Мудрый Юрист

Публичная корпорация: понятие, значение, проблемы и перспективы определения правового статуса

Романовская Ольга Валентиновна, кандидат юридических наук, доцент кафедры частного права Пензенского государственного университета.

В статье исследуются понятие и статус публичной корпорации в Российской Федерации, рассматриваются их основные разновидности (объединения работодателей, саморегулируемые организации, спортивные федерации, нотариальные и адвокатские палаты, государственные академии наук и др.).

Ключевые слова: публичная корпорация, объединения граждан, саморегулируемая организация, статус публичной корпорации.

Public Corporation: Concepts, Importance, Problems and Perspectives of the Legal Status

O.V. Romanovskaya

Author studies the concept and the status of a public corporation in the Russian Federation, considers their main varieties (an association of employers, self-regulatory organizations, sports federations, notarial and attorney's chambers, State Academies of Sciences and others).

Key words: public corporation, associations of citizens, self-regulatory organization, the status of a public corporation.

Актуальность научного исследования, посвященного теории и практике создания и деятельности объединений граждан, бесспорна, чему подтверждением служат многочисленные монографии, статьи, защищаемые диссертации. Человек не просто реализует свое право на объединение, которое закреплено основными международными документами о правах человека и практически всеми современными конституциями, он еще к тому же постоянно нуждается в общении. Объединение с другими людьми вытекает из нашей общественной природы. Еще Аристотель писал, что человек есть существо общественное в большей степени, нежели пчелы и всякого рода стадные животные <1>. Мы сами выстраиваем свои связи с другими людьми, но в то же время становимся зависимыми от них. Выстраивание внешних отношений становится столь многогранным, что изучается значительным количеством наук: политологией, антропологией, социологией, юриспруденцией, философией и др. И говорить о том, что праву принадлежит лишь какой-то свой "узкий раздел", было бы неверным. Это проявляется в разнообразии форм объединения граждан. Живя в государстве, мы стремимся повлиять на него. Происходит постоянная борьба интересов. Есть теории элит, есть такое понятие как "лоббизм", есть различные другие идеи, показывающие, сколь сложен механизм взаимоотношений государства, общества и личности. Само государство можно рассматривать как разновидность политического объединения граждан. В рамках социального жития формируются различные формы объединения граждан: политические партии, общественные движения, политические кланы. Можно также говорить о нации, народе, сословии как о способах формирования единой политической цели. Приверженность к той или иной группе обязывает гражданина ассоциировать себя с ней.

<1> Аристотель. Политика // Сочинения в 4 т. М., 1984. Т. 4. С. 379.

В то же время наблюдается усложнение механизма осуществления государственной власти, в связи с чем меняются принципы отношений государства и различных объединений граждан. Государство не просто пытается вовлечь объединения граждан в круг публичных правоотношений, привлекая их к управлению своими делами, но в некоторых случаях считает, что они могут более эффективно выполнять функции, осуществляемые органами государственной власти. Государство даже готово поделиться своей властью с объединениями граждан. Однако в каждом случае возникает вопрос: может ли при этом реализовываться право на объединение, превращаемое государством в некую обязанность? Или государство настолько "приобщает к себе" объединение, что оно перестает быть инструментом граждан, становясь элементом государства. Практика создания таких организаций, которые, с одной стороны, похожи на объединения граждан, с другой - значительно от них удалены в силу своего "опубличивания", многообразна. Кроме того, государство все больше "подкидывает" новые формы объединений граждан, которые обладают столь специфическими признаками, что надо либо корректировать всю систему, либо вводить совершенно новые понятия. Именно поэтому хотелось бы обратиться к анализу правового статуса таких "нетипичных" объединений граждан, обладающих публичным статусом, объединив их под общим термином "публичные корпорации".

Анализируя статус целого ряда объединений граждан, можно прийти к выводу, что особенности правового положения отличают их от общественных объединений, организация и деятельность которых регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <2>. В указанном Законе определен предмет регулирования - общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Указание на право, предусмотренное ст. 30 Конституции РФ, позволяет говорить, что данный Закон является центральным в данной группе правоотношений. Однако общее понятие "объединение граждан" гораздо шире понятия "общественное объединение". Кроме того, такие объединения граждан могут наделяться специальными полномочиями, которые в той или иной мере приближают их к органам публичного управления. Некоторые объединения граждан сосредотачивают в себе настолько специфические правила создания и деятельности, что порождают дискуссии о допустимости их отнесения к объединениям гражданам как таковым. Так, за непродолжительное время в юридический оборот введены такие некоммерческие организации, как объединения работодателей, саморегулируемые организации, спортивные федерации, общины малочисленных народов, нотариальные и адвокатские палаты, органы судейского сообщества, государственные академии наук и некоторые другие. Анализируя природу каждой из представленных организаций, нетрудно увидеть, что она лежит в объединении граждан и юридических лиц. В то же время многие из них создаются в силу закона, в формировании их органов участвуют органы государственной власти, некоторые из них выстраиваются на основе кровно-родственных связей. В некоторых случаях порождаются сомнения: не ломает ли такое многообразие общую концепцию "объединения граждан"? При наличии "узких" дискуссий о статусе конкретной организации нельзя не сказать о формировании института "публичных юридических лиц" <3>, к которым следует относить некоторые объединения граждан, наделенные правом осуществления некоторых государственно значимых функций. Конституция России не проводит грани между различными объединениями граждан, хотя зарубежная практика показывает, что именно на конституционном уровне проводится "водораздел" между собственно объединениями граждан, преследующими некоммерческие цели частного характера, и иными объединениями граждан, которые, как правило, в законах приобретают не только специальную характеристику, но и уточняющее видовое наименование. Конституция Испании, например, принципиально разграничивает понятия общественной организации и публичной корпорации. Статья 22 закрепляет право на объединение, а в ст. 36 говорится, что "закон регулирует особенности правового положения профессиональных корпораций и профессиональную деятельность членов соответствующих корпораций. Внутренняя структура и деятельность этих корпораций должна носить демократический характер" <4>. Следует отметить, что разграничение ассоциаций и публичных корпораций неоднократно подчеркивалось Конституционным Судом Испании <5>. Схожая позиция высказана относительно нотариальных палат во Франции, которые не признаются объединениями, а обозначаются как "общественно-полезные учреждения" <6>.

<2> Собрание законодательства РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
<3> См.: Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М., 2007; Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007.
<4> Испания. Конституция и законодательные акты. М., 1982. С. 41.
<5> См.: Нотариальный вестник. 1998. N 5. С. 11.
<6> Сюдр А.-М. Письмо Высшего Совета нотариата Федеральной нотариальной палате // Нотариальный вестник. 1998. N 5. С. 11.

В общем виде в системе публичных корпораций, существующих в Российской Федерации, можно выделить: 1) профессиональные юридические сообщества; 2) публичные корпорации предпринимателей; 3) иные публичные корпорации. К профессиональным юридическим сообществам следует отнести - нотариальное сообщество, судейское сообщество и адвокатуру. Публичные корпорации предпринимателей включают в себя торгово-промышленные палаты, саморегулируемые организации, объединения работодателей. К иным публичным корпорациям следует отнести государственные академии наук, национально-культурные автономии, казачьи общества. Анализируя каждую из представленных корпораций, можно выделить ряд отличительных черт, показывающих специфику статуса. При этом общим объединяющим фактором выступает природа организации - объединение граждан. Кратко рассмотрим правовое положение каждой из них.

Среди профессиональных юридических сообществ наиболее пристальное внимание уделяется нотариальному сообществу в силу его противоречивого развития. Отметим особо, что в 1993 году с принятием Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (далее - Основы о нотариате) <7> и с появлением частнопрактикующих нотариусов правовая природа нотариального сообщества принципиально изменилась. Одним из проблемных вопросов в организации и деятельности выступает понятие нотариата. В Основах о нотариате нотариат раскрывается в первую очередь через совокупность субъектов, уполномоченных на совершение нотариальных действий, к которым относятся:

<7> Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. N 10. Ст. 357.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 31 мая 2002 года N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <8> (далее - Закон об адвокатуре) адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов и как институт гражданского общества не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления. Модель правового определения адвокатуры вызывает научный интерес. Она схожа с определением судейского сообщества, которое образуют судьи Российской Федерации.

<8> Собрание законодательства РФ. 2002. N 23. Ст. 2102.

В соответствии со ст. 29 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе" <9> для выражения интересов судей как носителей судебной власти формируются в установленном федеральным законом порядке органы судейского сообщества. Этой же нормой очерчен круг органов судейского сообщества. В развитие данного положения принят Федеральный закон от 14 марта 2002 года N 30-ФЗ "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" <10> (далее - Закон об ОСС). Статья 1 данного Закона устанавливает: "Судейское сообщество в Российской Федерации образуют судьи федеральных судов всех видов и уровней, судьи судов субъектов Российской Федерации, составляющих судебную систему Российской Федерации". Однако ни первый, ни второй Законы в последующих нормах не раскрывают содержание организации и деятельности именно судейского сообщества. Само название Закона указывает предмет регулирования - организация и деятельность органов судейского сообщества.

<9> Собрание законодательства РФ. 1997. N 1. Ст. 1.
<10> Собрание законодательства РФ. 2002. N 11. Ст. 1022.

При общем анализе профессиональных юридических сообществ видны четкие различия между ними. Наряду с огосударствлением органов судейского сообщества, адвокатура провозглашается институтом гражданского общества. Только в системе нотариата допускается членство непредставителей профессиональной корпорации, что, правда, на практике сведено к нулю. Если нотариусы и судьи выступают как представители государства (официальные действия и тех, и других осуществляются от имени Российской Федерации), то адвокаты призваны быть независимыми от государства. Однако нотариальная, адвокатская и судебная деятельность являются разновидностями публичной деятельности, только форма ее проявления может быть различной. Кроме того, публичный характер деятельности не обусловливает огосударствление, что можно наблюдать на примере нотариальной деятельности, которую осуществляют частнопрактикующие нотариусы. В адвокатской деятельности происходит уникальное сочетание частного интереса конкретного лица (клиента адвоката) и публичного интереса общества, направленного на соблюдение законности, прав и свобод населения <11>.

<11> Бессарабов В.Г., Косарев М.А. Понятие правового статуса адвоката // Право и политика. 2005. N 11.

Институциональным воплощением каждого профессионального сообщества выступает структура, онтологическая природа которой находится в родовом понятии "объединение граждан". Это проявляется в сущности, системе органов, порядке принятия юридических решений. Для нотариата таким воплощением выступает нотариальная палата, для адвокатуры - адвокатская палата, для судейского сообщества - органы судейского сообщества.

Статья 24 Основ о нотариате устанавливает: "Нотариальная палата является некоммерческой организацией, представляющей собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой". Нотариальные палаты образуются в каждом субъекте Российской Федерации. Нотариальная палата является юридическим лицом и организует свою работу на принципах самоуправления. Эта же статья предусматривает, что членами нотариальной палаты могут быть также лица, получившие или желающие получить лицензию на право нотариальной деятельности. Деятельность нотариальной палаты осуществляется в соответствии с законодательством РФ, субъектов РФ и своим уставом. Устав принимается собранием членов нотариальной палаты и регистрируется в порядке, установленном для регистрации уставов общественных объединений. Законодательные формулировки не дают точного ответа, чем именно по своей природе является нотариальная палата. Используются такие характеристики, как некоммерческая организация, профессиональное объединение. Одновременно видим, что устав регистрируется в порядке, установленном для общественных объединений. В то же время палата - это "корпоративная организация самоуправления", как отметил А.С. Самойлов <12>. Корпоративным учреждением нотариусов называет палату Н.В. Репин <13>. Высшим органом управления нотариальной палатой является собрание ее членов, есть органы текущего управления, которые собранием формируются и которые ему подотчетны.

<12> Самойлов А.С. О перспективах реформы российского нотариата // Нотариус. 2004. N 2. С. 6.
<13> Репин Н.В. Конституционно-правовой статус нотариальных палат в Российской Федерации: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006.

В соответствии со ст. 29 Закона об адвокатуре адвокатская палата является негосударственной некоммерческой организацией, основанной на обязательном членстве адвокатов одного субъекта Российской Федерации. При такой формулировке сложно сказать, является ли палата органом адвокатуры или каким-то самостоятельным образованием, уже опосредованно включенным в адвокатуру. Отметим, что понятие адвокатуры охватывает только адвокатов, в нем ничего не сказано о палатах. Получается, создаются как бы параллельные структуры. Адвокатура - совокупность адвокатов. Адвокатская палата - организация, членство в которой у адвоката происходит автоматически. По-видимому, в Законе надо было разрешить этот концептуальный вопрос, указав, что адвокатская палата - есть институциональное воплощение адвокатуры. Ранее коллегии адвокатов обозначались организационной структурой адвокатуры <14>. Адвокатская палата является юридическим лицом, имеет самостоятельный баланс, открывает расчетный и другие счета в банках в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также имеет печать, штампы и бланки со своим наименованием, содержащим указание на субъект Российской Федерации, на территории которого она образована. Адвокатская палата имеет свое наименование, содержащее указание на ее организационно-правовую форму и субъект Российской Федерации, на территории которого она образована. Обращает внимание, что Закон об адвокатуре не предусматривает принятие устава региональной адвокатской палаты, хотя практика принятия таких уставов в регионах присутствует (что, в свою очередь, подвергается жесткой критике). Однако нерешенным является вопрос о видовой характеристике адвокатской палаты как юридического лица. Кроме того, к статусу, например, Федеральной адвокатской палаты есть и концептуальные замечания: "...адвокатам предстоит крепко подумать над тем, как инкорпорировать нормы и Закона об адвокатуре, и Закона о некоммерческих организациях в Устав Федеральной палаты" <15>.

<14> Бойков А.Д., Капинус Н.И. Адвокатура России. М., 2000. С. 23.
<15> Залманов В. Какой быть Федеральной палате адвокатов России // Российская юстиция. 2002. N 10. С. 16.

Особенностью судейского сообщества выступает отсутствие промежуточного звена - какой-либо палаты или иной организации. В Законе об ОСС констатируется наличие самого профессионального сообщества, далее нормативный акт определяет порядок формирования и деятельности каждого из органов судейского сообщества. Всероссийский съезд судей является высшим органом судейского сообщества. В ст. 3 Закона об ОСС приводится полный перечень органов судейского сообщества, куда входят, помимо Всероссийского съезда судей:

Выделим, что нотариальная и адвокатская палаты обозначены как юридические лица, органы судейского сообщества таковым статусом не обладают. Приобретение статуса юридического лица создает дополнительные проблемы по определению видовой характеристики указанных палат. С одной стороны, отмежевание от государства предполагает частноправовой статус палат. С другой - неоспоримым является факт выполнения ими публичных управленческих функций. Для органов судейского сообщества характерна обратная ситуация. Отсутствие прав юридического лица при одновременном огосударствлении порождает предложение о необходимости закрепления большей дистанции между государством и органами судейского сообщества, чтобы последние могли отстаивать свои корпоративные интересы. Однако в любом случае отличительной чертой каждой из приведенных корпораций юристов выступает выполнение публичных функций, которая отчасти подкрепляется дополнительными признаками, не попадающими под общие принципы регулирования, характерные для частного права. Так, для адвокатской и нотариальной палаты предусматривается обязательное членство. Выстраивается иерархия между региональными и федеральными структурами, закрепляется принцип "одна палата в одном субъекте Российской Федерации". Более того, отношения между членами палаты и самой палатой нередко носят административный характер, который весьма далек от характера отношений внутри организации, созданной по принципам частного права.

Публичные корпорации предпринимателей также весьма разнообразны. Их создание и деятельность регулируются различными нормативными актами.

Особое место в системе юридических лиц занимают объединения предпринимателей. Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) допускает возможность объединения коммерческих организаций, указывая, что их цели создания и деятельности должны носить некоммерческий характер (ст. 121). Форма объединения - ассоциация (союз). Однако ГК РФ также четко указывает, что ассоциации (союзы) создаются в целях координации предпринимательской деятельности, а также представления и защиты общих имущественных интересов. Нетрудно увидеть, что за кадром сущности создаваемых структур лежит деятельность, носящая публичный характер, сближающая объединения коммерческих лиц с носителями публичной власти.

Среди профессиональных публичных корпораций, объединяющих субъектов предпринимательской деятельности, следует выделить торгово-промышленные палаты (ТПП), статус которых определен Законом РФ от 7 июля 1993 года N 5340-1 "О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации" <16> (далее - Закон о ТПП). Отметим, вывод о том, что торгово-промышленная палата - разновидность ассоциации (союза) - разделяется целым рядом известных ученых-юристов <17>. В то же время анализ правового статуса торгово-промышленной палаты постоянно выявляет какие-то "особые случаи".

<16> Российская газета. 1993. N 154. 12 августа.
<17> См.: Суханов Е.А. Некоммерческие организации как юридические лица // Хозяйство и право. 1998. N 5; Беляев К.П. О делении юридических лиц на коммерческие и некоммерческие в гражданском законодательстве // Актуальные проблемы гражданского права / Под редакцией С.С. Алексеева. М., 2000; Сумской Д.А. Статус юридических лиц. М., 2006.

Статья 1 Закона о ТПП устанавливает, что торгово-промышленная палата является негосударственной некоммерческой организацией, объединяющей российские предприятия и российских предпринимателей. Как видно, законодатель использует лишь общую формулировку, не дающую точную характеристику самой организационно-правовой форме. В то же время можно с уверенностью утверждать, что в состав торгово-промышленных палат не входят органы государственной власти или органы местного самоуправления. Закон подчеркивает негосударственный статус палаты, являющейся объединением предпринимателей и выражающей именно их интересы. Добавим, что в понятии ТПП на момент принятия Закона присутствовало слово "общественной", благодаря которому ТПП рассматривалась как вид общественного объединения. В последующем ст. 50 Федерального закона от 19 мая 1995 года N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" данное слово из текста Закона о ТПП исключила. В то же время законодатель в других статьях сохранил упоминание о палате как общественной организации, что нельзя признать удачным с точки зрения юридической техники (например, ст. 2 Закона о ТПП).

Публичный характер деятельности торгово-промышленных палат проявляется в целях и задачах ее деятельности (ст. 3 Закона о ТПП). Само предназначение ТПП можно выразить несколькими фразами - "создание деловой среды в обществе" и "представление интересов своих членов (субъектов экономической деятельности) во взаимоотношениях с органами публичного управления, зарубежными торгово-промышленными палатами и другими международными организациями". Статья 5 Закона о ТПП устанавливает принципы образования торгово-промышленных палат, также свидетельствующие о ее особом статусе. Изначально Закон указывает, что палаты образуются на основе принципа добровольного объединения их учредителей. Закон не закрепляет обязательного членства, хотя в некоторых странах оно практикуется. Так, членство в торгово-промышленных палатах Германии является обязательным для всех физических лиц, занятых собственным делом, и юридических лиц, осуществляющих бизнес, включая предпринимателей и предприятия промышленности и торговли. Как и в Германии, членство во французских торгово-промышленных палатах обязательное для всех предприятий, перечисленных в торговом регистре.

Статья 5 Закона о ТПП закрепляет, что торгово-промышленные палаты образуются на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации, а также на территории других административно-территориальных образований Российской Федерации. На одной и той же территории может быть образована только одна торгово-промышленная палата. Это означает, что в случае создания ТПП в пределах границ административно-территориального образования уже нельзя создать вторую палату, даже если присвоить наименование с дополнительными прилагательными "вторая", "альтернативная", "независимая" и т.д.

Кроме того, в статусе ТПП России в большем объеме присутствуют полномочия, носящие публичный характер. ТПП России - в большей мере организация публичного права, чем региональная (муниципальная) торгово-промышленная палата. Так, в соответствии со ст. 15 Закона о ТПП Торгово-промышленная палата Российской Федерации:

ТПП России является также партнером государства по формированию экономической политики. Такое партнерство некоторые авторы называют "государственно-частным", благодаря которому усиливается обратная связь бизнеса и власти в рамках системы консультаций на уровне предпринимательских организаций <18>. В соответствии со ст. 16 Закона о ТПП Торгово-промышленная палата России принимает участие в подготовке затрагивающих интересы предпринимателей проектов федеральных законов, нормативных правовых актов Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

<18> Хатаева М.А., Цирин А.М. Законодательство о государственно-частном партнерстве в Российской Федерации: проблемы, тенденции, перспективы // Журнал российского права. 2008. N 10.

Отметим, что потенциал ТПП во многом еще не реализован. Во многих развитых странах ТПП ведет отбор участников, получающих допуск к государственным закупкам, организует государственные торги, выдает разрешения на некоторые виды предпринимательской деятельности, принимает методические документы, имеющие обязательную силу для хозяйствующих субъектов. Кстати, в соответствии с ч. 2 ст. 11 Закона Украины от 2 декабря 1997 года N 671/97-ВР "О торгово-промышленных палатах в Украине" методические и экспертные документы, выданные торгово-промышленными палатами в пределах их полномочий, являются обязательными для применения на всей территории Украины. В российском Законе такое правило отсутствует.

В некоторых странах публичный статус палаты отражается в ее понятии. Например, в соответствии с Законом Республики Молдова от 13 мая 1999 года N 393-XIV "О Торгово-Промышленной Палате Республики Молдова" ее статус определен как неправительственной, самоуправляемой и независимой организации, представляющей совокупные интересы предпринимателей Республики Молдова, являющейся юридическим лицом публичного права и в этом качестве пользующейся поддержкой государства <19>.

<19> Торгово-промышленная палата Республики Молдова // http://www.chamber.md/index.php?id=272.

Еще одним из видов объединений, имеющих свою публичную специфику, выступают объединения работодателей. Статья 3 Федерального закона от 27 ноября 2002 года N 156-ФЗ "Об объединениях работодателей" <20>, вводя общее понятие нового субъекта правоотношений, так и не решила вопрос о форме юридического лица, определив: "Объединение работодателей - форма некоммерческой организации, основанная на членстве работодателей (юридических и (или) физических лиц)". В этом случае возникает проблема, будет ли объединение работодателей новой формой некоммерческой организации или оно должно вписаться в устоявшийся перечень юридических лиц.

<20> Собрание законодательства РФ. 2002. N 48. Ст. 4741.

Права объединения работодателей закреплены в ст. 13 Федерального закона "Об объединениях работодателей". Они производны из главного предназначения данной организации - участие в социальном партнерстве. Условно их можно разделить на несколько групп. Первая группа включает в себя полномочия, направленные на защиту прав самих работодателей. Вторая группа охватывает полномочия, связанные с ведением коллективных переговоров. Третья группа полномочий связана с участием объединений работодателей в формировании социальной политики государства. Именно третья группа придает публичный характер деятельности объединению работодателей. Она охватывает право вносить в установленном порядке предложения о принятии законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих социально-трудовые отношения и связанные с ними экономические отношения и затрагивающих права и законные интересы работодателей, участвовать в их разработке; принимать в установленном порядке участие в реализации мер по обеспечению занятости населения; проводить консультации (переговоры) с профессиональными союзами и их объединениями, органами исполнительной власти, органами местного самоуправления по основным направлениям социально-экономической политики; участвовать в мониторинге и прогнозировании потребностей экономики в квалифицированных кадрах. Самостоятельная группа полномочий определяет порядок участия объединений работодателей в проведении государственной политики в области профессионального образования. В частности, право участвовать в разработке федеральных государственных образовательных стандартов и разработке федеральных государственных требований к дополнительным профессиональным образовательным программам, формировании перечней направлений подготовки (специальностей) профессионального образования, государственной аккредитации образовательных учреждений профессионального образования в порядке, установленном Правительством РФ. Правила разработки и утверждения федеральных государственных образовательных стандартов утверждены Постановлением Правительства РФ от 24 февраля 2009 года N 142 <21>. Согласно данному документу Министерство образования и науки РФ обеспечивает разработку проектов стандартов с привлечением в том числе заинтересованных представителей объединений работодателей. В последующем Минобрнауки России после размещения проектов стандартов на своем официальном сайте в сети Интернет организует их обсуждение, в том числе с участием представителей объединений работодателей. Объединения работодателей, в свою очередь, могут проводить независимую экспертизу проектов стандартов начального профессионального, среднего профессионального и высшего профессионального образования. В то же время следует отметить, что нередко не объединения работодателей участвуют в качестве партнеров государства в формировании образовательной политики, а объединения хозяйствующих субъектов по лоббированию бизнес-интересов сообщества. Например, заместитель министра образования и науки А.Г. Свинаренко отмечает, что работа по совершенствованию государственных образовательных стандартов идет именно с бизнес-сообществом. Приводит следующие примеры: Министерство образования и науки совместно с РСПП приступило к формированию общероссийской системы квалификаций <22>. Подобную практику нельзя назвать негативной. Она свидетельствует о другом: потенциал объединений работодателей не исчерпан. И в этом должна проявляться большая активность именно со стороны самих работодателей и их объединений, поскольку для самой деятельности есть общая законодательная основа. Необходимо добавить, что Правительством РФ одобрены предложения "О мерах по совершенствованию системы профессионального образования с участием работодателей", предусматривающие, наряду с привлечением работодателей к формированию требований к уровню подготовки выпускников образовательных учреждений профессионального образования, такие меры, как участие работодателей в разработке рейтинговых форм образовательных учреждений, участие работодателей в попечительских советах, разработка механизмов инвестирования средств работодателей в профессиональное образование и др. Приказом Минобрнауки России от 30 декабря 2004 года N 152 создан Совет по государственным образовательным стандартам профессионального образования, в состав которого введены представители объединений работодателей <23>.

<21> Собрание законодательства РФ. 2009. N 9. Ст. 1110.
<22> Свинаренко А.Г. Направления и содержание модернизации высшего профессионального образования в России // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2006. N 25. Высшее профессиональное образование и кадровая политика в современной России // http:// www.council.gov.ru/ inf_sl/ bulletin/ item/ 273/ index.html.
<23> Свинаренко А.Г. Указ. соч.

Часть 2 ст. 13 Федерального закона "Об объединениях работодателей" дополняет: "Объединения работодателей имеют равные с профессиональными союзами и их объединениями, органами государственной власти права на паритетное представительство в органах управления государственных внебюджетных фондов в соответствии с законодательством Российской Федерации". Порядок участия в органах управления государственных внебюджетных фондов определяется специальными нормативными правовыми актами. Например, п. 22 Положения о Фонде социального страхования РФ, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 12 февраля 1994 года N 101 <24>, определяет состав правления Фонда. В него входят восемь представителей от общероссийских объединений работодателей. На региональном и отраслевом уровнях создаются координационные советы Фонда, в состав которых входят представители работодателей (но уже не объединений). Именно представители работодателей (а не их объединений) входят в состав центральных отраслевых координационных советов Фонда (п. 26 Положения). Порядок делегирования таких представителей определяется правлением Фонда.

<24> Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1994. N 8. Ст. 599; Собрание законодательства РФ. 2008. N 48. Ст. 5611.

Следует добавить, что еще больший публичный статус развивается в обязанностях объединений работодателей. Например, в Законе закрепляется обязанность осуществлять контроль за выполнением заключенных объединением работодателей соглашений. Как отмечает А.Ф. Нуртдинова: "Разумеется, оно (объединение работодателей. - Прим. автора) не может применить какие-либо санкции за невыполнение или ненадлежащее выполнение тем или иным работодателем обязательств, предусмотренных соглашением. Однако вправе воспользоваться неформальными способами воздействия на нарушителя: обсудить вопрос о невыполнении соглашения на заседании коллегиального органа управления, потребовать отчета работодателя о причинах невыполнения соглашения, внести предложение об исключении его из членов объединения и т.п." <25>.

<25> Нуртдинова А.Ф. Объединения работодателей: их права и обязанности в системе социального партнерства // Подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2003.

В то же время в ряде стран объединения работодателей получают право участвовать в деятельности специализированных трудовых судов в части предложений и рекомендаций на назначение соответствующих судей. Такие суды существуют в Германии, Великобритании, Франции, Австрии, Бельгии, Люксембурге, Израиле и других странах <26>. Создание специализированных федеральных судов предусматривается Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 года N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации" (ст. 26). Создание именно трудовых судов закреплялось в Программе социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1997 года N 222 <27>. В ней прямо указывалось на необходимость формирования системы специальных органов по рассмотрению трудовых споров. Однако срок Программы давно истек, трудовые суды так и не созданы.

<26> Зайцева Г. Защита работодателей - дело рук самих работодателей // Бизнес-адвокат. 2005. N 20.
<27> Собрание законодательства РФ. 1997. N 10. Ст. 1173.

Правовой статус саморегулируемых организаций (СРО) определяется Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях" <28>. Необходимо отметить, что в данном случае Федеральный закон был призван систематизировать уже сложившиеся правовые институты саморегулирования в различных сферах, а не наоборот: принятие Закона повлекло внедрение нового института. Саморегулируемые организации стали российской реальностью задолго до обозначенной даты. В то же время саморегулирование, а значит, и статус СРО затрагивают ряд принципиальных моментов как в определении системы юридических лиц, так и в вопросах организации государственной власти и взаимоотношений ее институтов с гражданским обществом. Ведь основа саморегулирования заключается в том, чтобы с помощью негосударственных организаций "разгрузить" государственное регулирование, уменьшить государственный аппарат, разбюрократизировать публичное управление. Соответственно, в центре внимания находится та самая СРО, которая является способом достижения представленных задач. Кроме того, частная организация, включенная в сферу государственного управления, вольно или невольно приобретает черты носителя публичной власти, которые выражаются в особых функциях СРО. Их можно классифицировать на: 1) нормотворческие; 2) организационно-обеспечительные; 3) контрольные; 4) пресекательные. Каждая из названных функций не характерна для субъектов частного права, поскольку основывается на властеотношениях.

<28> Собрание законодательства РФ. 2007. N 49. Ст. 6076.

Выделим: принятию Закона о саморегулируемых организациях предшествовала обширная дискуссия об их месте в системе юридических лиц. Общий вывод свелся к тому, что СРО - не новая организационно-правовая форма, сам термин весьма условен, а подобное указание в Законе не придает юридическому лицу большей самостоятельности, не расширяет сферу деятельности и само по себе не добавляет каких-либо полномочий <29>. При этом не выработано единого понимания саморегулирования. Некоторые авторы выделяют следующие принципы саморегулирования:

<29> См., напр.: Павлодский Е.А. Саморегулируемые организации: мода или тенденции // Право и экономика. 2003. N 3.<30> См.: Талапина Э.В. О правовом статусе саморегулируемых организаций // Право и экономика. 2003. N 11; Салин П.Б. Некоторые проблемы правового регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7; Крючкова П.В. Саморегулирование: Пособие для предпринимателей. М., 2002. С. 11 - 12; и др.

В науке признается, что государство не в состоянии принять на себя в полном объеме всю ответственность за эффективное функционирование экономики в силу ряда объективных и субъективных причин <31>. Итогом данной констатации выступает обоснование саморегулирования как нового регулятора экономических отношений.

<31> См.: Крючкова П. Снятие административных барьеров в экономике (условия и возможности глобальной институциональной трансформации) // Вопросы экономики. 2003. N 11. С. 66.

Ю.А. Тихомиров отмечает традиционное для России противоборство двух систем управления - государствоведческой и самоуправленческой: "Политико-социальная мысль и общественная практика, по сути дела, "метались" между этими главными доминантами. А право использовалось для целей победивших сил и вводилось то жесткое, то мягкое регулирование, то поддержка, то "оставление правовых позиций" и уход в сторону" <32>. Автор также отмечает, что нередко в России под саморегулированием объединяют государственное, сорегулированное (бизнеса и власти), делегированное саморегулирование, добровольное саморегулирование, что далеко не одно и то же. Тенденция же к дерегулированию используется у нас в другом смысле, как "сброс" государственных функций, цель которых сводится лишь к одному - экономии бюджетных средств. Некоторые авторы исходят из того, что институт саморегулирования - не дополнение государственного управления, а скорее, наоборот: "Под саморегулированием обычно понимают самостоятельную и инициативную деятельность субъектов профессиональной, предпринимательской, иной экономической деятельности, содержание которой - разработка и установление правил и стандартов этой деятельности, а также контроль их соблюдения, равно как и соблюдения норм законодательства" <33>. В этом случае саморегулирование выступает больше как институт гражданского общества, форма самоорганизации граждан. Нередко подчеркивается, что саморегулирование как альтернатива государственному регулированию возможна только в странах с устойчивой экономикой, развитыми демократическими институтами. В этих случаях цитируется проф. Ф. Лебарон (Франция), который в своем выступлении на Всемирном экономическом форуме в Давосе 29 января 1999 года отметил непригодность для стран с переходной экономикой (включая Россию) реформ, копирующих англосаксонские модели экономического развития, в том числе превознесение достоинства саморегулирующихся рыночных механизмов <34>.

<32> Тихомиров Ю.А. Право и саморегулирование // Журнал российского права. 2005. N 9.
<33> Байтенова А.А. Комментарий к Федеральному закону "О кредитных потребительских кооперативах граждан" (постатейный). М., 2005.
<34> См.: Зубченко Л.А. Истоки и уроки недавних финансовых кризисов // Банки: мировой опыт. 1999. 15 ноября.

Следует добавить, что в российской юридической науке подверглась жесткой критике сама идея принятия единого закона о саморегулируемых организациях. П.Б. Салин указывал: "Отраслевая специфика саморегулирования чрезвычайно разнообразна, и установление на нормативном уровне единого правового алгоритма его функционирования во всех сегментах экономики либо нивелирует эти различия, либо, что представляется наиболее вероятным, приведет к игнорированию "неудобных" положений Закона со стороны ряда участников рынка" <35>. В последующем опыт создания саморегулируемых организаций показал, что в одно понятие российский законодатель пытается "впихнуть" слишком разные структуры. При таком подходе к СРО можно относить и органы судейского сообщества, и Российскую академию наук, и профессиональные союзы и многие другие объединения. Соответственно, невозможно выделить какие-то единые критерии, согласно которым можно с уверенностью то или иное юридическое лицо отнести к СРО. Результатом этого является отсутствие ясного видения нового субъекта публичных правоотношений, внесение бессистемных изменений в действующее законодательство. В этом случае при анализе норм приходится нередко додумывать, как же на самом деле отношения должны регулироваться с помощью тех или иных норм. Такой неопределенности в праве быть не должно.

<35> Салин П.Б. Некоторые проблемы правового регулирования саморегулируемых организаций // Право и политика. 2006. N 7.

На фоне жестких дискуссий был принят Федеральный закон от 1 декабря 2007 года N 315-ФЗ "О саморегулируемых организациях". Несмотря на его серьезную корректировку, произошедшую за три года его существования, многие положения нельзя назвать удачными. Они постоянно подвергаются критике со стороны представителей юридической науки. Статья 1 Закона определяет, что им регулируются отношения, возникающие в связи с приобретением и прекращением статуса саморегулируемых организаций, деятельностью саморегулируемых организаций... Поскольку Закон говорит о приобретении организацией особого статуса, можно говорить, что СРО - это статус, а не организационно-правовая форма. Следует учитывать, что действие Закона не распространяется на целый ряд СРО (в том числе профессиональных участников рынка ценных бумаг, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний и специализированных депозитариев инвестиционных фондов, паевых инвестиционных фондов и негосударственных пенсионных фондов, жилищных накопительных кооперативов и др.). При обсуждении Закона банковское сообщество наиболее жестко отстаивало нераспространение действие Закона на кредитные организации <36>. В юридической науке такой подход также находит свою поддержку, при этом делается акцент на приоритет государственного регулирования <37>.

<36> Салин П.Б. Указ. соч.
<37> Гейвандов Я.А. Социальные и правовые основы банковской системы Российской Федерации. М., 2003.

В ст. 2 указывается, что под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил. И.Г. Журина отмечает, что саморегулирование можно определить и как непосредственно деятельность, и как самостоятельный институт права. Цель саморегулирования - регулирование деятельности субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности. Средства - стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности. Результат - качественное выполнение работ или предоставление услуг субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности. Процесс - разработка и установление стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности <38>.

<38> Журина И.Г. К вопросу о правовой природе саморегулирования // Законодательство и экономика. 2009. N 5.

Согласно ст. 3 Закона СРО признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных Федеральным законом "О саморегулируемых организациях" и другими федеральными законами, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида. Как видно, Закон не оговаривает какую-то определенную организационно-правовую форму СРО. Некоторые специальные законы прямо указывают, что СРО - либо ассоциация (союз), либо некоммерческое партнерство, либо общественное объединение. Нередко можно услышать, что организационно-правовая форма не играет роли, если речь идет о наделении специальным статусом. Такое мнение следует признать ошибочным. Напомним, что в некоторых законах членство в СРО является обязательным. В то же время есть практика создания таких СРО в форме общественной организации (есть пример создания СРО оценщиков в форме общественной организации). Еще большие нестыковки возникают при выполнении СРО государственно-властных полномочий. Так, относительно статуса СРО арбитражных управляющих в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 декабря 2005 года N 12-П "По делу Меженцева" <39> сделана ссылка на решение Европейского суда по правам человека от 3 апреля 2001 года по делу O.V.R. против Российской Федерации, в котором указывалось, что (применительно к рассматриваемому в Европейском суде делу) нотариальные палаты не могут рассматриваться в качестве объединений в смысле ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Как отметил Европейский суд по правам человека, конвенционные органы последовательно не признавали исполнительно-регулятивные органы профессиональных структур, создаваемых лицами так называемых свободных профессий, в качестве ассоциаций (объединений) в смысле ст. 11; цель этих предусмотренных законодательством органов - осуществление контроля и содействие развитию профессиональной деятельности, при этом они выполняют важные публично-правовые функции, преследующие цель защиты прав других лиц, и их нельзя отождествлять с профессиональными союзами, но они тем не менее интегрированы в государственную структуру. Европейская судебная практика четко указывает на недопустимость смешения общественных организаций и публичных институтов регулирования.

<39> Собрание законодательства РФ. 2006. N 3. Ст. 335.

Упомянутое решение Конституционного Суда РФ характерно еще тем, что в нем выделены признаки СРО, позволяющие указывать на их публично-правовой статус. Во-первых, Суд указал, что закрепление статуса саморегулируемых организаций - это усмотрение государства. Во-вторых, эти организации названы как автономные публично-правовые субъекты. При этом выделены публичные полномочия, которые определяют особенности статуса названных субъектов: нормотворческие, исполнительно-распорядительные, контрольные. В-третьих, в создании саморегулируемых организаций проявляется и иная цель - реализация права на участие в управлении делами государства (ст. 32 Конституции РФ). Государство тем самым вовлекает граждан в процесс упорядочивания общественных отношений, наполняя их статус активным элементом. На саморегулируемые организации государство, таким образом, перекладывает часть своих публично-правовых функций. В-четвертых, Суд подчеркнул двойственную правовую природу саморегулируемых организаций арбитражных управляющих: "...с одной стороны, это некоммерческие организации и регистрируются они в порядке, предусмотренном ст. 3 Федерального закона "О некоммерческих организациях", с другой стороны, с даты включения в Единый государственный реестр саморегулируемых организаций арбитражных управляющих они приобретают особый публично-правовой статус саморегулируемой организации арбитражных управляющих (п. 1 ст. 21 Федерального закона "О несостоятельности (банкротстве)"). Нетрудно увидеть, что Конституционный Суд РФ использует применительно к одному субъекту права достаточно разнопорядковые свойства и характеристики. Так, в одном "наборе" объединены и автономность, и публично-правовое предназначение, и двойственность природы, и реализация гражданами права на участие в управлении делами государства и т.д. Однако в любом случае в решении Конституционного Суда РФ заложены основы формирования качественно новых субъектов правоотношений. Их правовой статус определен не только нормами частного права, но в большей мере нормами конституционного и административного права.

Следует согласиться с Э.В. Талапиной: "Несомненно, включение саморегулируемых организаций в число квазигосударственных субъектов потребует их строгой публично-правовой регламентации. Расчет государства на активную регулятивную деятельность этих субъектов может не оправдаться, если саморегулируемые организации по-прежнему останутся для законодателя лишь субъектами гражданского права" <40>. На это же обращают внимание С.А. Зинченко и В.В. Галлов, указывая, что нормы базовых федеральных актов, ГК РФ, Федеральный закон "О некоммерческих организациях" основаны на ключевых положениях гражданско-правового регулирования, тогда как СРО обладают публично-правовыми характеристиками <41>. К сожалению, уяснение значения такого разделения не укладывается в головах как парламентариев, так и многих ученых-юристов. Как видно, в решении Европейского Суда по правам человека выделена степень интеграции в государственные структуры, которая недостижима, если саморегулируемая организация будет общественным объединением, союзом юридических лиц или некоммерческим партнерством. Понятно, что курс на саморегулирование - мировая тенденция. Это признается и в российской юридической науке <42>, но "дьявол прячется в мелочах". Правотворческая практика показывает, что законодатель посчитал некоммерческое партнерство как наиболее оптимальную форму саморегулируемой организации (это хорошо видно при анализе специальных законов, предусматривающих статус отраслевых СРО <43>). Однако ст. 8 Закона "О некоммерческих организациях" предусматривает: "Некоммерческим партнерством признается основанная на членстве некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами для содействия ее членам в осуществлении деятельности, направленной на достижение целей, предусмотренных п. 2 ст. 2 настоящего Федерального закона". Приведенный пункт закрепляет различные общественно-полезные цели. Нетрудно увидеть, что предназначение некоммерческого партнерства - содействие его членам, а не реализация государственного интереса. В то же время предназначение СРО - выполнение публичных функций, в том числе делегированных от государства. Эта сущность отражена в Постановлении Конституционного Суда РФ "по делу А.Г. Меженцева". Обобщая, отметим, канвой сквозь все это Постановление идет публичное предназначение СРО. Возникает вопрос: как оно стыкуется с частноправовой природой некоммерческого партнерства или общественного объединения?

<40> Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5. С. 18.
<41> Зинченко С.А., Галлов В.В. Саморегулируемые организации в законодательстве России: проблемы и решения // Корпорации и учреждения: Сборник статей / Отв. ред. М.А. Рожков. М., 2007.
<42> См.: Талапина Э.В. Новые институты административного права // Государство и право. 2006. N 5; Хазанов С.Д. Материалы конференции "Административная реформа: проблемы развития и совершенствования: IX "Лазаревские чтения" // Государство и право. 2006. N 8; Пономарева Е.Н. Принципы государственного регулирования коллективных инвестиций в России и за рубежом: сравнительный анализ // Законодательство и экономика. 2008. N 1.
<43> См., напр.: Федеральный закон от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 31. Ст. 4017; Федеральный закон от 26 октября 2002 года "О несостоятельности (банкротстве)" // Собрание законодательства РФ. 2002. N 43. Ст. 4190; Градостроительный кодекс РФ // Собрание законодательства РФ. 2005. N 1 (часть 1). Ст. 16.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона "О саморегулируемых организациях" предметом саморегулирования является предпринимательская или профессиональная деятельность субъектов, объединенных в саморегулируемые организации. Саморегулируемая организация не только разрабатывает и утверждает стандарты и правила предпринимательской или профессиональной деятельности, но и устанавливает меры дисциплинарного воздействия в отношении членов саморегулируемой организации за нарушение требований этих стандартов и правил. На основе этого можно сделать вывод, что государство допускает создание частных структур, уполномоченных на нормотворчество, обязательное для "внешних" субъектов, а также на осуществление контроля за соблюдением данных норм и привлечение к ответственности при выявлении нарушений. В связи с этим возникают некоторые концептуальные проблемы. М.Ю. Челышев отмечает, что, с одной стороны, саморегулирование предпринимательства имеет частноправовые характеристики. Выше писалось, что саморегулирование есть самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности. В ее основе - самоорганизация. Если взять сферу предпринимательства, то получается, что речь, по сути, идет о частноправовой активности субъектов. "Саморегулируемые организации - это особая сфера консолидации той части общественности, которая проявляет свою активность, прежде всего, в сфере рыночных отношений и стремится к наиболее гармоничному регулированию экономической деятельности", - отмечает М.С. Матейкович <44>. Одновременно М.Ю. Челышев выделяет в саморегулировании административно-правовую составляющую: "Во-первых, саморегулирование, как отмечено выше, включает в себя элемент контроля. Последний, в свою очередь, выступает как одна из составных частей управления, в частности, в области предпринимательства. Соответственно, с таких позиций саморегулирование представляет собой разновидность правового механизма управления названной областью, осуществляемого разноотраслевыми средствами, среди которых существенный удельный вес занимают административно-правовые инструменты. Во-вторых, обозначенная составляющая проявляется, в частности, и в наличии таких специальных, публичных по существу, средств влияния саморегулируемой организации на своих членов, закрепленных в названном ФЗ от 1 декабря 2007 года, как меры дисциплинарного воздействия за нарушение требований стандартов и правил саморегулируемой организации (см., например, п. 5 ст. 4 отмеченного ФЗ), проведение плановых и внеплановых проверок (ст. 9 указанного ФЗ)" <45>. Исходя из этого, можно подытожить, что в СРО происходит слияние частноправовых и публично-правовых начал. В зависимости от приоритета того или иного компонента можно говорить о разновидностях СРО. От этого фактора определяется роль СРО в государственном управлении. Кроме того, субъект частного права, которому делегированы публичные полномочия, не одно и то же, что субъект публичного права с элементом частной инициативы. В первом случае можно говорить о СРО, которая не только выполняет публичные функции, но и выступает в качестве противовеса административному давлению государственного аппарата. Здесь действительно СРО - элемент самоорганизации в целях отстаивания своих интересов перед государством, публичные же полномочия - как дополнение. Тогда следует говорить о СРО как о субъектах гражданского права (происходит как бы приватизация государственно-властных полномочий, их передача субъектам частного права). Во втором случае, наоборот, появляются особые субъекты административного права, создание которых, как правило, инициируется государством. Новые субъекты вовлекаются в орбиту государственного управления, частные организации "опубличиваются" и утрачивают большинство своих статусных признаков частноправового характера. Другое дело, когда государство привносит элементы частной инициативы в деятельность таких публичных организаций: внедряются самофинансирование, автономность от органов государственной власти, возможность решения ряда вопросов членами организации и т.д. Выбор того или иного пути в основе имеет разные концепции. В первом случае саморегулируемые организации создаются для обеспечения саморегулирования участников гражданских правоотношений. Их основная задача - способствовать самоорганизации отношений между ее участниками. Профессиональные объединения разрабатывают стандарты и правила для своих членов и следят только за их соблюдением и не могут наделяться государственно-властными полномочиями <46>. Во втором случае саморегулируемые организации есть продолжение государственного регулирования, они заменяют его. В отношении субъектов предпринимательской деятельности, являющихся членами таких организаций, саморегулируемая организация будет осуществлять функции контроля за соблюдением ими не только внутренних правил и стандартов, но и законодательства в целом. Таким организациям передаются государственно-властные полномочия <47>. Тогда ни о каком противопоставлении саморегулирования и контроля (надзора) не может быть и речи, так как первое должно включать второе. И в том и в другом случае перед юридической наукой стоят серьезные задачи. В частности, необходимо уяснить: возможна ли вообще передача государством части своих функций различным по природе организациям? Может ли организация частного права выполнять публичные функции, если да, то в каком объеме; на основе какого принципа должен происходить "отбор" частных организаций для передачи им функций государственной исполнительно-распорядительной деятельности? Что вообще представляет собой СРО - субъект административного или все-таки гражданского права? Нетрудно увидеть, что каждый вопрос носит принципиальный характер, но ни один из них Законом о саморегулируемых организациях так и не решен.

<44> Матейкович М.С. Публичное управление в России: пути совершенствования // Журнал российского права. 2008. N 5.
<45> Челышев М.Ю. О некоторых тенденциях развития гражданско-правовой отрасли и динамике системы межотраслевых связей гражданского права // Российская юстиция. 2008. N 11.
<46> См.: Грачев Д.О. Саморегулируемые организации: проблемы определения правового статуса // Журнал российского права. 2004. N 1.
<47> См.: Булгакова Л.И. Аудит в России: механизм правового регулирования. М., 2005.

Помимо профессиональных публичных корпораций можно выделить также корпорации, наделенные большим спектром публичных полномочий, но не имеющие в основе создания профессиональную деятельность своих членов. Более того, публичный статус таких корпораций - отчасти специфика российской правовой системы и вряд ли следует признать удачным решением управленческих проблем. Как отмечалось выше, к таковым корпорациям следует отнести государственные академии наук, казачьи общества и национальные культурные автономии.

В соответствии с п. 9 ст. 4 Федерального закона от 23 августа 1996 года N 127-ФЗ "О науке и государственной научно-технической политике" <48> (далее - Закон о науке) научные работники вправе создавать на добровольной основе общественные объединения (в том числе научные, научно-технические и научно-просветительские общества, общественные академии наук) в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об общественных объединениях. Общественные академии наук участвуют в координации научной и (или) научно-технической деятельности и действуют в соответствии со своими уставами и законодательством Российской Федерации. Одновременно ст. 6 данного Закона определяет статус субъекта научной деятельности - государственной академии наук, к которым относятся Российская академия наук и отраслевые академии наук (Российская академия сельскохозяйственных наук, Российская академия медицинских наук, Российская академия образования, Российская академия архитектуры и строительных наук, Российская академия художеств).

<48> Собрание законодательства РФ. 1996. N 35. Ст. 4137.

В настоящее время статус государственной академии наук в Российской Федерации определяется Законом о науке и соответствующим уставом. Необходимо отметить, что первоначально Закон о науке не использовал термин "государственная академия наук", хотя в ст. 6 указывалось на государственный статус прямо перечисленных в Законе академий наук. Обозначалось, что академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. В последующем Федеральным законом от 19 июля 1998 года N 111-ФЗ <49> ст. 6 получила иное наименование "Академии наук в Российской Федерации, имеющие государственный статус". Данные академии наук были четко охарактеризованы как "имеющие государственный статус некоммерческие организации (учреждения)".

<49> Собрание законодательства РФ. 1998. N 30. Ст. 3607.

Федеральным законом от 4 декабря 2006 года N 202-ФЗ <50> была завершена эволюция, приведшая к появлению такого субъекта, как "государственная академия наук". Законодательная инновация подкреплялась рядом других нововведений, в центре которых было утверждение президента РАН Президентом РФ. Отметим, что это имело далеко неоднозначную оценку среди политиков и ученых <51>.

<50> Собрание законодательства РФ. 2006. N 50. Ст. 5280.
<51> См.: Шкель Т. РАН получила статус // Российская газета. 2006. 19 окт.

Статья 6 Закона о науке перечисляет шесть государственных академий наук, классифицируя их на Российскую академию наук и пять отраслевых академий наук. Перечень отраслевых академий наук закреплен в Законе и носит закрытый характер. Законодатель дает общую характеристику государственным академиям наук. Это некоммерческая организация (ч. 1 ст. 6 Закона о науке), самоуправляемая организация (ч. ч. 2 и 3 ст. 6 Закона о науке). Ранее Закон о науке в редакции 1998 года уточнял организационно-правовую форму академии наук - учреждение. Это воспринималось как приведение норм Закона о науке в соответствие с Гражданским кодексом РФ <52>. С 2006 года данное уточнение "выпало" из текста Закона. В период с 1998 по 2006 г. академии наук с государственным статусом однозначно рассматривались как учреждения, представляя собой вид некоммерческой организации <53>. В то же время можно было говорить о неточном соответствии академии наук данному виду юридических лиц <54>. Академии наук представляют собой корпорацию в общем смысле этого слова, где членство занимает главенствующее положение. На это обращают внимание Е.А. Суханов и Н.В. Козлова, называя государственные академии корпорациями в форме учреждений <55>. Постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2007 года N 785 "О Российской академии наук" <56> утвержден Устав РАН, согласно которому "Российская академия наук является некоммерческой научной организацией, созданной в форме государственной академии наук". Данная запись позволяет говорить о появлении новой организационно-правовой формы некоммерческой организации - государственной академии наук. Такого мнения придерживается Д.В. Новак, дополняя, что назрела потребность в унификации организационно-правовых форм некоммерческих организаций <57>. Автор в то же время предлагает ввести понятие публичного юридического лица, выходящего за общую классификацию юридических лиц: коммерческие/некоммерческие организации. Государству требуется создание неординарных структур, которые могут учреждаться ad hoc и функционировать как известная привилегия (lex privilegia) на основании специально принимаемого каждый раз федерального закона <58>.

<52> Лапаева В.В. Законодательство о науке: история формирования и перспективы развития // Журнал российского права. 2005. N 11.
<53> Сумской Д.А. Статус юридических лиц: Учебное пособие для вузов. М., 2006.
<54> См.: Комментарий к статье 120 // Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. В.П. Мозолина, М.Н. Малеиной. М., 2004.
<55> Гражданское право: В 4 т. Том 1: Общая часть: Учебник. Издание третье, переработанное и дополненное / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2008.
<56> Собрание законодательства РФ. 2007. N 48 (2 ч.). Ст. 6005. Официальный сайт академии: http://www.ras.ru.
<57> Новак Д.В. К упорядочению системы некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. N 3.
<58> Новак Д.В. Указ. соч.

В Уставе РАН закрепляется: "Российская академия наук объединяет членов Российской академии наук - действительных членов (академиков) и членов-корреспондентов, избираемых общим собранием этой академии, а также научных сотрудников подведомственных Российской академии наук организаций" (п. 6). Аналогичные нормы имеются в уставах отраслевых наук. Получается, что, с одной стороны, РАН и отраслевые академии наук - особые виды некоммерческих организаций, с другой - объединения граждан, обладающих особым званием - "действительные члены" и "члены-корреспонденты" ("академики"). Большинство признаков, характерных для общественного объединения, присуще государственным академиям наук: самоуправляемость, некоммерческий характер, единая цель создания и деятельности. В то же время собственность академий - федеральная, учреждаются, ликвидируются федеральным законом, устав утверждается Правительством РФ. Присутствуют иные коренные отличия, главное из которых предназначение академий. Федеральный закон "Об общественных объединениях" определяет предмет регулирования как общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение. Во главу угла ставится инициатива самих граждан, которые самоорганизовываются и создают соответствующие институты гражданского общества. Предназначение академий наук не в том, что ученые мужи создали клуб по интересам, самоорганизовались для продвижения каких-то идей, защиты своих прав и т.д. Хотя и эти цели также преследуются в организации и деятельности академий наук. Часть 2 ст. 6 Закона о науке предусматривает: "Российская академия наук является самоуправляемой организацией, которая проводит фундаментальные и прикладные научные исследования по важнейшим проблемам естественных, технических и гуманитарных наук и принимает участие в координации фундаментальных научных исследований, выполняемых научными организациями и образовательными учреждениями высшего профессионального образования и финансируемых за счет средств федерального бюджета". Часть 3 ст. 6 Закона о науке закрепляет: "Отраслевые академии наук являются самоуправляемыми организациями, которые проводят фундаментальные и прикладные научные исследования в соответствующих областях науки и техники и участвуют в координации данных научных исследований". В основах организации, целях, предмете деятельности и задачах РАН видны ее коренные отличия от общественного объединения и вообще от институтов частного права. Эти отличия можно систематизировать следующим образом:

  1. Государственные академии наук создаются, реорганизуются и ликвидируются федеральным законом по представлению Президента РФ или Правительства РФ. Аналогичные правила применяются только к федеральным судам, что является одной из гарантий независимости судебной власти.
  2. Имущество, передаваемое РАН, является федеральной собственностью. Финансовое обеспечение деятельности РАН осуществляется за счет средств федерального бюджета и иных не запрещенных законодательством Российской Федерации источников. РАН входит в перечень главных администраторов доходов федерального бюджета <59>.
<59> См.: приложение 4 к Федеральному закону "О федеральном бюджете на 2009 год и на плановый период 2010 и 2011 годов" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 48 (прил. ч. 1).
  1. Установленный особый порядок организации органов управления, сочетающий самоуправление и координацию со стороны высших органов государственной власти. Так, с одной стороны, высшим органом управления государственной академии наук является общее собрание государственной академии наук, с другой - президент РАН избирается общим собранием РАН из числа ее действительных членов и утверждается в должности Президентом РФ по представлению общего собрания РАН.
  2. Правительством РФ устанавливаются оклады за звания действительных членов, членов-корреспондентов государственных академий наук, по представлению общего собрания государственной академии наук устанавливается численность ее действительных членов и членов-корреспондентов.
  3. Устанавливаются субординационно-координационные отношения между государственными академиями наук и Президентом РФ, Правительством РФ, которым академии ежегодно (до 1 июля) представляют доклады о состоянии фундаментальных наук, прикладных наук в Российской Федерации и о важнейших научных достижениях, полученных российскими учеными; отчеты о своей научно-организационной деятельности, финансово-хозяйственной деятельности; предложения о приоритетных направлениях развития фундаментальных наук, прикладных наук, а также направлениях поисковых исследований.
  4. Уставы государственных академий наук утверждаются Правительством РФ по представлению общего собрания академий.
  5. Государственные академии наук имеют печать с изображением Государственного герба Российской Федерации.

В советские времена академии наук непосредственно включались в систему государственного управления, исходя из чего им передавались некоторые функции, традиционные для государственных органов. В соответствии со ст. 114 Конституции СССР с 1988 года Академия наук СССР обладала правом законодательной инициативы <60>. С Академией наук СССР согласовывались некоторые нормативные акты. Академии наук наделялись рядом разрешительных функций. Например, в соответствии с Положением о порядке проектирования, планирования, финансирования и осуществления комплексной реконструкции районов исторической застройки в городах и других населенных пунктах Российской Федерации, утвержденным Приказом Госстроя РСФСР от 17 мая 1989 года N 32, планы социального и экономического развития городов в части археологических работ должны были согласовываться с институтами археологии АН СССР (п. 3.9). В соответствии с п. 16 Положения об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденного Постановлением Совмина СССР от 21 августа 1973 года N 584 <61>, заявки на выдачу диплома на открытие проходили экспертизу в академиях наук.

<60> Закон СССР от 1 декабря 1988 года N 9853-XI "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР" // Ведомости Верховного Совета СССР. 1988. N 49. Ст. 727.
<61> Свод законов СССР. 1990. Т. 2. С. 78.
<62> Собрание законодательства РФ. 2000. N 14. Ст. 1496.

Некоторое время российские правовые акты допускали участие государственных академий наук в нормотворчестве. Например, в соответствии с Положением о Министерстве образования РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 марта 2000 года N 258 <62>, Положение о Высшей аттестационной комиссии Министерства образования Российской Федерации утверждалось по согласованию с Российской академией наук. В настоящее время Закон о науке не содержит правотворческих или регулятивных полномочий, закрепляемых за государственными академиями наук. Они не являются органами государственной власти. Сейчас если нормативный акт и содержит участие государственной академии наук в принятии юридически властных решений, то в большинстве случаев только на уровне согласования предварительного оформления необходимых документов. Подводя предварительную черту, можно отметить, что Закон о науке не систематизирует права и обязанности государственных академий наук. Обращает внимание, что даже в уставах академий нет специального раздела или хотя бы параграфа, четко определяемого как "полномочия академий". Во всех уставах есть "размытая" глава II - "Цели, предмет деятельности и основные задачи" соответствующей академии наук. Получается, что государство, обозначив "государственный статус" академий, их включенность в вертикаль исполнительной власти, определив, тем самым, порядок утверждения устава и кандидатуры президента, на самом деле отделилось от научного сообщества. В итоге оценка результатов научной деятельности строится на принципах быстрой отдачи прибыли, закупка оборудования происходит по принципу наименьших затрат (а не по принципу его эффективности), налогообложение научной деятельности приравнивается к хозяйственной, внедрение научных результатов проходит через огромное количество административных барьеров и т.д.

В 2005 году был принят Федеральный закон от 5 декабря 2005 года N 154-ФЗ "О государственной службе российского казачества" <63>, в ст. 2 которого отмечается, что казачье общество - добровольное объединение граждан Российской Федерации в форме некоммерческой организации, образованное в соответствии с федеральным законодательством, внесенное в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Хуторское, станичное, городское казачье общество - первичное объединение граждан Российской Федерации и членов их семей - жителей одного или нескольких сельских и городских поселений либо иных населенных пунктов, внесенное в Государственный реестр казачьих обществ в Российской Федерации и члены которого в установленном порядке приняли на себя обязательства по несению государственной или иной службы. Совмещение в одном понятии в данном Законе категорий "объединение граждан" и "государственная служба" следует признать неудачным. Если казачье общество, в широком смысле слова, объединение граждан, то на него не стоит распространять действие ст. 30 Конституции РФ в контексте несения государственной службы. В противном случае может возникнуть проблема о признании государственных органов особым видом объединения граждан. Однако трудно себе представить, что, например, Правительство РФ, хотя и коллегиальный орган, представляет собой объединение граждан. В первую очередь, оно - носитель государственной власти, что предполагает качественно иной статус в системе субъектов правоотношений. Законодателю следовало уйти от понятия "объединение граждан", что направляет его на поиск оптимальных дефиниций, что само по себе дело трудное, но необходимое.

<63> Собрание законодательства РФ. 2005. N 50. Ст. 5245.

Российское законодательство предусматривает создание национально-культурных автономий (далее - НКА), статус которых определен Федеральным законом от 17 июня 1996 года N 74-ФЗ "О национально-культурной автономии" <64>. Статья 1 данного Закона устанавливает: "Национально-культурная автономия в Российской Федерации - это форма национально-культурного самоопределения, представляющая собой объединение граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, находящейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, на основе их добровольной самоорганизации в целях самостоятельного решения вопросов сохранения самобытности, развития языка, образования, национальной культуры. Национально-культурная автономия является видом общественного объединения. Организационно-правовой формой национально-культурной автономии является общественная организация". В отличие от общин национальных меньшинств НКА образовываются не по территориально-соседскому или по семейно-родственному принципу, а по признаку персональной принадлежности гражданина к этнической общности. Как отмечает Т.Я. Хабриева, национально-культурная автономия представляет собой экстерриториальную форму национальной самоорганизации <65>.

<64> Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст. 2965.
<65> Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 2.

Несмотря на прямое указание Закона, что НКА - вид общественного объединения, форма которого - общественная организация, в юридической науке представлено мнение о НКА как о самостоятельной организационно-правовой форме общественного объединения, об особом виде общественной организации <66>. Особость НКА прослеживается в порядке ее создания. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" использует принцип "матрешки". Вначале создается местная НКА, учреждаемая на общем собрании (сходе) гражданами России, относящими себя к определенной этнической общности и постоянно проживающими на территории соответствующего муниципального образования. Учредителями местной НКА наряду с гражданами могут выступать зарегистрированные общественные объединения граждан Российской Федерации, относящие себя к определенной этнической общности, действующие на территории соответствующего муниципального образования. Уже впоследствии делегаты местных НКА одной этнической общности на конференции (съезде) могут учредить региональную НКА в пределах субъекта Российской Федерации. В свою очередь, делегаты региональных НКА одной этнической общности на съезде могут учредить федеральную НКА. Как видно, допускается только процесс "снизу". Создание местных НКА - первично, а затем идет последовательное создание НКА уровнями выше - региональных и только в конце федеральных. Причем следует учитывать, что региональные НКА двух и более субъектов Российской Федерации могут создавать органы межрегиональной координации своей деятельности, которые не являются межрегиональными НКА (создание межрегиональных НКА Законом вообще не предусмотрено). Федеральная НКА граждан Российской Федерации, относящих себя к определенной этнической общности, учреждается не менее чем половиной зарегистрированных региональных НКА граждан одной этнической общности.

<66> См.: Хабриева Т.Я. Национально-культурная автономия: современные проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 2; Сомов С. Расширить определение национально-культурной автономии // Российская юстиция. 2000. N 9.

Особость статуса НКА видна также в том, что сложившаяся правоприменительная практика свидетельствует о недопустимости создания в границах одного субъекта Российской Федерации двух и более региональных НКА граждан одной этнической принадлежности. Первоначально данное правило было сформулировано в Определении Верховного Суда РФ от 10 сентября 1999 года по делу N 51-В99пр-8. Спор заключался в том, что на территории Алтайского края была сделана попытка создать две НКА российских немцев, причем процесс создания происходил практически одновременно. Заявления в органы юстиции для государственной регистрации были поданы, кстати, в один день. Однако свидетельство о регистрации было выдано только одной организации, после чего пошла череда судебных дел, завершившихся в Верховном Суде РФ упомянутым Определением. В решении Суда высшей инстанции заложен довод, что в основе образования автономий лежит административно-национальный принцип. Относительно же выбора конкретной НКА Верховный Суд РФ подтвердил позицию нижестоящего суда, в основе которой было количество местных организаций: где больше, ту и зарегистрировали. Заявители на этом не успокоились и обратились в Конституционный Суд РФ. Итогом разбирательства стало Постановление Конституционного Суда РФ от 3 марта 2004 года N 5-П "По делу о проверке конституционности части третьей статьи 5 Федерального закона "О национально-культурной автономии" в связи с жалобой граждан А.Х. Дитца и О.А. Шумахер" <67>. Заявители не согласились с принципом "один субъект Российской Федерации - одна НКА граждан одной этнической принадлежности", считая, что он нарушает принцип равенства общественных объединений перед законом, ограничивает свободу создания на основе полной добровольности любых общественных объединений и свободу их деятельности. Следуя всей последовательности принятия решений Конституционным Судом РФ по поводу статуса общественных объединений, содержания Закона "Об общественных объединениях", нетрудно было предположить, что подобный "недочет" будет устранен. В мотивировочной части Суд сослался на то, что в самом Федеральном законе "О национально-культурной автономии" нет прямого указания, что в регионе может быть образовано не более одной региональной национально-культурной автономии граждан РФ, относящих себя к определенной этнической общности. Нет и прямого запрета на создание и государственную регистрацию в субъекте Российской Федерации более одной региональной национально-культурной автономии. Это, по мнению Суда, предопределяет необходимость выявления действительной воли законодателя и конституционно-правового смысла положений Федерального закона "О национально-культурной автономии". В основе поиска истинного смысла - особенности НКА "как субъекта конституционно-правовых отношений и одного из видов объединений граждан, обладающих особым статусом". Получается, что Конституционный Суд РФ отверг общую "мерку" общественной организации применительно к НКА, а стал искать "особый статус". Итогом стал вывод: "Тем самым право на национально-культурную автономию, совместно реализуемое гражданами Российской Федерации, относящими себя к соответствующей этнической общности, связано с правом на объединение в его индивидуальном аспекте, которое осуществляется каждым непосредственно через общественное объединение, пользующееся установленными законодательством Российской Федерации правами. Исходя из этого, Федеральный закон "О национально-культурной автономии" - с учетом положений Конституции Российской Федерации о праве каждого на объединение и свободе деятельности общественных объединений (ч. 1 ст. 30) и во исполнение принятых на себя Российской Федерацией обязательств по международным договорам - устанавливает, что национально-культурная автономия как особая форма самоорганизации и национально-культурного самоопределения этнической общности, оказавшейся в ситуации национального меньшинства на соответствующей территории, представляет собой только одно из возможных объединений граждан по признаку принадлежности к соответствующей этнической общности в целях удовлетворения своих этнокультурных запросов". В мотивировочной части также указывается на объективные основания создания только одной организации - обусловленность спецификой расселения. Права же местных национально-культурных автономий образовывать региональную национально-культурную автономию направлены не на ограничение, а на защиту прав национальных меньшинств, в том числе путем создания необходимых фактических и юридических предпосылок их самоорганизации и возложения соответствующих обязанностей на органы публичной власти. Таким образом, Суд посчитал, что в пределах субъекта Российской Федерации объективно образовывается одна этническая общность, которая сорганизовывается в одну региональную НКА. Представляется, что логика Суда страдает рядом недостатков. Во-первых, поставлен знак равенства между формой НКА (под которой следует понимать организационно-правовую форму) и предназначением НКА, что далеко не одно и то же. Суд использовал слово с двойным смыслом: форма как видовая характеристика юридического лица и как средство выражения инициативы граждан. Во-вторых, сам Федеральный закон "О национально-культурной автономии" не содержит гарантий претворения вывода Конституционного Суда РФ в реальность. Местные НКА не обязаны быть членами региональной НКА. Создание местных НКА не зависит от воли региональной НКА. Практика показывает, что некоторые местные НКА просто не вступают в состав региональной НКА. В-третьих, подчеркивание особости статуса НКА при том, что в Законе четко дана ее характеристика - общественное объединение в виде общественной организации. Если присутствует особость статуса, тогда она должна проявляться во всех элементах, а не только в запрете создания вторых региональных НКА. Конституционный Суд РФ обосновывал особый статус НКА тем, что они выполняют публичные функции, одна из которых - получение финансовой помощи от государства.

<67> Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 1033.

Приведенные публичные корпорации (государственные академии наук, казачьи общества, национально-культурные автономии) во многом стали таковыми искусственно. Либо законодатель попытался сформулировать специальный статус (что получалось весьма неуклюже), либо судебный орган в своих интерпретационных решениях выводил таковой из общих положений закона. Хотя в каждом случае проблемы определения места каждой организации в системе субъектов публично-правовых отношений могли бы быть решены без поиска дополнительных особенностей. В результате наблюдается огромное количество нестыковок с Гражданским кодексом РФ, Федеральными законами "Об общественных объединениях", "О некоммерческих организациях" и др.

Подведем итог. Введение в систему субъектов публичного права такого вида, как публичная корпорация, наталкивается на некоторое количество проблем, разрешение которых имеет принципиальное значение. Обозначим некоторые из них.

Во-первых, это допустимость делегирования государственных полномочий негосударственным организациям: (1) не обладающим специальным статусом либо (2) созданным для этого в специальных организационно-правовых формах. Сам институт делегирования полномочий в российских условиях "подается" с большой осторожностью. Длительное противостояние законодательного и исполнительного органов свело на нет любые дискуссии о целесообразности данного института, а значит, и о создании механизма недопущения злоупотреблений при его реальном осуществлении. Впервые в конституционной практике о понятии публичных функций, передаче их негосударственным организациям было сказано в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19 мая 1998 года N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате" <68>. Указывалось, что нотариальные палаты выполняют публично-правовое предназначение, а это, в свою очередь, предопределяет особый статус организации и вид юридического лица, отличный от общественного объединения. Делается значимый общий вывод, что Конституция РФ не запрещает государству передавать отдельные полномочия исполнительных органов власти негосударственным организациям, участвующим в выполнении функций публичной власти: "По смыслу ее (Конституции. - Прим. автора) ст. 78 (ч. ч. 2 и 3) и ст. 132 (ч. 2) такая передача возможна при условии, что это не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам". Однако не были сформулированы условия подобной передачи, а также соответствие этим условиям передачи властных полномочий нотариальным палатам.

<68> Собрание законодательства РФ. 1998. N 22. Ст. 2491.

Во-вторых, неоднозначность термина "публичная корпорация", не имеющего своего законодательного закрепления. В то же время термин "корпорация" широко используется в отечественной юридической литературе. Несмотря на это, "многоликость" понятия приводит к различным толкованиям. В Англии под корпорацией понимается само юридическое лицо <69>. Надо сказать, что такое понимание шло из римского права. Маккензи специально проводил параллели между римским правом и правом Англии второй половины XIX века: "Корпорация состоит из известного числа лиц, соединенных общественным авторитетом таким образом, что они и их преемники составляют одну юридическую личность, имеющую права и обязанности, совершенно отличные от тех, которые принадлежат их отдельным членам" <70>. По английскому закону, корпорации разделялись на агрегации и единичные корпорации. Анализируя работу Маккензи, можно увидеть, что под понятие корпорации объединялись и торговые общества (акционерные общества) и государство, город, церковь, а примерами единичных корпораций были в том числе государь, епископ. В то же время следует учитывать, что римское право воспринимало корпорацию, по мнению В. Александрова, как идеальное юридическое лицо, как "соединение нескольких физических лиц в один идеальный субъект права для достижения известных общих целей общими средствами" <71>. Субстратом юридического лица являлись члены корпорации.

<69> См.: Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. М., 2003. С. 210; Добровольский В.И. Применение корпоративного права: Практическое руководство для корпоративного юриста. М., 2008; Грищенко А.И., Моралес К. Указ. соч.
<70> Маккензи. Римское право сравнительно с законами Франции, Англии, Шотландии. М., 1864. С. 160 - 161.
<71> Александров В. Учение о лицах юридических (по началам науки). М., 1865. С. 59.

В континентальной системе права понятие "корпорация" отличается от понимания в англосаксонской системе права. Во Франции данное понятие вообще не используется при определении форм юридических лиц <72>. В Германии после того как германский юрист Штифтунг ввел в цивилистику понятие "учреждение", корпорацию стали понимать как юридическое лицо, основанное на членстве, участии <73>. Кстати, интересен опыт украинского законодательства, использующего термин "корпоратизация" <74>, - преобразование государственных унитарных предприятий в акционерные общества с сохранением в государственной собственности 100% акций.

<72> См.: Добровольский В.И. Применение корпоративного права: Практическое руководство для корпоративного юриста. М., 2008; Грищенко А.И., Моралес К. Указ. соч.
<73> См.: Курбатов А.Я. Правовое регулирование деятельности государственных корпораций как организационно-правовой формы юридических лиц. Подготовлен для системы "КонсультантПлюс". 2008; Герваген Л.Л. Развитие учения о юридическом лице. СПб., 1888. С. 18 - 24.
<74> Винник О.М. Корпоративная конфликтология - одно из новых направлений хозяйственно-правовой науки в Украине // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. 2005. N 8. С. 108.

Следует признать, что, несмотря на широкое использование понятия "корпорация", которое проявляется в наличии целого блока учебной литературы, объединенным общим понятием "корпоративное право", нет единства мнений как в отношении общей дефиниции, так и в отношении круга юридических лиц, относящихся к "корпорациям". Считается, что этим понятием обозначаются:

<75> См.: О государственной корпорации как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица (редакционный материал) // Банковское право. 2009. N 3.

По мнению Н.В. Козловой, к числу корпораций относятся все хозяйственные товарищества и общества, кооперативы, общественные и религиозные организации, некоммерческие партнерства, объединения юридических лиц и другие юридические лица, основанные на корпоративных началах (принципах членства, участия) <76>. И.С. Шиткина определяет корпорацию как союзную волевую личность. Союзная личность означает фактор членства, а волевая - наличие собственной воли <77>. Т.В. Кашанина относит к корпорациям только хозяйственные общества <78>. Высказано мнение, что корпорациями можно признать только сложные хозяйственные структуры, юридические лица, организованные на принципах членства и управомоченные на соответствующее правотворчество действующей системой права <79>. Д.В. Ломакин выстраивает целостную систему корпоративных отношений, относя к корпорациям организации, наделенные правами юридического лица, и основанные на началах участия (членства) <80>.

<76> Козлова Н.В. Понятие и сущность юридического лица. Очерк истории и теории. С. 215.
<77> Корпоративное право / Под ред. д.ю.н. И.С. Шиткиной. М., 2008. С. 4.
<78> Кашанина Т.В. Корпоративное (внутрифирменное) право. М., 2003. С. 34. См. также: Кулик А.А. Корпорации в гражданском праве Российской Федерации // Право и политика. 2007. N 7; Петухов В. Некоторые вопросы административно-правового регулирования организации и деятельности корпораций в России // Право и экономика. 2000. N 4.
<79> Потапов В.А., Лазарев В.В. Корпорации и их виды в российской правовой системе // Внешнеторговое право. 2006. N 2.
<80> Ломакин Д.В. Корпоративные правоотношения как составная часть системы гражданско-правовых отношений: на примере хозяйственных обществ: Автореф. дис. ... доктора юрид. наук. 12.00.03. М., 2009. С. 7.

Можно выделить еще значительное количество мнений и суждений по данной проблеме. Отсутствие же законодательно закрепленного понятия "корпорация" существенно осложняет решение вопроса о том, что понимать под корпоративными отношениями, корпоративными спорами и, наконец, корпоративным правом <81>. Кстати, Т.Г. Морщакова называет "корпорациями публичного права" собрания избирателей <82>.

<81> Добровольский В.И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста. М., 2008.
<82> Особое мнение Судьи Конституционного Суда Российской Федерации Т.Г. Морщаковой по делу о проверке конституционности Закона Московской области от 28 апреля 1995 года "О порядке отзыва депутата Московской областной Думы" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 2. Ст. 348.

Необходимо отметить, что воззрения ученых в области государственного права отличались от воззрений ученых-цивилистов. Например, Г. Еллинек подводил под понятие корпорации понятие государства, отмечая: "Субстратом корпорации всегда являются люди, образующие союзное единство, руководящая воля которого сосредоточивается в членах самого союза" <83>. В.М. Гессен выделял сословные и территориальные корпорации, понимая под последними современные муниципальные образования <84>. А.Д. Градовский выделял общественные корпорации, понимаемые в современной жизни как общественные организации <85>.

<83> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 2004. С. 193.
<84> Гессен В.М. Основы конституционного права (издание 2-е). Петроград, 1918.
<85> Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 1. СПб., 1875.

Обобщая, можно заключить, что корпорация первично представляет собой союз граждан. Это позволяет применить данный термин к различным организациям, основанным на объединении граждан в соответствии с тем или иным единым интересом.

В-третьих, использование термина "публичная корпорация", вольно или невольно, требует соотношения с понятием "государственная корпорация", нашедшим свое законодательное закрепление (в отличие от первого). В соответствии со ст. 7.1 Федерального закона "О некоммерческих организациях" государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Приведенная норма позволяет выделить особенности корпорации:

<86> "Государственная корпорация не имеет членства, создается Российской Федерацией, т.е. по своей правовой природе близка к учреждениям", - указывают авторы "Комментария к Федеральному закону "О некоммерческих организациях" (Залесский В.В., Каллистратов Р.Ф. Комментарий к Федеральному закону о некоммерческих организациях. 3-е изд., доп. и перераб. М., 2000 (коммент. к ст. 7.1).<87> Указ Президента РФ от 12 мая 2008 года N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2290. См. также: Барчуков В.П. Статус государственной корпорации "Агентство по страхованию вкладов" как конкурсного управляющего (ликвидатора) банков и организации, осуществляющей страхование банковских вкладов // Банковское право. 2006. N 1.<88> См.: Захарьин В.Р. Бухгалтерский учет и налогообложение некоммерческих организаций. М., 2003.
<89> Кудряшова Е.В. Правовые аспекты присутствия государства в сфере банкротства кредитных организаций // Банковское право. 2005. N 5. С. 45 - 48.

Для создания государственной корпорации не требуются учредительные документы, предусмотренные ст. 52 ГК РФ (устав и учредительный договор). Как отмечает В.И. Добровольский, необходим "только один куцый закон на несколько страниц, написанный неизвестными авторами" <90>.

<90> Добровольский В.И. Применение корпоративного права: практическое руководство для корпоративного юриста. М., 2008.

Государственная корпорация стала фирменным знаком российской экономической политики в 2007 - 2008 гг. В течение непродолжительного времени были приняты федеральные законы, учреждавшие целую систему государственных корпораций. Не будем останавливаться на анализе их правового статуса, лишь отметим, что создание таких субъектов правоотношений было встречено крайне отрицательно практически всеми известными учеными-юристами. Обвинения выстраивались от "размытия" научных критериев классификации юридических лиц <91> до непрозрачности и бесконтрольности в системе управления в самих организациях <92>.

<91> Гражданское право: Учебник. Том 1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 2002. С. 210.
<92> Степашин С. Модернизация: рывок России по плану Путина // Российская газета. 2007. N 246.

Следует также отметить, что смена Президента РФ повлекла за собой изменение отношения к госкорпорациям. "Первый удар" был нанесен в проекте концепции развития законодательства о юридических лицах, рекомендованном Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол N 68 от 16 марта 2009 года) <93>. Было подвергнуто сомнению само право на существование государственных корпораций. В частности, общее определение, по мнению членов Совета, почти дословно соответствует определению учреждения в п. 1 ст. 120 ГК РФ. Кроме того, отмечается: "Вместе с тем, госкорпорации не являются ни корпорациями (не имеют членства), ни государственными организациями (будучи частными собственниками своего имущества) и в ряде случаев создаются преимущественно или даже исключительно для осуществления предпринимательской деятельности".

<93> См.: Концепция развития законодательства о юридических лицах (проект) // Вестник гражданского права. 2009. N 2.

В-четвертых, дискуссии о "публичных корпорациях" приводят к возрождению идеи существования юридических лиц публичного права. Необходимо отметить, что сама идея не нова, была знакома еще ученым XIX в. Именно тогда она подвергалась жесткой критике. А.А. Евецкий в 1903 году писал: "Не выдерживает критики, встречающееся в ученой литературе деление юридических лиц на публичные и частные. В самом деле, как определить само понятие о юридических лицах публичных и частных? Где искать важнейшие признаки их различия? Публичными корпорациями (offentlichen Korporationen), говорят некоторые ученые, будут те установления, которые под непосредственным государственным контролем помогают самому государству осуществлять его задачи; в противоположность этому первому роду юридических лиц выставляют так называемые частные корпорации (Privatkorporationen), которые не отождествляют своей деятельности с деятельностью государства, но преследуют полезные цели по свободному своему выбору. Но уже беглого взгляда достаточно, чтобы заметить всю несостоятельность подобного деления юридических лиц: кроме крайней неопределенности признаков, входящих в состав определения, подобное разделение лишено юридических оснований. Оно, наконец, свидетельствует о чрезвычайно широком понимании института юридических лиц. В самой природе юридического лица implicite заключается его публичный характер. Задачи, преследуемые юридическим лицом, интересуют, прежде всего, членов учреждения, имеют вместе с тем непосредственный интерес и для государства" <94>. А.И. Елистратов также призывал быть осторожными, поскольку "перенесение в публичное право понятия о юридическом лице представляется весьма рискованным..." <95>. Отметим, что в то время публичными корпорациями предлагали называть не объединения граждан, наделенные государственно-властными полномочиями, а органы государственной власти с целью наделения их правами юридического лица.

<94> Евецкий А.А. О юридических лицах. Киев, 1903. С. 56.
<95> Елистратов А.И. Основные начала административного права. Петроград, 1917. С. 79.

Дополним, что в теории административного права традиционно изучается обратная ситуация: юридические лица частного права как субъекты административных правоотношений. Востребованным в науке является также исследование статуса коммерческих организаций в конституционном праве <96>.

<96> См.: Логачева Н.Ю. Коммерческие организации как субъекты конституционно-правовых отношений в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. 12.00.02. М., 2008.

Идея о введении в российское законодательство категории юридического лица публичного права находит все больших сторонников, является предметом серьезных научных дискуссий. Так, В.Е. Чиркин предлагает ввести в оборот данное понятие, выделяя его следующие признаки:

<97> Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. N 5. См. также: О государственной корпорации как самостоятельной организационно-правовой форме юридического лица (редакционный материал) // Банковское право. 2009. N 3.

В.Е. Чиркин отмечает, что понятие юридического лица, представленное в ст. 48 ГК РФ, носит универсальный характер и не должно корректироваться в зависимости от той или иной отрасли права. Иными словами, не должно быть такой ситуации, чтобы в конституционном праве было свое определение юридического лица, в гражданском праве - свое и т.д. <98>.

<98> Чиркин В.Е. Понятие юридического лица и орган государства // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5.

Следует отметить, что концепция юридического лица публичного права активно поддерживается в современной юридической науке <99>. Наиболее подробно особенности правового статуса публичных образований в связи с их участием в гражданско-правовых отношениях рассматривал О.Е. Кутафин. "Тот факт, - отмечал О.Е. Кутафин, - что публично-правовые образования по своему правовому статусу приравнены к правовому статусу юридических лиц, не означает отсутствия в их правовом статусе некоторых, предусмотренных законом, особенностей, отличающих их от юридических лиц" <100>. О.Е. Кутафин обращал внимание на обратную сторону признания органов государства и муниципальных образований "стандартными" юридическими лицами, которые не созданы специально для участия в гражданско-правовых отношениях <101>. Она носит для них вспомогательный по отношению к основной деятельности, хотя и вынужденный, характер <102>.

<99> Ефимова Л.Г. О правовой природе государственных корпораций // Хозяйство и право. 2008. N 8; Долинская В.В. Проблемы законодательства о государственных корпорациях // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4; Целовальников А.Б. Гражданско-правовое регулирование создания и деятельности государственных корпораций по российскому законодательству // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4; Цимерман Ю.С. Государственная корпорация - специфика правового регулирования // Право и экономика. 2008. N 10; и др.
<100> Кутафин О.Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические и приравненные к ним лица. М., 2007. С. 67.
<101> Л. Грось указывает, что даже распространение на публичные образования правил о равенстве участников гражданско-правовых отношений довольно затруднительно. Государство и иные публично-правовые образования одновременно являются субъектами публичной власти и достаточно часто предпринимают попытки изменить ситуацию со своим участием путем издания нормативных правовых актов. См.: Грось Л. Участие публично-правовых образований в отношениях собственности: гражданско-правовые проблемы // Хозяйство и право. 2001. N 5. С. 30.
<102> Кутафин О.Е. Там же. С. 68.

Систематизируем проблемы, возникающие из существования особых объединений граждан - публичных корпораций. Российское государство заинтересовано в их существовании. Каждое из них обладает своим специфическим набором прав и обязанностей. В то же время при наделении таковых правами юридического лица государство должно четко определять значение такого шага. Нужен ли он применительно именно к данному субъекту? Таким образом, проблематика статуса организаций выстраивается в следующих направлениях:

Отметим, что государство при создании объединений граждан - публичных корпораций - идет по принципу создания субъекта права ad hoc. Государственная академия наук, адвокатская палата, казачье общество, община коренных малочисленных народов и т.д. - примеры такой политики. С одной стороны, это правильный подход, так как трудно объять одним нормативным актом, например, вышеназванные субъекты права. С другой стороны, вряд ли будет правильным охватить одним законом казачьи общества и государственные академии наук. Подчеркнем также, что наделение указанных образований административной правоспособностью не всегда должно обусловливать наличие прав юридического лица. Особый статус в рамках конституционного или административного права - это один аспект заявленной проблемы, но он отнюдь не означает поиск какой-то своеобразной формы юридического лица, ломающей все принципы гражданского права.

Добавим также, если речь идет о субъекте частного права, которому передаются публичные функции, отсутствует необходимость в принятии специального закона, корректирующего его гражданскую правосубъектность. Главная задача государства - определить его административную правоспособность без изменения природы юридического лица. Другое дело - закрепление правового статуса объединений граждан, наделенных государственно-властными полномочиями. В этом случае их значение заключается в участии в текущей управленческой деятельности государства. Они тем самым интегрируются в механизм осуществления государственной власти. Такая интеграция должна проявляться в каждом аспекте организации и деятельности такого объединения граждан. Более того, в этом случае следует признавать, что такие объединения граждан (в широком смысле слова) перестают быть объединениями, по смыслу ст. 30 Конституции РФ и Федерального закона "Об общественных объединениях". Эти нормы не будут распространяться на них. В то же время следует учитывать, что появление объединений граждан с государственным статусом имеет свои определенные цели. Государство осознает, что выполнение определенных функций невозможно без учета мнения корпорации. Например, понятно, что академики в большей мере понимают, по каким направлениям должна развиваться наука, потому государство передает государственным академиям наук спектр полномочий по созданию и финансированию научных учреждений и ряд других функций. Данное предназначение обусловливает принципы организации и деятельности особых объединений граждан. Кроме того, возникает потребность отделения особых объединений граждан от общественных объединений и иных объединений, созданных по канонам частного права. Представляется, что наиболее четко отражающим сущность и значение нетипичных объединений граждан будет наименование "публичная корпорация". Выше отмечалось понятие "корпорация", где одним из связующих элементов является единение участников организации. Термин "публичная" указывает на функции, реализуемые корпорацией. Благодаря такой терминологии можно избежать путаницы в общей характеристике объединений граждан.

Приведенный анализ показывает, что прежде, чем внедрять в российское законодательство институт публичных корпораций, необходимо последовательно провести ревизию всей системы юридических лиц, устраняя путаницу, беря за основу упомянутую Концепцию развития законодательства о юридических лицах. Только после разбора "юридических завалов", когда будет четко и понятно, какие юридические лица принадлежат к какому конкретному виду, исходя из выстроенных научных параметров, а не ситуационного усмотрения некоторых политических деятелей, можно будет поднимать вопрос о принятии общего нормативного акта, посвященного статусу публичных корпораций. В этом случае нормативный акт должен четко определить:

Резюмируя, следует отметить, что корпорации создаются в силу закона в соответствии с нормами публичного, а не частного права. Закон должен выстраивать интеграцию корпораций в структуру органов государственного управления. Добавим, зарубежный опыт показывает, что создание публичных корпораций, отличных от общественных объединений, как правило, предусмотрено конституцией (основным законом) государства. Кроме того, существование публичных корпораций имеет глубокие исторические корни. Существование их в настоящее время предопределено не механическим созданием в современных условиях, а путем исторического развития.