Мудрый Юрист

Правовые гарантии учета мнения населения при изменении границ и преобразовании муниципальных образований в Российской Федерации

Дементьев А.Н., государственный советник Российской Федерации II класса, кандидат юридических наук.

Как известно, Конституцией Российской Федерации установлено, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ч. 2 ст. 131).

В Европейской хартии местного самоуправления <*>, в ст. 5 "Защита границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление", содержится требование к национальному законодательству относительно изменения границ территорий местного самоуправления. Изменение границ допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. В ч. 2 ст. 3 "Понятие местного самоуправления" устанавливается, что местное самоуправление осуществляется представительными органами - советами или собраниями. При этом не исключаются формы непосредственной демократии - обращения к собраниям граждан, референдуму либо к любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом. Оговорка в Европейской хартии местного самоуправления относительно закона чрезвычайно важна, поскольку обращение к таким формам принятия решения, как собрания граждан и референдум, возможно только в том случае, если закон позволяет сделать это. Хартией также предусматривается возможность прибегнуть и к иной форме выявления мнения населения.

<*> Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 15. Ст. 1695.

Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" <*> установил, что наиболее адекватной формой учета мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, является референдум.

<*> Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 января 1997 г. N 1-П по делу о проверке конституционности положений Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.

Однако в новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ <*> законодатель отказался от института местного референдума как формы выяснения мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов.

<*> Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 40. Ст. 3822.

В ранее действовавшем Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в редакции 1995 г. <*> воспроизводилась конституционная формулировка ч. 2 ст. 131. Федеральным законом предписывалось установить в законах субъектов Федерации гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление. В некоторых субъектах Российской Федерации (Республика Адыгея, Приморский, Хабаровский края, Сахалинская, Ярославская области, Ханты-Мансийский автономный округ) были предусмотрены такие формы решения вопросов изменения территорий муниципалитетов, как местный референдум и сход граждан. В некоторых субъектах Федерации (Республики Алтай, Мордовия, Воронежская, Читинская области) в дополнение к референдумам и сходам граждан учет мнения населения предполагалось проводить в таких формах, как опрос населения, конференция жителей, общее собрание граждан. Во многих субъектах Федерации решение вопросов изменения границ муниципальных образований было сопряжено с решением вопросов административного территориального устройства. Практика проведения местных референдумов по решению вопросов изменения границ муниципальных образований в субъектах Российской Федерации немногочисленна. В большинстве случаев проведение местного референдума обусловливалось наличием инициативы граждан.

<*> Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506.

Положения Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в большинстве случаев предусматривают обязательность получения согласия населения по вопросам изменения границ территорий и преобразования муниципальных образований. В соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ <*> местный референдум может проводиться по вопросам местного значения. Принятие решения об изменении границ и преобразовании муниципальных образований отнесено к полномочиям законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В силу конституционного положения о референдуме и свободных выборах как высших и непосредственных формах выражения власти народа решения референдума имеют высшую юридическую силу и обязательны для исполнения. Это означает, что решения местного референдума, принятые по вопросам местного значения, обязательны для исполнения как органами государственной власти и органами местного самоуправления, так и гражданами, юридическими лицами.

<*> Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253.

Анализ показывает, что в федеральном законодательстве установлен только один вид референдума - императивный. В избранной законодателем системе разграничения вопросов, которые могут быть разрешены при непосредственном волеизъявлении граждан, применение института местного референдума для выявления мнения населения по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования невозможно по следующим причинам.

При изменении границ муниципальных образований всегда затрагиваются интересы, по крайней мере, не менее двух муниципальных образований. В случае принятия противоположных решений в этих муниципальных образованиях либо в случае, если в одном муниципальном образовании референдум не состоялся, обеспечить общеобязательный статус решения референдума не представляется возможным. На территории одного из муниципальных образований решение референдума в такой ситуации не может быть реализовано. Только консолидированное одинаковое решение референдумов в муниципальных образованиях, границы которых предполагается изменить, предоставляет возможность реализовать решение каждого из них.

Во-вторых, исходя из совокупного толкования норм Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, референдум может проводиться только на всей территории муниципального образования. Необходимо отметить, что такой вывод может быть сделан исходя из анализа соотношения институтов непосредственной демократии, введенных законодателем. Если рассматривать только формулировки ч. 2 ст. 22 Федерального закона, то она допускает возможность и иного толкования. В том числе и возможность проведения местного референдума на части территории муниципального образования <*>.

<*> На это обстоятельство обращает внимание проф. С.А. Авакьян. См.: Институты непосредственной демократии // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004. С. 238 - 239.

Поэтому введение федеральным законодателем нового института непосредственной демократии - института голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования - обоснованно.

Оценивая этот институт, проф. С.А. Авакьян <*> полагает, что институт голосования по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования является по существу институтом консультативного референдума. Обосновывается эта позиция тем, что окончательное решение по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования принимается по результатам голосования законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Однако с таким мнением согласиться нельзя, поскольку в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ устанавливается общеобязательность выполнения решения, принятого гражданами по вопросу изменения границ территории муниципального образования. Изменение границ допускается только в случае получения согласия населения. Если в случаях, установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, при проведении голосования за решение об изменении границ не проголосовало большинство граждан, принявших участие в голосовании, из числа избирателей, зарегистрированных на территории муниципального образования, то законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации не вправе принять решение об изменении границ муниципальных образований. Поэтому голосование по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования нельзя отнести к институту консультативного референдума. Представляется, что введенный федеральным законодателем в ст. 31 институт опроса граждан в большей мере содержит признаки консультативного, рекомендательного референдума, чем институт голосования по установлению границ и преобразованию муниципального образования.

<*> Там же. С. 252.

Анализируя соотношение институтов референдума, плебисцита, голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципальных образований, Л.А. Нудненко <*> полагает, что голосование по вопросам изменения границ следовало бы регламентировать в статье Федерального закона, относящейся к институту референдума, а не в статье, относящейся к институту отзыва депутата, выборного должностного лица. Разделяя мнение о том, что статус решения, принятого в результате проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования, сближает этот институт с институтом референдума, в то же время необходимо отметить, что особенности правовой регламентации этого института таковы, что позволяют выделить его в качестве отдельного института непосредственной демократии. Внешнее сходство института голосования по вопросу изменения границ муниципальных образований и даже сложившаяся в ряде субъектов Российской Федерации практика включать вопросы изменения границ муниципальных образований в предмет местного референдума, на что обращает внимание Л.А. Нудненко, тем не менее не позволяют говорить о полном сходстве этого института с институтом местного референдума. Более того, в новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ содержатся такие требования, которые при детальном анализе приводят к выводу о необходимости регулировать вопросы порядка выдвижения инициативы и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований специальными законами субъектов Федерации.

<*> Нудненко Л.А. Новеллы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. N 3. С. 28 - 36.

К таковым требованиям относится, в частности, снятие законодателем запрещений участия в агитации с государственных органов, органов местного самоуправления, лиц, замещающих государственные и муниципальные должности. Тем самым при проведении агитационной кампании по вопросу изменения границ и преобразования муниципального образования снимаются ограничения, установленные Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, связанные с должностным и служебным положением. Более того, лицам, замещающим государственные и муниципальные должности или находящимся на государственной и муниципальной службе, дозволяется участвовать практически во всех действиях в кампании по проведению голосования, поскольку в силу ст. 49 агитационный период начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению голосования (формирования соответствующего фонда голосования).

В связи со снятием указанных ограничений в законах субъектов Российской Федерации должны быть подвергнуты существенной ревизии положения глав Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" о статусе инициативных групп по проведению голосования, гарантиях прав граждан на получение и распространение информации о голосовании, о финансовом обеспечении подготовки и проведения голосования. В частности, в законах субъектов Российской Федерации должны быть решены непростые вопросы о возможности участия государственных и муниципальных служащих в агитационных мероприятиях в рабочее время, о возможности образования органами государственной власти и органами местного самоуправления фондов для финансирования агитационной кампании в поддержку либо против поддержки вопроса об изменении границ и преобразовании муниципального образования.

Даже краткое перечисление вопросов, которые предстоит рассмотреть региональным законодателям, показывает, что для их разрешения недостаточно одного лишь указания о снятии ограничений, связанных с должностным или служебным положением соответствующих лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления. Представляется, что в законах субъектов Российской Федерации должен быть четко зафиксирован изменившийся правовой статус государственных и муниципальных служащих, который в то же время должен быть соотнесен с правовым статусом граждан, участвующих в кампании по проведению голосования. Очевидно, что при таком соотнесении снятие запрета с органов государственной власти и органов местного самоуправления, муниципальных и государственных служащих должно быть ограничено требованиями о недопустимости злоупотребления правом проведения агитации должностными лицами органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственными и муниципальными служащими. В частности, разрешение образовывать фонды для проведения агитации по вопросу, выносимому на голосование, явилось бы прямым нарушением этого принципа.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в отличие от ранее действовавшей редакции Закона не содержится таких понятий, как "упразднение" и "образование муниципальных образований". Термин "упразднение муниципальных образований" был введен только в переходные положения в результате внесения изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в декабре 2004 г. <*>. Упразднению подлежат все внутригородские муниципальные образования. В то же время в отличие от ранее действовавшей редакции Федерального закона раскрываются понятия "изменение границ", "преобразование", "разделение" и "объединение" муниципальных образований. Под преобразованием муниципальных образований понимается процедура, в результате которой происходит объединение или разделение муниципальных образований, а также изменение статуса городского поселения или городского округа. В общем случае изменение статуса муниципального района Законом не предусматривается. В переходный период на основании изменений, внесенных в переходные положения Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, предусматривалась возможность преобразования района в городское или сельское поселение только в следующих случаях:

<*> Федеральный закон от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. 1). Ст. 12.

Именно в этих случаях населенный пункт должен быть наделен статусом городского или сельского поселения, а район должен быть упразднен как муниципальное образование.

В Федеральном законе в редакции 1995 г. в связи с возможностью образования и упразднения муниципального образования применялись понятия "установление" и "изменение" границ муниципальных образований. В редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ используется только понятие "изменение границ муниципальных образований". Причем выделяются два принципиально отличающихся друг от друга случая изменения границ муниципальных образований.

Первый случай, когда изменение границ связано с изменением территориальной принадлежности населенного пункта, входящего в состав территории одного муниципального образования, или всего муниципального образования. Изменение территориальной принадлежности населенного пункта или муниципального образования означает вхождение этого населенного пункта (муниципального образования) в состав территории другого муниципального образования.

Второй случай, когда изменение границ муниципальных образований связано только с "переподчинением" территорий, не имеющих населенных пунктов.

В первом случае необходимо проведение голосования населения для получения согласия на такое изменение границ. Согласие населения для поселений с численностью не более 100 жителей, обладающих избирательным правом, может быть получено на сходе граждан. Во втором случае не требуется непосредственного получения согласия населения путем голосования. Для этого достаточно принятия решения представительными органами местного самоуправления муниципальных образований.

Заметим, что преобразование муниципальных образований путем разделения или объединения всегда приводит к необходимости изменения административных границ муниципального образования и связано с изменением территориальных (градостроительных, географических) границ. Только преобразование муниципального образования путем изменения статуса поселения или городского округа не связано с необходимостью изменения территориальных (градостроительных, географических) границ муниципального образования. В последнем случае изменяются лишь административные границы муниципального образования, поскольку это связано с вхождением (включением) городского поселения в состав территории муниципального района или с выделением (исключением) городского поселения из состава территории муниципального района.

На практике процедура объединения муниципальных образований всегда влечет за собой либо упразднение муниципальных образований, либо вхождение одного (или нескольких) в состав другого. Процедуру объединения муниципальных образований целесообразно сопоставить с процедурой объединения субъектов Российской Федерации, которая предусмотрена Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" <*>. Существенным отличием порядка объединения субъектов Российской Федерации от порядка изменения границ и преобразования муниципальных образований является необходимость принятия решения об объединении субъектов Российской Федерации на референдуме в каждом из них. В целом Федеральный конституционный закон требует, во-первых, обосновать предложения об объединении субъектов Российской Федерации, а во-вторых - представить прогноз социально-экономических и иных последствий такого объединения. Инициаторами объединения должна быть представлена Президенту Российской Федерации по существу детальная программа такого объединения в случае принятия положительного решения на референдумах. Программа должна содержать такие важные предложения, как решение вопросов о правопреемстве нового субъекта Российской Федерации в отношении собственности, по установлению порядка формирования бюджета, функционированию органов публичной власти в переходный период, применения нормативных правовых актов, принятых в каждом из субъектов Российской Федерации, определения сроков переходного периода.

<*> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4916.

Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в отношении объединения муниципальных образований указанные вопросы не урегулированы. В переходных положениях содержатся лишь требования о правопреемстве вновь образуемых муниципальных образований. Отсутствие в Федеральном законе таких требований оставляет открытым вопрос о возможности установления их субъектами Российской Федерации. Большинство законов субъектов Российской Федерации, содержащих аналогичные положения, характеризуются отсутствием в них требований к такой программе и к переходному периоду. Несмотря на различие в масштабах объединения субъектов Российской Федерации и объединения муниципальных образований, представляется, что процедуры, последующие за принятием положительного решения на референдуме (а для муниципалитетов - путем голосования), должны в целом учитывать весь комплекс проблем, которые одинаковы и для муниципальных образований, и для субъектов Российской Федерации.

Следствием принятия положительного решения о преобразовании и изменении границ муниципальных образований, связанным с изменением территориальной принадлежности населенных пунктов и муниципальных образований, является необходимость формирования органов местного самоуправления, местного бюджета, муниципальной собственности муниципальных образований, возникших в результате разделения или объединения. Федеральное законодательство не регламентирует решение указанных вопросов. Учитывая, что к полномочиям субъекта Российской Федерации отнесены вопросы установления порядка голосования, а также принятия решений по установлению границ и статуса муниципальных образований, целесообразно включить в круг полномочий субъекта Российской Федерации регламентацию действий органов местного самоуправления объединяемых (разделяемых) муниципальных образований в переходный период до начала реализации органами местного самоуправления новых муниципальных образований полномочий в полном объеме.

В ранее действовавшей редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление гарантий учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий муниципалитетов и определение порядка образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ полностью были отнесены к полномочиям субъектов Российской Федерации. Поэтому в разных субъектах Российской Федерации был установлен различный объем и перечень этих гарантий.

В новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ установлены требования к регламентации проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципальных образований. В ст. 12 и 13 содержатся критерии установления и изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Остановимся на особенностях учета мнения населения при определении границ и преобразовании муниципальных образований. Согласие населения при изменении границ муниципальных образований необходимо в следующих случаях:

Если на территориях с низкой плотностью населения изменение границ района не затронуло границ поселений и населенных пунктов, входящих в состав данного района, то решение об изменении границ района или поселения принимается представительными органами муниципальных образований, вовлеченных в процесс изменения границ.

При преобразовании муниципальных образований согласие населения необходимо в следующих случаях:

Для объединения муниципальных районов или разделения муниципального района получения согласия населения путем проведения голосования на такое преобразование не предусматривается, если объединение районов или разделение одного района не затронуло границы других районов и поселений. В этом случае решения об изменении границ муниципального района и поселения принимаются представительными органами соответствующих муниципальных образований.

Порядок выдвижения инициативы населения по проведению голосования по изменению границ, преобразованию муниципальных образований, проведения указанного голосования, подведения и опубликования его итогов должен устанавливаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ для проведения местного референдума.

Таким образом, закон субъекта Российской Федерации, регулирующий порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования, должен включать в себя подробную регламентацию следующих процедур:

Учитывая, что в законодательную практику институт голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципальных образований вводится впервые, на региональном уровне предстоит подготовить соответствующую нормативную правовую базу. Такие правовые условия должны быть созданы в субъектах Федерации к 1 января 2006 г.