Мудрый Юрист

Корреляция мер административной ответственности с корпоративными санкциями в сфере электроэнергетики

Вишнякова Анна Сергеевна, соискатель кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

Применение мер административной ответственности и корпоративных санкций в сфере электроэнергетики основано на нормах федерального законодательства. Санкции, установленные КоАП РФ, являются публичными, поскольку применены они могут быть только уполномоченными государственными органами в рамках, установленных законом. В отличие от них отраслевая сфера характеризуется возможностью применения частноправовых имущественных санкций, установленных договором о присоединении к торговой системе оптового рынка. Публичные и корпоративные санкции связаны исключительно с ограничением имущественных правомочий нарушителя, применение субъективных (личных) санкций в сфере электроэнергетики не предусмотрено.

Ключевые слова: электроэнергетика, меры административной ответственности в электроэнергетике, корпоративные санкции в электроэнергетике.

Correlation of measures of administrative responsibility and corporate sanctions in the sphere of electric energy system

A.S. Vishnyakova

The use of measures of administrative responsibility and corporate sanctions in the electricity sector is based on the norms of federal law. Sanctions established by the Administrative Code of the Russian Federation, shall be public, since they can be used only by authorized state bodies within the limits prescribed by law. In contrast, the industry sector is characterized by the possibility of the use of private proprietary sanctions imposed by the treaty of accession to the trading system of the wholesale market. Public and corporate penalties associated exclusively with the restriction of property entitlements offender, the use of subjective (personal) sanctions in the electricity sector is not provided.

Key words: electricity, measures of administrative responsibility in electricity, corporate sanctions in electricity.

Возможность применения санкций к нарушителям установленных публично-правовыми или частноправовыми субъектами норм представляет собой неотъемлемую предпосылку соблюдения и защиты нарушенных прав и свобод.

Термин "санкция" рассматривается и в нормативных правовых актах, и в правовой доктрине, с одной стороны, в качестве структурного элемента нормы права, с другой - как мера ответственности, установленная за совершение противоправного деяния.

Легальная дефиниция санкции содержится лишь в одном законодательном акте - Налоговом кодексе РФ. В соответствии с п. 1 ст. 114 НК РФ под налоговой санкцией понимается мера ответственности за совершение налогового правонарушения.

В научной доктрине в зависимости от отраслевой принадлежности норм права санкции принято дифференцировать на уголовные, гражданско-правовые, административные, налоговые, бюджетные, корпоративные и др. <1>.

<1> Как справедливо отмечают некоторые ученые, наличие в отраслевом законодательстве указания на возможность применения конкретного вида санкций, например налоговых, бюджетных, не является основанием для выделения соответствующих видов юридической ответственности: налоговой, бюджетной и др. (см., напр.: Калинина Л.А. Административная ответственность. М.: Издательство "НОРМА", 2009. С. 47 - 48).

Таким образом, категории "санкция" и "ответственность" не тождественны. Санкция, так же как и более узкое понятие "наказание", представляет собой либо меру ответственности, либо часть правовой нормы, фиксирующую определенные правовые последствия противоправного деяния.

Исследование проблемы корреляции мер административной ответственности, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (далее - КоАП РФ), и имущественных санкций, установленных договором о присоединении к торговой системе оптового рынка <2> (далее - ДОП), позволяет выявить их определенное тождество.

<2> Заключение договора о присоединении к торговой системе оптового рынка юридическим лицом, намеренным участвовать в торговых отношениях на оптовом рынке электроэнергии и мощности, является неотъемлемым условием (см.: п. 17 Постановления Правительства Российской Федерации от 24.10.2003 N 643 "О Правилах оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода" // СЗ РФ. 03.11.2003. N 44. Ст. 4312 (в ред. от 24.12.2010).

Применительно к соотношению указанных мер ответственности могут быть установлены следующие правовые критерии их корреляции:

Возможность применения и мер административной ответственности, и специальных имущественных санкций, предусмотренных ДОП, установлена федеральным законом. В качестве правового последствия применения любой санкции выступает определенное ограничение прав и свобод, такие ограничения в силу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ могут быть установлены только федеральным законом.

В соответствии с п. 3 ст. 33 Федерального закона от 26.03.2003 N 35-ФЗ "Об электроэнергетике" к компетенции Совета рынка <3> отнесено установление отраслевой системы и порядка применения имущественных санкций. Процедуры корпоративного санкционирования установлены Положением о применении санкций на оптовом рынке электрической энергии и мощности (приложение N 21 к ДОП, далее - Положение о применении санкций на ОРЭМ) <4>, утвержденным правомочным органом корпоративного управления - Наблюдательным советом НП "Совет рынка".

<3> В настоящее время функции совета рынка реализует некоммерческое партнерство "Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью" (НП "Совет рынка").
<4> Официальный текст Положения о применении санкций на ОРЭМ размещен на сайте НП "Совет рынка". URL: http://www.np-sr.ru.

Таким образом, и административные наказания, и имущественные санкции в сфере электроэнергетики применяются в соответствии с Федеральным законом. В то же время санкции, установленные КоАП РФ, являются публичными, поскольку применены они могут быть только уполномоченными государственными органами в рамках, установленных законом. В отличие от них отраслевая сфера характеризуется возможностью применения частноправовых имущественных санкций, установленных ДОП.

Исчерпывающий перечень видов административных наказаний определен ст. 3.2 КоАП РФ. В правовой доктрине существует множество критериев для классификации установленных КоАП РФ санкций.

В зависимости от формы принятия административные наказания дифференцируются на устанавливаемые только КоАП РФ (п. 3 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) или законами субъектов РФ (п. 1, 2 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ).

По процессуальным особенностям назначения различают административные санкции, назначаемые судьей либо иными должностными лицами административной юрисдикции <5>.

<5> Агапов А.Б. Административная ответственность. М.: Издательство "Юрайт", 2011. С. 210.

По субъектам административных правонарушений можно выделить административные наказания, применяемые только к физическим лицам (п. 5 - 8 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ) или к физическим и к юридическим лицам (п. 1 - 4, 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ).

Согласно ст. 3.3 КоАП РФ административные наказания классифицируются на основные и дополнительные <6>.

<6> В качестве основных административных наказаний могут устанавливаться: предупреждение, административный штраф, лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест, дисквалификация и административное приостановление деятельности. Возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения, конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения, а также административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства может устанавливаться и применяться в качестве как основного, так и дополнительного административного наказания.

Кроме того, административные санкции можно дифференцировать на имущественные, прямо или опосредованно ограничивающие имущественные права, и субъективные (личные), предусматривающие ограничение неимущественных прав личности. К административным наказаниям, влекущим непосредственные имущественные обременения, относятся административный штраф, возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения и конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения. Применение административных санкций в виде предупреждения, дисквалификации и административного приостановления деятельности влечет за собой релятивные (опосредованные) имущественные ограничения.

Лишение специального права, предоставленного физическому лицу, административный арест и административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства представляют собой разновидности личных административных наказаний.

Большинство административно наказуемых деяний в сфере электроэнергетики объединены в главу 9 КоАП РФ (ст. 9.6 - 9.9, ст. 9.11, ст. 9.15 - 9.18) <7>. Субъектами указанных административных правонарушений выступают как физические, так и юридические лица. За совершение административно наказуемых деяний в сфере электроэнергетики КоАП РФ предусматривает применение лишь административных наказаний, ограничивающих имущественные права, санкции, устанавливающие обременения неимущественных прав, отсутствуют.

<7> Наряду с указанными правонарушениями можно также выделить противоправные деяния, обусловленные нарушением порядка ценообразования (ст. 14.6 КоАП РФ), и правонарушения, связанные с нарушением антимонопольного законодательства (ст. 14.31 - 14.33 КоАП РФ).

К числу имущественных административных наказаний за совершение правонарушений в сфере электроэнергетики КоАП РФ относит административный штраф, исчисляемый в отношении физических лиц в фиксированной денежной сумме с указанием минимального и максимального размера денежного взыскания. В отношении юридических лиц помимо вышеуказанного критерия исчисления административного штрафа применяется и иной, а именно в сумме, кратной стоимости предмета административного правонарушения (ст. 9.17 КоАП РФ). Наряду с применением основного административного наказания в виде административного штрафа нормы п. 1, 2 ст. 9.16 КоАП РФ предусматривают возможность применения дополнительной санкции в виде альтернативной конфискации предмета административного правонарушения.

За совершение административно наказуемых деяний, предусмотренных ст. 9.9, 9.11, 9.17 и 9.18 КоАП РФ, также установлены релятивные имущественные санкции в виде административного приостановления деятельности и дисквалификации.

Наряду с КоАП РФ Положение о применении санкций на ОРЭМ также предусматривает возможность применения к субъектам ОРЭМ как прямых, так и опосредованных (релятивных) имущественных санкций. К прямым санкциям в соответствии с Положением о применении санкций на ОРЭМ относится штраф, наложение которого влечет ограничение имущественных правомочий субъектов ОРЭМ. По общему правилу штраф подлежит взысканию в пользу совета рынка <8>, исчисляется в фиксированной денежной сумме в рублевом эквиваленте. В отличие от КоАП РФ штрафы, взыскиваемые в этих случаях, максимальным размером не ограничены.

<8> Несмотря на предусмотренную Положением о применении санкций на ОРЭМ возможность определения исключительных случаев взыскания штрафов не в пользу совета рынка, указанные случаи в Положении отсутствуют.

К релятивным имущественным санкциям, установленным Положением о применении санкции на ОРЭМ, наряду с предупреждением относится и инициация процедуры лишения статуса субъекта ОРЭМ или права на участие в торговле электрической энергией и мощностью. Применение релятивных санкций не влечет за собой наступления прямых имущественных последствий, однако, во всяком случае, при предупреждении причиняется репутационный вред (вред деловой репутации юридического лица). Корпоративная санкция в виде предупреждения, установленная Положением о применении санкции на ОРЭМ, так же как и идентичная санкция, установленная КоАП РФ, выносится в письменной форме и публикуется на официальном сайте совета рынка в сети Интернет.

Согласно ст. 5 Положения о применении санкций на ОРЭМ указанные санкции применяются к нарушителям вне рамок цивилистических отношений и не являются мерами гражданско-правовой ответственности. Как следствие, указанные санкции можно рассматривать в качестве особых непубличных корпоративных санкций, применяемых к членам совета рынка - субъектам ОРЭМ.

Таким образом, КоАП РФ и ДОП устанавливают только имущественные санкции за правонарушения в сфере электроэнергетики. Виды административных наказаний и виды корпоративных санкций в сфере электроэнергетики частично совпадают, поскольку и КоАП РФ, и Положением о применении санкций на ОРЭМ предусмотрена мера ответственности в виде штрафа. Несмотря на идентичность правовых последствий применения имущественных административных наказаний и имущественных корпоративных санкций, указанные меры ответственности существенно различаются по процедурам их применения.

Правом рассматривать дела об административных правонарушениях, а следовательно, определять конкретный вид административного наказания наделены, согласно главе 22 КоАП РФ, юрисдикционные органы и их должностные лица. В частности, к ним относятся: судьи, федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, а также иные специализированные органы, определенные КоАП РФ, и их должностные лица.

Применительно к сфере электроэнергетики дела об административных правонарушениях уполномочены рассматривать судьи (мировые судьи и судьи арбитражных судов), органы государственного энергетического надзора, органы, реализующие функции по контролю и надзору в сфере безопасности при использовании атомной энергии <9>, федеральный антимонопольный орган (ФАС России) и органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов <10> в случаях, предусмотренных ст. 23.1, 23.30, 23.33, 23.48, 23.51 КоАП РФ соответственно. Порядок реализации административно-процессуальной деятельности указанных субъектов регламентирован соответствующими нормами КоАП РФ, Арбитражного процессуального кодекса РФ и Гражданского процессуального кодекса РФ <11>.

<9> В настоящее время функции органа государственного энергетического надзора и органа по контролю и надзору в сфере безопасности при использовании атомной энергии реализует Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (см.: Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 N 401 (в ред. от 28.01.2011) "О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору").
<10> ФСТ России и региональные органы, уполномоченные в области государственного регулирования тарифов.
<11> Мнение о необходимости принятия единого процессуального акта, регламентирующего порядок административного судопроизводства, высказывается многими учеными и практиками (см., напр.: Административное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. С.А. Старостина. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 354).

В качестве специализированного органа, уполномоченного рассматривать дела о совершении нарушений субъектами ОРЭМ, Положение о применении санкций определяет Дисциплинарную комиссию НП "Совет рынка" <12>. Наряду с регламентацией порядка создания Дисциплинарной комиссии и рассмотрения дел о совершении нарушений субъектами ОРЭМ Положение о применении санкций, так же как и КоАП РФ, АПК РФ и ГПК РФ, устанавливает порядок обжалования принятых ею решений. Решение Дисциплинарной комиссии может быть обжаловано субъектом ОРЭМ, в отношении которого вынесено соответствующее решение, в Конфликтной комиссии при Наблюдательном совете НП "Совет рынка" <13>, решение которой может быть также обжаловано непосредственно в Наблюдательном совете НП "Совет рынка". Таким образом, Наблюдательный совет НП "Совет рынка" выступает корпоративным органом последней инстанции, уполномоченным рассматривать нарушения, установленные Положением о применении санкций. В то же время решения, принятые любым из указанных органов, могут быть обжалованы субъектом ОРЭМ в суде.

<12> Согласно п. 13.8 Положения о применении санкций в исключительных случаях органом, уполномоченным рассматривать дела о совершении нарушений, установленных указанным Положением, выступает Наблюдательный совет НП "Совет рынка" (орган корпоративного управления). Например, нарушение в виде неправомерного получения субъектом ОРЭМ доходов на оптовом рынке уполномочен рассматривать Наблюдательный совет НП "Совет рынка" (ст. 37 Положения о применении санкций).
<13> Порядок деятельности Комиссии регламентируется Положением о конфликтной комиссии при наблюдательном совете НП "Совет рынка", утвержденным решением Наблюдательного совета НП "Совет рынка". URL: http://www.np-sr.ru/committee/conflict/).

Применение мер административной ответственности возможно лишь при наличии в деянии всех элементов состава административного правонарушения: объекта, объективной стороны, субъекта и субъективной стороны. Санкции, установленные КоАП РФ, могут быть применены как к физическим, так и к юридическим лицам и только при наличии вины в деянии указанных субъектов. В отличие от административных наказаний корпоративные санкции, предусмотренные Положением о применении санкций, применяются только к юридическим лицам <14>, и квалификации вины в деянии субъекта ОРЭМ не требуется.

<14> Субъектами ОРЭМ выступают исключительно юридические лица различных организационно-правовых форм.

Таким образом, применение мер административной ответственности и корпоративных санкций в сфере электроэнергетики основано на нормах федерального законодательства, что соответствует конституционному принципу, изложенному в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. И публичные, и корпоративные санкции, установленные КоАП РФ и ДОП соответственно, связаны исключительно с ограничением имущественных правомочий нарушителя, применение субъективных (личных) санкций в сфере электроэнергетики не предусмотрено. Несмотря на определенное тождество видов административных наказаний и имущественных санкций, установленных ДОП, и последствий их применения, публичные санкции вправе применять только уполномоченные органы государственной власти и должностные лица в порядке, установленном законодательством РФ, тогда как полномочия корпоративного санкционирования применительно к нарушениям субъектов ОРЭМ отнесены к компетенции специализированных органов частноправового субъекта - НП "Совет рынка".