Мудрый Юрист

Кредитные организации как субъект административных правонарушений

Приданникова М.А., преподаватель кафедры финансового права Академии экономической безопасности МВД России.

Для характеристики субъекта административных правонарушений важно обратиться к теории вопроса о статусе юридических лиц, их правоспособности, и в особенности административной деликтоспособности.

В научной и учебной литературе общепринятым признается понятие субъекта административного правонарушения - лицо, совершившее противоправное, виновное действие либо бездействие, за которое КоАП РФ и законом субъекта РФ установлена административная ответственность и которое подлежит административному наказанию <*>.

<*> См., например: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ; Рогачева О.С. Административная ответственность: Учебное пособие. Воронеж: Изд-во Воронежского университета, 2003 и др.

Вместе с тем общее понятие субъекта не дает еще ответа на вопрос о признаках субъекта конкретных правонарушений. Не случайно в административно-правовой доктрине выделяются понятия общего, специального и особенного субъекта административного правонарушения.

Под общим субъектом административных правонарушений признается лицо, обладающее административной деликтной способностью. Что касается специальных субъектов, то таковыми признаются лица, имеющие специфический правовой статус, который должен учитываться конкретными составами административных правонарушений в качестве их квалифицирующих признаков.

Но данная классификация не исчерпывает всей проблемы. Дело в том, что действующий Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях новеллизировал понятие административного правонарушения и в статье 2.1 выделил в качестве субъектов административных правонарушений физические и юридические лица.

При этом административная деликтоспособность последних определяется ст. 2.10 КоАП РФ следующим образом: юридические лица подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных статьями раздела II КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Такая новелла дает основание для выяснения, какие же признаки характеризуют юридическое лицо как субъект административной ответственности. В связи с этим не без оснований Ю.В. Шилов отмечает, что специфика состава правонарушения, совершаемого юридическим лицом, относится главным образом к самому субъекту правонарушений и субъективной стороне проступка <*>.

<*> См.: Шилов Ю.В. Административная ответственность юридических лиц (Процессуальный аспект): Дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 2003. С. 25.

Установив административную ответственность юридических лиц, КоАП РФ не приводит определения этого субъекта административного правонарушения. Законодательное определение юридического лица содержится в Гражданском кодексе Российской Федерации. В соответствии со статьей 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Как видим, законодательная трактовка связывает легализацию юридического лица с такими его признаками, как имущественная обособленность, самостоятельная ответственность. Последний признак следует отметить особо. Нельзя не заметить, что в статье 48 ГК РФ делается акцент на гражданскую ответственность, подчеркивается имущественный акцент данной ответственности.

Но юридические лица, в том числе и кредитные организации, являются субъектами не только гражданских, но и публичных правоотношений, регулируемых нормами административного права. Именно несоблюдение правовых запретов, установленных административным правом, формирует институт административной ответственности юридических лиц.

Административная ответственность юридических лиц находит свое отражение не только в общем определении понятия административного правонарушения, в нормах об особенностях административной ответственности этих субъектов, но и в нормах Особенной части Кодекса РФ об административных правонарушениях. В статьях Особенной части КоАП РФ административная ответственность юридических лиц закрепляется своеобразно, а именно: чаще всего путем указания на эти субъекты в санкциях соответствующих норм, устанавливающих административную ответственность. Речь идет об общих субъектах административной ответственности. В нашем же случае в качестве специального субъекта административной ответственности, в соответствии со ст. 15.26 КоАП РФ, выступают не все юридические лица, а только кредитные организации.

Для раскрытия понятия данного специального субъекта административной ответственности необходимо обратиться к действующему законодательству, определяющему правовой статус этих специальных субъектов административного права.

Кредитные организации - это обобщающее понятие, которое объединяет банки и небанковские кредитные организации. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 1990 года N 395-1 "О банках и банковской деятельности" кредитной организацией признается юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей деятельности на основании специального разрешения (лицензии) Центрального банка Российской Федерации (Банка России) имеет право осуществлять банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом.

Таким образом, основное целевое назначение данных юридических лиц состоит в том, что они создаются для извлечения своей прибыли. То есть кредитные организации можно рассматривать как соответствующую разновидность коммерческих организаций, играющих значительную роль в экономике страны.

При этом цель - получение прибыли - достигается особым путем. Кредитная организация извлекает прибыль путем осуществления банковских операций, причем перечень их предусмотрен указанным Федеральным законом <*>. Следует обратить особое внимание на то, что такое право осуществлять банковские операции кредитная организация приобретает только лишь на основании специального разрешения - лицензии Банка России.

<*> Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР от 6 декабря 1990 г. N 27. Ст. 357; Собрание законодательства РФ от 25 июля 2005 г. N 30 (часть 1). Ст. 3117.

Напомним, что Банк России является не только разрешающим, но и правоустанавливающим, контролирующим субъектом в банковской системе Российской Федерации.

Закон также при характеристике правового статуса кредитной организации подчеркивает возможность их существования на основе любой формы собственности как хозяйственного общества. Хозяйственные общества могут создаваться в форме акционерного общества, общества с ограниченной или с дополнительной ответственностью <*>. Большинство кредитных организаций создано в форме акционерного общества. Акционерным обществом, в соответствии со ст. 96 ГК РФ, признается общество, уставный капитал которого разделен на определенное число акций; участники акционерного общества (акционеры) не отвечают по его обязательствам и несут риск убытков, связанных с деятельностью общества, в пределах стоимости принадлежащих им акций. Особенности правового положения кредитных организаций, созданных в форме акционерных обществ, определяются законами, регулирующими деятельность кредитных организаций <**>.

<*> См.: ст. 66 ГК РФ; ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. N 208-ФЗ "Об акционерных обществах".
<**> См.: Федеральный закон от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"; Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности"; Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. N 40-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций".

Возможность существования кредитных организаций на основе любой формы собственности имеет важное значение для современной организации банковской системы. Причем коммерческие кредитные организации являются в настоящее время доминирующими субъектами, осуществляющими банковские операции и сделки.

Кредитные организации подразделяются на банки и небанковские кредитные организации. Банк - кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции: привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц, размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности, открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц. В отличие от банка небанковская кредитная организация имеет право осуществлять только отдельные банковские операции, прямо предусмотренные Федеральным законом "О банках и банковской деятельности". Причем существует определенное ограничение для банковских операций, осуществляемых небанковской кредитной организацией. Допустимые сочетания банковских операций для них устанавливаются Банком России.

Исходя из анализа действующего законодательства, можно сделать вывод о том, что субъектом административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.26 КоАП РФ, является любая кредитная организация, иными словами - это банки, причем на основе любой формы собственности, а также небанковские кредитные организации.

К небанковским кредитным организациям принято относить расчетные небанковские кредитные организации, которые могут осуществлять такие банковские операции, как открытие и ведение банковских счетов юридических лиц; расчеты по поручению юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам <*>. Во-вторых, небанковские кредитные организации инкассации, которые вправе выполнять такую банковскую операцию, как инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов <**>. И наконец, небанковские кредитные организации, осуществляющие депозитно-кредитные операции. Такие организации действуют на основании Положения Банка России от 21 сентября 2001 г. N 153-П "Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции" <***>.

<*> Приказ ЦБР от 8 сентября 1997 г. N 02-390 "О введении в действие Положения "О пруденциальном регулировании деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих операции по расчетам, и организаций инкассации" // Вестник Банка России от 16 сентября 1997 г. N 59, от 9 декабря 2003 г. N 67.
<**> См. подробнее: Алексеева Д.Г., Пыхтин С.В., Хаменко Е.Г. Банковское право. М.: Юрист, 2003. С. 97 - 99.
<***> Положение ЦБР от 21 сентября 2001 г. N 153-П "Об особенностях пруденциального регулирования деятельности небанковских кредитных организаций, осуществляющих депозитные и кредитные операции" // Вестник Банка России от 27 сентября 2001 г. N 60, от 4 февраля 2004 г. N 7.

Для характеристики административной деликтоспособности кредитных организаций необходимо выяснить, что же входит в легальную банковскую деятельность.

Для этого следует также обратиться к Закону "О банках и банковской деятельности", в статье 5 которого установлен исчерпывающий перечень банковских операций и других сделок кредитных организаций.

К банковским операциям относятся: привлечение денежных средств физических и юридических лиц во вклады (до востребования и на определенный срок); размещение указанных привлеченных средств от своего имени и за свой счет; открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц; осуществление расчетов по поручению физических и юридических лиц, в том числе банков-корреспондентов, по их банковским счетам; инкассация денежных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание физических и юридических лиц; купля-продажа иностранной валюты в наличной и безналичной формах; привлечение во вклады и размещение драгоценных металлов; выдача банковских гарантий; осуществление переводов денежных средств по поручению физических лиц без открытия банковских счетов (за исключением почтовых переводов).

Кредитная организация вправе осуществлять помимо перечисленных банковских операций следующие сделки: выдачу поручительств за третьих лиц, предусматривающих исполнение обязательств в денежной форме; приобретение права требования от третьих лиц исполнения обязательств в денежной форме; доверительное управление денежными средствами и иным имуществом по договору с физическими и юридическими лицами; осуществление операций с драгоценными металлами и драгоценными камнями в соответствии с законодательством Российской Федерации; предоставление в аренду физическим и юридическим лицам специальных помещений или находящихся в них сейфов для хранения документов и ценностей; лизинговые операции; оказание консультационных и информационных услуг.

Кроме этого, кредитная организация вправе осуществлять иные сделки в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что все банковские сделки в соответствии с Законом осуществляются в рублях. Банковские операции осуществляются со средствами в рублях или со средствами в рублях и в иностранной валюте в зависимости от выданных лицензий.

Еще раз подчеркнем, что вся совокупность банковских операций может осуществляться только банками. Небанковские кредитные организации не вправе привлекать денежные средства юридических и физических лиц во вклады в целях их размещения от своего имени и за свой счет; они могут выполнять отдельные банковские операции и банковские сделки, прямо предусмотренные в лицензии Банка России. Поэтому легальная деятельность небанковских кредитных организаций связывается только лишь с осуществлением строго определенного в указанных лицензиях перечня банковских операций и банковских сделок.

Возникает вопрос: а с какого же момента наступает административная деликтоспособность кредитных организаций? Вопрос этот не так прост, как кажется на первый взгляд.

Прежде всего, из общих правил государственной регистрации юридических лиц, предусмотренных Федеральным законом N 129-ФЗ, установлено соответствующее изъятие <*>. Статья 10 указанного Закона предусматривает, что федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц.

<*> Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" // Собрание законодательства РФ от 13 августа 2001 г. N 33 (часть I). Ст. 3431; от 4 июля 2005 г. N 27. Ст. 2722.

Для кредитных организаций такой порядок закреплен в главе II Федерального закона от 2 декабря 1990 г. N 395-1 "О банках и банковской деятельности". Специфика состоит в том, что государственную регистрацию кредитных организаций можно разделить на два этапа: регистрация кредитной организации как юридического лица в Едином государственном реестре юридических лиц и в Книге государственной регистрации кредитных организаций.

Уже на первоначальном этапе имеется ряд характерных особенностей, отражающих банковскую сферу деятельности рассматриваемого субъекта. Так, например, все документы для регистрации кредитной организации подаются в Банк России (территориальное учреждение Банка России), который выносит свое заключение.

После принятия решения о регистрации кредитной организации Банк России (территориальное учреждение Банка России) направляет в уполномоченный регистрирующий орган один комплект документов, предусмотренных статьями 12, 14, 17, 21 Федерального закона "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей", с сопроводительным письмом.

Уполномоченный регистрирующий орган вносит в Единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись и направляет Банку России (территориальному учреждению Банка России) сообщение о внесенной в Единый государственный реестр юридических лиц записи, с указанием даты ее внесения и государственного регистрационного номера.

Напомним, что органом, уполномоченным осуществлять регистрацию юридических лиц, является Федеральная налоговая служба РФ (ФНС России).

Банк России, на основании информации ФНС России о внесении записи в Единый государственный реестр юридических лиц, оформляет свидетельство о государственной регистрации кредитной организации и вносит сведения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций.

При получении заключения территориального учреждения Банка России о правомерности оплаты 100 процентов уставного капитала кредитной организации (а также при регистрации отчета об итогах первого выпуска акций кредитной организации в форме акционерного общества) Банк России в трехдневный срок принимает решение о выдаче ей лицензии на осуществление банковских операций и направляет в кредитную организацию и территориальное учреждение Банка России по одному экземпляру данной лицензии <*>.

<*> См. подробнее: Инструкция ЦБР от 14 января 2004 г. N 109-И "О порядке принятия Банком России решения о государственной регистрации кредитных организаций и выдаче лицензий на осуществление банковских операций"; Положение ЦБР от 9 июня 2005 г. N 271-П "О рассмотрении документов, представляемых в территориальное учреждение Банка России для принятия решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдаче лицензий на осуществление банковских операций и ведении баз данных по кредитным организациям и их подразделениям".

В соответствии со статьей 12 Федерального закона "О банках и банковской деятельности" моментом возникновения в целом правосубъектности кредитной организации, в том числе и ее административной деликтоспособности, является момент получения лицензии Банка России.

Поэтому для установления того, является ли организация кредитной организацией, важно выяснить, к какому виду относится данная кредитная организация: к банкам или небанковским кредитным организациям. Во-вторых, имеет ли она государственную регистрацию, как юридическое лицо. И наконец, в-третьих, выдана ли Банком России лицензия данному юридическому лицу на осуществление банковской деятельности.

Иными словами, составом административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.26 КоАП РФ, охватывается легальная деятельность соответствующей кредитной организации, то есть деятельность, которая осуществляется на основании выданной Банком России лицензии. Если же юридическое лицо осуществляет банковские операции без надлежащей лицензии, то речь может идти либо об административной ответственности, предусмотренной статьей 14.1 КоАП РФ, либо об ответственности, предусмотренной статьей 172 Уголовного кодекса РФ. В последнем случае, разумеется, речь идет только лишь об ответственности соответствующих должностных лиц, поскольку юридические лица, в соответствии с уголовным законодательством, не могут быть субъектами преступлений.

Хотелось бы отметить еще один момент. Действующий закон называет в качестве субъекта административного правонарушения, предусмотренного статьей 15.26 КоАП РФ, кредитные организации. Вместе с тем сравнение с другими нормами главы 15 Кодекса об административных правонарушениях РФ наводит на некоторые размышления. Так, например, в статьях 15.7 - 15.10 КоАП РФ в качестве субъектов нарушений соответствующих требований называется банк или иная кредитная организация. Отметим еще раз, что в соответствии с банковским законодательством кредитные организации подразделяются на банки и небанковские кредитные организации. Думается, что в данном случае речь идет о не совсем четкой законодательной технике изложения одних и тех же понятий.

В связи с вышеизложенным предлагается однотипные понятия изложить одинаково, а именно: в статьях 15.7 - 15.10 КоАП РФ слова "банк или иная кредитная организация" заменить на обобщающий термин "кредитная организация". Таким образом, будет выдержан единый подход в определении специальных субъектов в статьях 15.7 - 15.10 и 15.26 КоАП РФ.