единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 и 439" (в ред. от 9 марта 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 43. Ст. 4238.В) Правилами ведения Единого государственного реестра налогоплательщиков, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110 <20>, для организаций и физических лиц установлена плата за предоставление сведений, содержащихся в Едином реестре. Полагаем, что правовая природа указанного платежа также соответствует признакам сбора, закрепленным в п. 2 ст. 8 НК РФ.
<20> См.: Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 8 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 10. Ст. 864.Г) В соответствии со ст. 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации органы местного самоуправления обязаны предоставлять сведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности по запросам органов государственной власти, органов местного самоуправления, физических и юридических лиц.
Постановлением Правительства от 9 июня 2006 г. N 363 утверждены предельные размеры платы, взимаемые с физических и юридических лиц за предоставление сведений и документов, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
Д) Статьей 91 Лесного кодекса Российской Федерации, а также Постановлением Правительства РФ от 3 марта 2007 г. N 138 "О размере платы за предоставление выписок из государственного лесного реестра и порядке ее взимания" предусмотрена оплата услуг органа исполнительной власти, связанных с предоставлением выписок из указанного реестра.
Е) Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 установлен размер платы за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр <21>.
<21> См.: Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 "О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 47. Ст. 4898.Ж) Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии, Министерства промышленности и энергетики и Министерства финансов РФ от 11 декабря 2006 г. N 3086/311/170н определен размер платы за предоставление сведений о сертификатах соответствия, содержащихся в Едином реестре выданных сертификатов соответствия <22>.
<22> См.: Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии N 3086, Министерства промышленности и энергетики РФ N 311 и Министерства финансов РФ от 11 декабря 2006 г. N 170н "О размере платы за предоставление по запросам сведений о сертификатах соответствия, содержащихся в Едином реестре выданных сертификатов соответствия" // Российская газета. 2007. N 19. 31 янв.Полагаем, что рассматриваемые платежи за предоставление уполномоченными субъектами сведений и информации обладают всеми признаками фискального сбора, а потому гл. 25.3 НК РФ необходимо дополнить положениями, согласно которым государственная пошлина взимается за следующие юридически значимые действия:
- за предоставление уполномоченными органами информации о зарегистрированных правах, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершаемых в простой письменной форме;
- предоставление уполномоченным органом сведений, содержащихся в Единых государственных реестрах юридических и физических лиц;
- предоставление налоговыми органами сведений, содержащихся в Едином государственном реестре налогоплательщиков;
- предоставление сведений и документов, содержащихся в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности;
- предоставление выписок из государственного лесного реестра;
- предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр;
- предоставление сведений о сертификатах соответствия, содержащихся в Едином реестре выданных сертификатов соответствия.
Консульские сборы. НК РФ не предусмотрено взимание государственной пошлины за юридически значимые действия, совершаемые консульскими учреждениями РФ. Взимание консульских сборов за совершение консульскими учреждениями РФ юридически значимых действий осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 5 июля 2010 г. N 154-ФЗ "Консульский устав Российской Федерации" и Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. N 889 "Об утверждении ставок консульских сборов, взимаемых должностными лицами за совершение консульских действий".
Необходимо отметить, что в настоящий момент сложилась ситуация, когда за идентичные по своей правовой природе платежи в одном случае взимается государственная пошлина, элементы обложения которой определены НК РФ, а в другом случае - консульские сборы, которые не включены в систему налогов и сборов РФ <23>. Например, на основании ст. 9 Федерального закона от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <24> в случае оформления паспорта за пределами территории РФ взимается консульский сбор. Вместе с тем за совершение рассматриваемых действий на территории РФ в соответствии с указанным Федеральным законом, в соответствии с НК РФ взимается государственная пошлина.
<23> Необходимо отметить, что в соответствии со ст. 51 Бюджетного кодекса Российской Федерации консульские сборы относятся к неналоговым доходам федерального бюджета.<24> См.: Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 5 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
Описанная ситуация вызывает споры в правоприменительной и судебной практике относительно правовой природы консульских сборов, а также порядка их правового регулирования. Учитывая правовую природу консульских сборов, полагаем целесообразным дополнить гл. 25.3 НК РФ положениями о юридически значимых действиях, осуществляемых консульскими учреждениями в государстве пребывания.
Следует признать обоснованной точку зрения, что на вышеперечисленные фискальные сборы необходимо в полной мере распространить режим правового регулирования, установленный НК РФ, поскольку исходя из смысла п. 5 ст. 3 НК РФ введение решением органов или законодательной, или исполнительной власти какого-либо обязательного платежа или взноса, по своим признакам подпадающего под установленное Кодексом определение "сбор", но не включенного в перечень налогов и сборов НК РФ, будет являться незаконным <25>.
<25> См.: Пансков В.Г. О некоторых проблемах формирования российской налоговой системы // Финансы. 2007. N 3. С. 28 - 33.Парафискальные сборы в Российской Федерации. Выделение категории парафискальных сборов имеет важное практическое значение, так как позволит решить проблему их правового регулирования и не допустить установления платежей, подпадающих под конституционное понятие "сбор", на уровне подзаконных нормативных правовых актов.
В соответствии с правовыми позициями КС РФ, выраженными в Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П, сборы, не обладающие признаками, закрепленными в ст. 8 НК РФ (парафискальные сборы), - это обязательные к уплате в силу закона платежи, поступающие в федеральный бюджет, которые расходуются на определенные законодателем цели и имеют возмездный и компенсационный характер. Таким образом, КС РФ выделил группу платежей, которые, с одной стороны, не обладают признаками фискального сбора, понятие которого дано в п. 2 ст. 8 НК РФ, но, с другой стороны, не обладают и гражданско-правовой природой, поскольку в отличие от гражданско-правовых платежей их уплата является обязательной в силу закона и направлена на реализацию интересов публично-правового характера.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что любые обязательные к уплате в силу закона платежи, правовая природа которых не соответствует признакам, закрепленным в ст. 8 НК РФ, при этом направленные на реализацию публичных интересов, можно отнести к парафискальным сборам.
Полагаем, разновидностью парафискальных сборов являются:
- отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания населения. Данный сбор предусмотрен ст. 60 Федерального закона от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" <26>, согласно которой источниками формирования резерва универсального обслуживания являются обязательные отчисления (неналоговые платежи) операторов сети связи общего пользования. Возмездность при уплате отчислений операторов сети связи выражается в том, что "все плательщики этих отчислений могут участвовать в конкурсе на заключение договора на оказание универсальных услуг связи и вследствие своего неизбежного технологического участия в общей инфраструктуре связи РФ заинтересованы, кроме того, в ее развитии в целях расширения собственных коммерческих возможностей" <27>;
- предусмотренные пп. 33 п. 1 ст. 264 НК РФ отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные объекты, на формирование резервов. Правила отчисления организациями указанных средств регламентируются Правительством РФ, а также Федеральным агентством по атомной энергии. Плательщиками рассматриваемых сборов являются организации, эксплуатирующие особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты. В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 21 сентября 2005 г. N 576 указанные организации производят отчисления средств на формирование резервов, предназначенных для обеспечения безопасности радиационно и ядерно опасных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития <28>;
- третейские сборы, идущие на покрытие расходов, связанных с деятельностью третейских судов. Правовая природа третейских сборов идентична правовой природе государственной пошлины, однако рассматриваемые платежи поступают в учреждения публично-правового характера, которые не входят в судебную систему РФ;
- сбор средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях. Данный сбор предусмотрен ст. 1245 части четвертой ГК РФ, в соответствии с которой перечень оборудования и материальных носителей, а также размер и порядок сбора соответствующих средств утверждаются Правительством Российской Федерации. Вознаграждение авторам, исполнителям, изготовителям фонограмм и аудиовизуальных произведений имеет компенсационный характер и выплачивается правообладателям за счет средств, которые подлежат уплате изготовителями и импортерами оборудования и материальных носителей, используемых для такого воспроизведения.
<27> Пункт 5.1 Постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 3.
<28> См.: Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2005 г. N 576 "Об утверждении Правил отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (кроме атомных станций), средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития" (в ред. от 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 39. Ст. 3956.
Уплата средств для выплаты вознаграждения осуществляется изготовителями оборудования и материальных носителей по итогам каждого отчетного периода исходя из цены на реализованные оборудование и материальные носители. Размер средств для выплаты вознаграждения устанавливается в процентном отношении к цене реализации изготовителем оборудования и материальных носителей единицы соответствующего оборудования и материальных носителей <29>.
<29> См.: Постановление Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 829 "О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 42. Ст. 5398.При этом, с одной стороны, можно говорить о данном сборе как о платеже гражданско-правового характера, так как уплата средств для выплаты вознаграждения производится на основе договора, заключаемого изготовителем оборудования и материальных носителей с аккредитованной организацией, что прямо предусмотрено Положением о сборе средств для выплаты вознаграждения, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 829.
Однако в названном Положении также указано о праве аккредитованной организации направлять запросы лицам, осуществляющим оптовую и (или) розничную продажу оборудования и материальных носителей, предназначенных для свободного воспроизведения в личных целях, для предоставления аккредитованной организации информации об изготовителе и (или) поставщике (продавце), номенклатуре и цене таких оборудования и материальных носителей. При этом аккредитованная организация ведет учет изготовителей оборудования и материальных носителей.
Таким образом, уплата названного сбора носит обязательный характер и при этом применяется к неограниченному числу лиц без всякой привязки к объекту авторского права.
Анализ действующего законодательства и сформулированных КС РФ правовых позиций позволяет сделать вывод о том, что парафискальные сборы обладают рядом специфических признаков.
Во-первых, парафискальные сборы - это платежи, обладающие признаками сборов, обязанность по уплате которых закреплена ст. 57 Конституции РФ.
Во-вторых, парафискальные сборы - это платежи, взимаемые с субъектов предпринимательской деятельности, заинтересованных в силу характера их деятельности в развитии определенного сегмента экономики. Например, обязанность по уплате возложена на субъекты, осуществляющие деятельность в сфере эксплуатации особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов.
В-третьих, целью взимания парафискальных сборов является финансирование мер по защите прав и интересов определенной категории субъектов. Так, целью формирования резервов за счет отчислений организаций, эксплуатирующих особо радиационно опасные и ядерно опасные производства, является обеспечение ядерной и радиационной безопасности особо радиационно опасных и ядерно опасных производств и объектов на всех стадиях жизненного цикла и развития <30>.
<30> См.: Васянина Е.Л. Система фискальных сборов по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2006. С. 17 - 18.Разрешая проблему правового регулирования сборов, не являющихся налогами и сборами, понятие которых закреплено в ст. 8 НК РФ, КС РФ указал на недопустимость нарушения конституционных критериев законно установленных налогов и сборов в отношении рассматриваемых платежей. Так, КС РФ отметил, что правовое регулирование сборов, которые не являются налогами и сборами в смысле ст. 8 НК РФ, не должно выходить за рамки ст. 57 Конституции РФ и п. 3 ст. 17 НК РФ. Таким образом, с точки зрения КС РФ, на уровне законодательного акта должны быть определены элементы обложения не только сборов, признаки которых закреплены в п. 2 ст. 8 НК РФ, но и иных сборов, не обладающих признаками, закрепленными в указанной статье НК РФ. Считаем справедливым данное утверждение, поскольку "конституционное требование об установлении налогов и сборов исключительно в законодательном порядке представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти" <31>. Более того, уплата любого обязательного в силу закона фискального платежа независимо от того, обладает он признаками налога и сбора, установленными НК РФ, является ограничением права лиц, которое на основании п. 3 ст. 55 Конституции РФ может быть осуществлено не иначе как на основании федерального закона. Необходимо отметить, что КС РФ допускает возможность установления за рамками НК РФ фискальных платежей, не обладающих признаками налога и сбора, установленными НК РФ, лишь на федеральном уровне. Так, в Постановлении от 28 февраля 2006 г. N 2-П КС РФ указал, что "установление на федеральном уровне подобных фискальных сборов не может рассматриваться как открывающее возможность произвольного установления иными уровнями публичной власти сборов, не предусмотренных НК РФ".
<31> Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 6.С нашей точки зрения, издание нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в области установления и взимания сборов, которые не являются налогами и сборами в смысле ст. 8 НК РФ (парафискалитеты), осуществляется с целью возложения обязанности по уплате последних на определенный круг лиц, заинтересованный в финансовой поддержке отдельной сферы экономики (как, например, в области оказания услуг связи, эксплуатации особо радиационно опасных и ядерно опасных производств).
Однако, по нашему мнению, регулирование установления и взимания сборов должно осуществляться только на уровне федерального закона, а не иного нормативно-правового акта. Таким образом, во избежание коллизий, возникающих в правовом регулировании парафискальных сборов, в НК РФ необходимо закрепить нормы, касающиеся правового регулирования парафискальных сборов, так как с точки зрения КС РФ правовое регулирование фискальных платежей, не являющихся налогами и сборами в смысле ст. 8 НК РФ, не должно выходить из сферы действия ст. 57 Конституции РФ и п. 3 ст. 17 НК РФ.
Литература
- Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 N 7-ФКЗ) // Российская газета. 2009. N 7. 21 янв.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31 июля 1998 г. N 146-ФЗ (в ред. от 28 декабря 2010 г.) // Российская газета. 1998. N 148-149. 6 авг.
- Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 5 августа 2000 г. N 117-ФЗ (в ред. от 7 марта 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3340.
- Гражданский кодекс Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. N 230-ФЗ (в ред. от 4 октября 2010 г.) // Российская газета. 2006. N 289. 22 дек.
- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. от 6 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.
- Таможенный кодекс Российской Федерации от 28 мая 2003 г. N 61-ФЗ (в ред. от 27 ноября 2010 г.). Документ утратил силу с 29 декабря 2010 г., за исключением п. 1 ст. 357.10, в связи с принятием Федерального закона от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ. Пункт 1 ст. 357.10 утрачивает силу с 1 октября 2011 г. // Собрание законодательства РФ. 2003. N 22. Ст. 2066.
- Таможенный кодекс Таможенного союза (Приложение к Договору о Таможенном кодексе Таможенного союза, принятому Решением Межгосударственного Совета ЕврАзЭС на уровне глав государств от 27 ноября 2009 г. N 17) (в ред. от 16 апреля 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2010. N 50. Ст. 6615.
- Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. N 200-ФЗ (в ред. от 29 декабря 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5278.
- Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ (в ред. от 20 марта 2011 г.) // Российская газета. 2004. N 290. 30 дек.
- Федеральный закон от 27 ноября 2010 г. N 311-ФЗ "О таможенном регулировании в Российской Федерации" / / Собрание законодательства РФ. 2010. N 48. Ст. 6252.
- Федеральный закон от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" (в ред. от 20 марта 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1997. N 30. Ст. 3594.
- Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 23 декабря 2010 г.) // Российская газета. 2001. N 153-154. 10 авг.
- Федеральный закон от 7 июля 2003 г. N 126-ФЗ "О связи" (принят ГД ФС РФ 18 июня 2003 г.) (в ред. от 23 февраля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 28. Ст. 2895.
- Федеральный закон от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" (в ред. от 5 апреля 2011 г.) // Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.
- Постановление Правительства РФ от 10 декабря 2008 г. N 941 "Об утверждении Положения о патентных и иных пошлинах за совершение юридически значимых действий, связанных с патентом на изобретение, полезную модель, промышленный образец, с государственной регистрацией товарного знака и знака обслуживания, с государственной регистрацией и предоставлением исключительного права на наименование места происхождения товара, а также с государственной регистрацией перехода исключительных прав к другим лицам и договоров о распоряжении этими правами" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 51. Ст. 6170.
- Постановление Правительства РФ от 16 октября 2003 г. N 630 "О Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, Правилах хранения в Единых государственных реестрах юридических лиц и индивидуальных предпринимателей документов (сведений) и передачи их на постоянное хранение в государственные архивы, а также внесении изменений и дополнений в Постановления Правительства РФ от 19 июня 2002 г. N 438 и 439" (в ред. от 9 марта 2010 г.) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 43. Ст. 4238.
- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 г. N 110 "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановки на учет юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 8 декабря 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 10. Ст. 864.
- Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2006 г. N 667 "О размере платы, взимаемой за предоставление копий документов, содержащих сведения, включенные в государственный водный реестр, и порядке ее взимания" // Собрание законодательства РФ. 2006. N 47. Ст. 4898.
- Постановление Правительства РФ от 10 апреля 2006 г. N 201 "О порядке формирования и ведения Единого реестра сертификатов соответствия, предоставления содержащихся в указанном реестре сведений и оплаты за предоставление таких сведений" (в ред. от 7 июня 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2006. N 16. Ст. 1740.
- Постановление Правительства РФ от 21 сентября 2005 г. N 576 "Об утверждении Правил отчисления организациями, эксплуатирующими особо радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты (кроме атомных станций), средств для формирования резервов, предназначенных для обеспечения безопасности указанных производств и объектов на всех стадиях их жизненного цикла и развития" (в ред. от 7 ноября 2008 г.) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 39. Ст. 3956.
- Постановление Правительства РФ от 14 октября 2010 г. N 829 "О вознаграждении за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 42. Ст. 5398.
- Приказ Министерства экономического развития РФ от 16 декабря 2010 г. N 650 "О порядке взимания и возврата платы за предоставление сведений, содержащихся в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, выдачу копий договоров и иных документов, выражающих содержание односторонних сделок, совершенных в простой письменной форме, и размерах такой платы" // Российская газета. 2010. N 297. 31 дек.
- Приказ Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии N 3086, Министерства промышленности и энергетики РФ N 311 и Министерства финансов РФ от 11 декабря 2006 г. N 170н "О размере платы за предоставление по запросам сведений о сертификатах соответствия, содержащихся в Едином реестре выданных сертификатов соответствия" // Российская газета. 2007. N 19. 31 янв.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. N 2-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О связи" в связи с запросом Думы Корякского автономного округа" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2006. N 3.
- Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 1997 г. N 16-П "По делу о проверке конституционности статьи 11.1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года "О Государственной границе Российской Федерации" в редакции от 19 июля 1997 года" // Вестник Конституционного Суда РФ. 1997. N 6.
- Определение Конституционного Суда РФ от 5 ноября 1999 г. N 193-О "По жалобам гражданина Кущиди Макара Ивановича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 3 Закона Российской Федерации "О таможенном тарифе" и пункта 2 Постановления Правительства Российской Федерации "О товарной номенклатуре, применяемой при осуществлении внешнеэкономической деятельности, и о таможенном тарифе Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2000. N 2.
- Определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2000 г. N 118-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ООО "Твин Холдинг Интернешнл" на нарушение конституционных прав и свобод применением положений статей 31 и 126 Таможенного кодекса Российской Федерации" // Вестник Конституционного Суда РФ. 2001. N 2.
- Астахов С. Почему таможенная пошлина "выпала" из правового поля? // Российская газета. 2007. 17 дек.
- Васянина Е.Л. Система фискальных сборов по законодательству Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 2006.
- Комментарий к Таможенному кодексу Российской Федерации / Под ред. Ю.Ф. Азарова, Ю.А. Дмитриева. М., 2004.
- Крохина Ю.А. Налоговое право: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2007.
- Пансков В.Г. О некоторых проблемах формирования российской налоговой системы // Финансы. 2007. N 3.
- Петрова Г.В. Общая теория налогового права. М., 2004.
- Приходько И. Государственная пошлина по судебным делам. Спорные вопросы // Хозяйство и право. 2005. N 8.
- Реут А.В. Государственная пошлина как категория налогового права // Финансовое право. 2006. N 3.
- Трошкина Т.Н. Таможенные платежи. М., 2007.
- Цинделиани И.А. Таможенные сборы в системе фискальных платежей России // Актуальные проблемы финансового права Республики Беларусь, России, Украины / Отв. ред. проф. Д.В. Винницкий. СПб., 2006.