Мудрый Юрист

Социальное государство начинается "снизу": о роли местного самоуправления в решении социальных задач *

<*> Dzhagaryan A.A. Social state starts from the "bottom": on the role of local self-government in decisions of social tasks.

Джагарян Армен Арменович, советник судьи Конституционного Суда Российской Федерации.

Статья посвящена конституционно-правовому анализу социальных аспектов деятельности местного самоуправления. Автор исходит из того, что в условиях современного государства значение участия местного самоуправления в решении социальных задач существенно возрастает, поскольку, являясь властью самого местного сообщества, оно наиболее чувствительно к актуальным запросам населения и способно реагировать на все их многообразие своевременно, гибко и наиболее эффективно. В статье содержится ряд предложений практического характера, направленных на повышение социальной ответственности членов местного сообщества.

Ключевые слова: Конституция, социальное государство, местное самоуправление, местное хозяйство, общее благо.

The article is devoted to constitutional-law analysis of social aspects of activity of local self-government. The author comes from the fact that in conditions of contemporary state the significance of participation of local self-government in settlement of social tasks increases materially as being the power of the local community it is the most sensitive to topical requests of population and is able to react to all their variety on time, flexibly and the most efficiently. The article contains a number of proposals of practice character aimed at improvement of social responsibility of members of local community.

Key words: Constitution, social state, local self government, local economy, public welfare.

Современный этап мирового развития характеризуется активным поиском оптимальной формы сочетания ценностей свободы и социальной справедливости. Мировой кризис обнажил дефектность доктрин, которые закон "невидимой руки" рынка и связанная с ним самоорганизация возвели в ранг самодостаточного и универсального фактора долговременного общественного прогресса. Стало ясно, что их практическая реализация может создавать серьезные угрозы социальной безопасности, разгонять экономический эгоизм и неравенство и что единственным эффективным инструментом преодоления кризисных явлений все еще остается государство. Вместе с тем идею государственного "ренессанса" не стоит абсолютизировать. Заметное расширение его влияния в критической ситуации актуализирует вопрос о характере, формах и пределах государственного активизма в условиях стабильности. Переступив границы разумности в использовании государственно-распределительных механизмов, общество может утратить потенциал к свободному развитию.

Проблема уравновешивания ценностей свободы и социальной справедливости, имея глобальный характер, в России приобретает особое, бытийственное значение. От того, как она будет решена, зависит и качество жизни людей, и устойчивость государственно-политической системы, ее способность развиваться, адекватно отвечать на вызовы времени.

Формирование в России модели эффективного социального государства как справедливого общества свободных людей должно опираться на широкую демократическую основу, на национальный консенсус о соотношении императивов свободы и равенства, на реальные, а не мнимые интересы граждан, должно происходить в содержательном диалоге правовых культур и одновременно сообразовываться с этнонациональными, социально-политическими, экономическими и иными особенностями российского общества. Ведь сама идея социальной государственности, основанная на универсальной ценности достоинства личности, не может быть реализована без активной целенаправленной деятельности каждого гражданина в его конкретном национально-специфическом контексте. Следует учитывать также, что современное социальное государство призвано воплощать баланс между национально-всеобщим и местным, специфичным и, соответственно, обеспечивать единство социально-правового статуса личности в общегосударственном масштабе с учетом реального разнообразия местных условий и особенностей. В этом плане оно должно строиться на синергии государственного и общественного начал, активно использовать для решения своих задач низовые институты демократического (муниципального) сотрудничества. В этих институтах национальные интересы органически переплетаются с местными, а отношения предполагают взаимную ответственность членов сообщества. Они наиболее чувствительны к актуальным запросам населения и способны реагировать на них своевременно, гибко и наиболее эффективно.

В концептуальном плане местное самоуправление и социальное государство состоят между собой в обоюдных отношениях. С одной стороны, социальное государство задает необходимые предпосылки для реального вовлечения в самоуправленческие отношения как можно большего числа граждан, закладывает социально-экономические основы для их действенного участия в муниципальной власти, переводит местное самоуправление в режим социальной муниципальной демократии. С другой - само местное самоуправление направлено на обеспечение основных, жизненно важных потребностей населения по месту жительства, позволяя тем самым децентрализовать социальную функцию, сделать ее более гибкой и адресной, приблизив непосредственно к населению. Это дает основания включить местное самоуправление в систему институтов социальной государственности и одновременно установить элементы "социальности" в самом местном самоуправлении. Неслучайно поэтому в зарубежных конституциях решение важнейших вопросов социально-экономического развития нередко напрямую связывается с деятельностью муниципальных структур (например, ст. 21 Конституции Венесуэлы, ст. 243G, 243W Конституции Индии, ч. 1 ст. 40 Конституции Испании, ч. 2 ст. 65, ч. 2 ст. 66, ч. 1 ст. 72 Конституции Португалии, ст. 152 Конституции ЮАР). Аналогичные подходы можно обнаружить в праве Содружества Независимых Государств. Так, согласно Концепции формирования правовых основ и механизмов реализации социального государства в странах Содружества (принята в г. Санкт-Петербурге 31 мая 2007 г.) необходимым условием эффективного функционирования социального государства является реализация социальной ответственности органов всех уровней власти (п. 9 разд. 3).

Конституция РФ содержит развернутое обоснование социальной роли местного самоуправления, которое включает в себя различные аспекты: 1) конституционно-телеологический - генеральное целевое назначение местного самоуправления Конституция связывает с защитой прав и свобод человека и гражданина, включая социально-экономические права и свободы (ст. 18); 2) институциональный - местное самоуправление закрепляется как форма публично-территориальной самоорганизации граждан, в рамках которой население самостоятельно на основе закона осуществляет развитие территорий, обеспечивает формирование, распределение и перераспределение публичных средств для достижения социально-экономического благополучия и процветания (ст. 130); 3) субъективно-личностный - в системе муниципальной демократии именно человек является первичным (исходным) субъектом отношений, носителем муниципальных прав и обязанностей. Это позволяет рассматривать местное самоуправление как специфическую форму коллективного конституционного правопользования, которая обеспечивает жизненно важные интересы человека посредством общественного взаимодействия и способна оптимально сочетать, балансировать личную свободу и социальную (общинную) солидарность. В этой связи допустимо представить местное самоуправление как такое диалектическое единство муниципальной свободы и муниципального порядка, которым предопределяется социальная детерминация индивидуальной свободы во всех ее проявлениях (личном, экономическом, политическом и собственно социальном); 4) компетенционный - предметное содержание муниципальной деятельности в ее конституционно-правовом выражении составляют теснейшим образом связанные с обеспечением достойной жизни и свободного развития человека вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (ч. 1 ст. 130), а также отдельные переданные государственные полномочия, в том числе по вопросам социальной защиты (ч. 2 ст. 132). При этом Конституция прямо выделяет отдельные сферы социальных отношений, за состояние которых органы местного самоуправления ответственны наряду с органами государственной власти (ч. 1 и 2 ст. 40, ч. 2 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43); 5) регулятивный - характеризует местное самоуправление в качестве конституционного субъекта социального правотворчества, не только ответственного за правовое обеспечение организации исполнения федерального и регионального социального законодательства, но и способного осуществлять его конкретизацию и развитие применительно к местным условиям, а в ряде случаев формирующего первичные нормы социального права (своего рода муниципальное социальное право); 6) организационный - проявляется в конституционном закреплении конкретных муниципальных институтов (учреждений) публичного обслуживания населения (ч. 1 ст. 41, ч. 2 и 3 ст. 43).

Специфика социальной роли местного самоуправления определяется особенностями его конституционной природы как государственно-общественного института. Будучи проводником государственной социальной политики на местах, местное самоуправление одновременно является самостоятельным субъектом организации социальных отношений и обладает определенной автономией в решении связанных с этим вопросов. Муниципальная деятельность, направленная на реализацию функций социального государства, осуществляется через самоуправление, что предполагает широкое использование и взаимодействие институтов представительной и прямой демократии при приоритете последних, а также объединение публично-властных и общественных форм удовлетворения социальных запросов населения. В результате в рамках местного самоуправления достигается сбалансированный правовой режим организации социальной функции, сочетающий в себе императивное и диспозитивное начала и обеспечивающий как принудительно-властное распределение социальных благ в пользу слабозащищенных категорий граждан, так и активизацию, стимулирование и координацию общественных (самодеятельных) форм защиты социальных интересов. Это позволяет говорить о существовании муниципальной социальной политики как составной части управления делами государства.

Социальная детерминация муниципальной деятельности не предполагает установление жесткого приоритета конституционной ценности социального выравнивания перед самостоятельностью местного самоуправления, поскольку это означало бы нарушение равно защищаемых конституционных прав тех или других категорий граждан. Их сбалансирование требует учета того обстоятельства, что социальное выравнивание, будучи необходимой предпосылкой и условием равномерного развития муниципальных образований, вместе с тем выступает одной из важных целей функционирования самого местного самоуправления, а плодотворное решение производных от этой цели задач напрямую связано с известной свободой усмотрения местных сообществ. Поэтому при формировании правового механизма социального выравнивания законодатель должен установить одновременно соответствующий механизм финансового выравнивания для публично-правовых образований и при этом стремиться к использованию достаточно гибких, эластичных регулятивных подходов, позволяющих муниципальным органам власти на основе разумного усмотрения определять формы, способы и средства достижения социальных целей при безусловном соблюдении установленных государством социальных стандартов.

Социальная роль местного самоуправления получает отражение в институтах местного хозяйства, основное предназначение которого состоит в формировании материальной базы для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека по месту жительства. При этом необходимо учитывать, что по своим объемным характеристикам местное хозяйство шире совокупности собственно муниципальных финансово-экономических институтов и охватывает собой все объекты, функционально связанные с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения данной территории, включая соответствующие объекты частной собственности. Собственники таких объектов, будучи интегрированными в местное сообщество, не могут использовать свое имущество вне связи с общественным интересом, а должны рассматриваться как несущие на себе публично-правовые обременения, обязывающие к согласованию их субъективной воли, направленной на извлечение экономической выгоды, с общим благом. В частности, поскольку планы развития территорий подразумевают осуществление дискреционных полномочий для их внедрения на практике в интересах общества, можно было бы пойти на законодательное ограничение права крупных собственников распоряжаться земельными участками в противоречии с планами территориального развития. Неисполнение или ненадлежащее исполнение названными лицами своих социальных обязательств перед населением предполагает применение механизмов публично-властного реагирования в целях восстановления публичных прав территориального сообщества, в том числе в определенных ситуациях оно должно служить основанием для постановки вопроса о смене собственника социально значимого объекта (включая его "муниципализацию").

Последовательное вовлечение местного самоуправления в решение социальных задач требует дальнейших углубленных исследований, учитывающих глобальные тенденции и национальную специфику, и выработку на их основе долгосрочной государственной стратегии обеспечения социально ориентированной муниципальной демократии.