Мудрый Юрист

Механизмы платы за пользование автомобильными дорогами: международный опыт

Еремина Н.В., директор Института социально-экономического анализа.

Чонка А.В., заместитель директора Института социально-экономического анализа.

Ключевые слова: окупаемость инвестиций, альтернативные маршруты, дорожная сеть, налоги как источник финансирования.

В ведущих зарубежных странах проезд по автомобильной дороге общего пользования рассматривают как предоставляемую государством услугу, оплачивать которую должны пользователи автомобильных дорог.

Принцип "пользователь платит" реализуется посредством сбора налогов на автотранспорт и нефтепродукты, которые являются по своей сути компенсацией за пользование автомобильными дорогами и наносимый им ущерб, отражая объемы и качество предоставляемых пользователям услуг.

При этом установление номенклатуры и ставок дорожных налогов осуществляется в рамках рыночного ценообразования. Цель заключается в том, чтобы обеспечить обоснованное распределение бремени расходов на содержание дорожного хозяйства и достижение динамического равновесия между спросом на автодороги и предложением, ограниченным протяженностью и пропускной способностью дорожной сети.

Как правило, ключевую роль в системе финансирования автодорог выполняют 3 налога: акцизы на нефтепродукты, транспортный налог и акцизы на автотранспортные средства, причем основная нагрузка (70 - 75%) ложится на покупателей нефтепродуктов, так как именно объемы потребляемого топлива отражают степень использования автомобильных дорог. Доля налогов, взимаемых по факту владения (приобретения, пользования) транспортным средством, по опыту ведущих европейских стран, составляет 25 - 30%, из которых 15 - 20% приходится на транспортный налог и около 10% - на акцизы на продажу автотранспортных средств. Меньший удельный вес последних двух налогов связан с тем, что они не отражают частоту и продолжительность поездок по дорожной сети, а, следовательно, и не позволяют судить об интенсивности использования автодорог. Такая система налогообложения в целом позволяет покрывать затраты на содержание, развитие и управление дорожной сетью.

Рассмотрим подробнее сложившуюся мировую практику и механизмы взимания платы с пользователей автомобильных дорог.

Возникновение той или иной модели взимания платы за пользование дорогами зависело от роли, которую дороги играли в экономике, от того, насколько массовой была категория пользователей сети, и, наконец, от "общественного договора" между пользователями сети (собственниками или эксплуатантами транспортных средств) и органами государственной власти.

Описанные механизмы представляют собой:

(A) форму платы за внешние полезные эффекты дорожной сети, то есть выгоды, которые власть, население и экономика региона или страны в целом получают по факту наличия дорог. В научных терминах - "интернализации позитивных экстерналий" дорожной сети;

(B) форму платы за непосредственное пользование дорогой, взимаемой с пользователя - собственника или эксплуатанта транспортного средства. В последнем случае действует принцип "платит получающий преимущества".

Плата за пользование дорогами принципиально не отличается от платы за коммунальные или иные инфраструктурные услуги с сетевым распределением и, следовательно, должна предполагать право доступа к сети, зависеть от фактического пробега, выполненной транспортной работы и других моментов.

Механизм платы с теми или иными вариациями сводится к следующим типам, которые мы обозначим следующим образом.

Тип A1: дорожные повинности или подати для населения и хозяйствующих субъектов. Это первый известный в истории порядок взимания платы за пользование дорогами и отмеченные выше внешние полезные эффекты дорожной сети.

Дорожные подати и повинности устанавливались в натуральной (позже и реже - в денежной форме) и не были связаны с фактическим пользованием дорогами. При этом на обывателей, предприятия и организации возлагалась обязанность мостить и чистить дороги, заготавливать и подвозить строительные материалы, участвовать в строительстве мостов. Это было характерно для начальных стадий развития дорожной сети. Подобная "архаика" сохранялась, однако, едва ли не до конца XX в. во многих странах "третьего мира", а также в СССР и даже в новейшей России.

Тип A2: финансирование дорожного хозяйства за счет доходов центральной казны или федерального бюджета (налоговые источники общего типа). С целью формирования базовой (первичной) сети дорог, а также в связи с реализацией крупных дорожных проектов, направленных на закрепление политического и фискального контроля центральной власти над провинциями и/или решение военно-стратегических задач, "во все времена и народы" на нужды развития дорожной сети привлекались средства государственных бюджетов (государственной казны).

В этих случаях можно говорить о "централизованной" форме платы за внешние полезные эффекты дорожной сети.

В ряде стран мира для целей финансирования дорожного хозяйства целевым образом закреплялись налоговые источники, не связанные непосредственно с использованием дорог и автомобилей, например часть поступлений по налогу на добавленную стоимость. В современной России одно время практиковался налог на пользователей автомобильных дорог, взимаемый с выручки хозяйствующих субъектов. С нашей точки зрения, он является прямым аналогом упомянутых выше дорожных "податей и повинностей".

Тип финансирования (A2) применяется в условиях, когда общей массы специализированных налогов и сборов за пользование дорогами, взимаемой с владельцев или эксплуатантов транспортных средств в рамках социально приемлемых налоговых ставок, недостает для поддержания и развития дорожного хозяйства.

Тип B1: дорожные пошлины для проезжающих ("плата у шлагбаума"). Такая форма относится к числу древнейших. В своем первоначальном виде она распространялась на транзитные грузовые купеческие обозы и пассажирские кареты, но не на перевозки для государственных нужд - почтовые, военные, полицейские. Пошлины устанавливались на проезд по отдельным участкам дорог, мостов, туннелей и другим искусственным сооружениям. С введением этих пошлин можно говорить о начале использования непосредственных (прямых) форм уплаты дорожных сборов.

Пошлины вводились либо централизованно, либо (так происходило в феодальные времена) децентрализованно. Но при этом действующая власть должна была проявлять осмотрительность, чтобы запретительный характер ставок дорожных пошлин не нанес ущерба развитию международной торговли и внутреннего товарооборота.

"Плата у шлагбаума" взимается и в настоящее время за проезд крупногабаритных транспортных средств по сети магистральных дорог общего пользования. Примером служит введенная в 1994 г. в странах Центральной Европы система "Евровиньет". Сборы с помощью последней составляют до 3% консолидированных расходов на дорожное хозяйство стран-участниц.

Кроме того, дорожные пошлины для проезжающих действуют на вполне современных платных дорогах. В зарубежных руководствах по автомобильным дорогам "платные дороги" ("Toll Roads", "Toll Facilities") трактуются как "дороги, на которых взимается пошлина" ("Transportation Toll"). Введение транспортных пошлин на определенном участке платной дороги выступает в качестве "эффективного и самоокупаемого инструмента организации дорожного движения, выполняющего функцию оптимального распределения трафика по параллельным маршрутам".

Схема введения платности, как правило, такова. Два населенных пункта связаны местной дорогой, а также двумя и более магистральными дорогами, идущими в обход населенных пунктов. Одна из них может быть сооружена в классе супер-хайвея на средства бюджета (дорожного фонда), как правило, с привлечением заемных средств под их гарантии; в ряде случаев - с долевым участием будущего концессионера - эксплуатанта дороги.

Организатор дорожного движения заинтересован в том, чтобы оптимальным образом рассредоточить транзитный трафик между имеющимися магистралями. Задача решается путем введения платного доступа на лучшей из этих дорог. На эту платную трассу выводится, как правило, межрегиональный и международный грузовой транзит, а также пассажирский туристический трафик. Применение указанной схемы преследует одну цель - наиболее эффективную организацию дорожного движения и не связано с коммерциализацией дорожного хозяйства.

При наличии альтернативных маршрутов плату за проезд собирают исключительно на дорогах высших технических категорий ("хайвэях", "автобанах"). В целях защиты прав потребителей величина ставок проездной платы составляет довольно скромную величину порядка 0,01 - 0,1 евро/км. Вместе с тем проездная плата должна быть достаточной для хотя бы частичной окупаемости данного "инструмента организации дорожного движения" и финансирования соответствующих работ (расширение проезжей части в местах оплаты проезда, приобретение и эксплуатация специального оборудования для сбора платы, содержание дороги по повышенным стандартам, в ряде случаев - для покрытия процентных расходов по обслуживанию кредитов (займов), привлеченных на строительство (реконструкцию) дороги. Однако в целом плата за проезд не столь значительна, чтобы полностью окупить инвестиции в строительство (реконструкцию) дороги.

Механизмы платного доступа и платного проезда с успехом применяются на уровне локальных мероприятий по организации движения на городских и пригородных территориях. Здесь они выполняют функции:

организации дозированного впуска на искусственные сооружения (мосты, тоннели, эстакады) с ограниченной пропускной способностью, прежде всего - в целях безопасности движения и ликвидации последствий дорожно-транспортных происшествий;

ограничения доступа автомобилей в выделенные городские районы или на рекреационные территории. В этих случаях схема "Toll Road" работает в комплексе со схемой "Park-and-Ride".

Примерно так устроены многочисленные платные дороги в Западной Европе, которые обеспечивают, в частности, и трансъевропейские автомобильные перевозки.

Насколько велика доля платных дорог по сравнению с общей их протяженностью?

В США общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием превышает 2 млн. миль. Протяженность сети межштатных магистралей (Interstate Highway System) - 42800 миль. Суммарная протяженность платных участков автомобильных дорог, относящихся к категории хайвэев, 2230 миль. Таким образом, доля платных участков автомобильных дорог в суммарной протяженности национальной сети составляет всего лишь 0,11%.

Во Франции общая протяженность автомобильных дорог с твердым покрытием 950 тыс. км. Протяженность сети супер-хайвеев (аналога американской сети межштатных магистралей) - 9300 км, в том числе платных дорог 8000 км. Как видим, и во Франции, где сеть платных дорог считается одной из самых разветвленных, доля платных участков автомобильных дорог менее 1% (0,84%).

Строительство частной платной автомобильной дороги (или искусственного сооружения) оказывается прибыльным инвестиционным проектом с приемлемым сроком окупаемости лишь при наличии ряда условий и стечении целого ряда благоприятных обстоятельств, среди которых:

высокая автомобилизация населения и, соответственно, высокая концентрация трафика на платном участке;

сложный и продолжительный проезд по дублирующему участку (например, паромная переправа);

отсутствие законодательных ограничений на введение и готовность населения оплачивать транспортные пошлины в размере 1 долл./км и выше, что значительно превышает текущую стоимость проезда по дорогам США и Западной Европы.

В крупнейших азиатских агломерациях (Гонконг, Сингапур) на частные деньги удалось построить ряд платных мостов и тоннелей; для инвесторов эти проекты окупились и принесли прибыль.

Введение платности не играет заметной роли в снижении суммарных расходов бюджетной системы (или дорожных фондов) на содержание и развитие национального дорожного хозяйства, однако это не умаляет значения платных дорог в системе национального дорожного хозяйства.

Строительство платных автомагистралей с привлечением кредитов и негосударственных источников финансирования, а также организация платного проезда по вновь вводимым в эксплуатацию автомобильным дорогам высших технических категорий в первую очередь выгодны государству (как собственнику дорог). Такие решения, во-первых, вносят вклад в улучшение организации движения, во-вторых, снимают с бюджета часть бремени финансирования работ по строительству (реконструкции), ремонту и содержанию дорог.

Перейдем, наконец, к целевым налогам, которые мы обозначим как тип B2: целевые налоги на пользователей, связанные с фактом владения (пользования) автомобилем.

В большинстве стран мира введены непосредственные (прямые) формы платежей (налогов, сборов) за право доступа к дорожной сети; обычно они принимают форму налогов на владение (приобретение, пользование) транспортными средствами. Указанные платежи (налоги, сборы) не зависят от фактического пробега автомобиля, то есть представляют собой условно-постоянную часть тарифа за пользование дорогами, выступающего в форме налога на владельца (эксплуатанта) автомобиля.

Обычно такие платежи резко дифференцированы по мощности двигателя и грузоподъемности автомобиля. Наибольшую фискальную нагрузку, естественно, несут владельцы (эксплуатанты) тяжеловесных грузовых автомобилей.

Платеж (налог, сбор) по факту владения (приобретения, пользования) автомобилем, повторим, никак не связан с фактическим пользованием дорожной сетью. Поэтому он и не несет главной фискальной нагрузки; было бы нерационально и несправедливо облагать по одной ставке автовладельцев с различными режимами использования автомобилей.

Зарубежный опыт показывает, что этот налог обеспечивает не более 25% консолидированных расходов на дорожное хозяйство.

Тип B3: целевые пользовательские налоги (сборы), прямо связанные не только с фактическим пробегом транспортных средств, но и уровнем разрушающего воздействия на дорожную среду и искусственные сооружения, выполненной транспортной работой. Ряд стран все еще только готовится к введению такого налога, что будет делаться по мере массового оснащения парка автомобилей бортовым компьютерным оборудованием и массовым же освоением систем спутникового мониторинга за движением автомобилей, например GPS. В Европе вводится в действие спутниковая позиционирующая система "Galileo", обеспечивающая переход от повременных евровиньеток (дорожных сборов) к отслеживанию пробега всех большегрузных автомобилей и автопоездов.

На новую неналоговую систему финансирования дорог переходят в Нидерландах. Покилометровые сборы там будут взиматься как с пассажирских автомобилей, так и с грузовых при помощи спутникового мониторинга за движением авто. В результате каждый участник дорожного движения платит исходя из того, насколько интенсивно он использует дороги. Покилометровые сборы придут на замену чрезвычайно высоким налогам на владение автомобилями и на их приобретение. Ожидается, что в 2012 г. за каждый километр пути будут взимать 3 евроцента, а в 2018 г. уже 6,7 евроцентов. Для легковых автомобилей сборы установлены в диапазоне от 1 евроцента за км для самых маленьких и экономичных автомобилей до 15 евроцентов для внедорожников. Кроме того, планируется дифференциация тарифа исходя из времени суток.

Правительство Нидерландов ожидает, что для 59% домохозяйств страны внедрение подобной системы приведет к снижению расходов. Однако автолюбители, пользующиеся дорогами наиболее интенсивно, будут платить больше. Другой прогнозируемый эффект - в снижении нагрузки на дорогу до 50% и более активное (на 6 - 8%) использование гражданами общественного транспорта. Все доходы, полученные с помощью данной системы (до 7 млрд. евро в год) будут непосредственно направляться в Инфраструктурный фонд Нидерландов для последующего финансирования автомобильных, железнодорожных и водных путей сообщения.

Применение данной схемы к некоммерческому автомобильному транспорту представляется нам крайне сложным делом как в техническом плане (сбор и обработка фискальной информации по многомиллионному парку автомобилей), так и в правовом (в связи с введением контроля над передвижениями граждан).

Более простыми и практичными нам все-таки кажутся опосредованные (непрямые) формы уплаты дорожных налогов и сборов, которые привязаны, как правило, к фактическому пробегу автомобиля посредством учета фактических затрат на моторное топливо, масла и другие эксплуатационные материалы.

Указанные платежи, повсеместно называемые "Road money" - дорожные деньги, составляют переменную часть налогообложения владельца (эксплуатанта) автомобиля и обеспечивают в ряде ведущих зарубежных стран свыше 70% консолидированных расходов на дорожное хозяйство.