Мудрый Юрист

Комиссии по делам о выборах в государственную думу дореволюционной России: назначение и характер деятельности (по материалам владимирской губернии) *

<*> Lobachev S.V. Commissions on the issues of elections into the state duma of pre-revolutionary Russia: assignment and character of activity (on the materials of Vladimir region).

Лобачев Сергей Вадимович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин факультета права и социальных технологий Муромского института (филиала) ГОУ ВПО "Владимирский государственный университет", кандидат юридических наук.

Данная статья посвящена анализу деятельности комиссий по делам о выборах в Государственную Думу Российской империи. Рассматриваются назначение, компетенция этих органов, а также характер реализации их полномочий. Исследование проводится на основе изучения материалов Владимирской губернии.

Ключевые слова: избирательная система, выборщики, губернская избирательная комиссия.

The present article is devoted of analysis of activity of commissions on the issues of elections into the State Duma of the Russian Empire. The author considers assignment, competence of these agencies and also the character of realization of powers thereof. The research is carried out on the basis of study of materials of Vladimir region.

Key words: election system, electors, regional election commission.

Общеизвестно, что выборы в Государственную Думу Российской империи были куриальными, многоступенчатыми, не всеобщими, проводимыми на основе различных цензов и по правилам мажоритарной избирательной системы. Основным органом, осуществляющим надзор за правильным производством выборов, было Министерство внутренних дел. Министерство осуществляло подготовку и проведение выборов на местах через подчиненных ему губернаторов и градоначальников в силу специфики объема их полномочий как центрального звена в структуре местного управления Российской империи. Но с учетом многоступенчатости и сложности характера выборов в первую Государственную Думу необходимо было создать еще и такой специальный орган, который смог бы обеспечить не одну избирательную кампанию, а всю серию, начиная от формирования коллегии выборщиков и определения выборщиков, заканчивая собственно выборами депутатов Государственной Думы. Для этого учреждались губернские, уездные и участковые по делам о выборах комиссии. Эти органы создавались на период проведения выборов, занимались составлением избирательных списков, их исправлением, ведением выборного делопроизводства. Поэтому представляется целесообразным изучение характера и содержания деятельности комиссий по делам о выборах, так как от их организованной и эффективной работы напрямую зависел вектор думского избирательного процесса. В качестве эмпирической основы исследования послужили архивные данные о деятельности избирательных комиссий во Владимирской губернии, представляющей собой типичный образец социально-политического развития провинциальных районов дореволюционной России.

Требование о создании губернских комиссий было выдвинуто немедленно после принятия первого Положения о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. <1>. Создавать новое казенное ведомство не стали. Было выбрано очень серьезное ведомство: губернские комиссии создавались на базе судебных ведомств, на базе учреждений юстиции. Министры внутренних дел и юстиции по взаимному соглашению распоряжались образованием губернских и уездных по делам о выборах комиссий. Сеть комиссий привязывали к судебным округам. Система судебных округов охватывала всю территорию государства. Как справедливо указывает председатель избирательной комиссии Тверской области М.В. Титов, плюсов у идеи создания избирательных комиссий на базе судебных округов, безусловно, было гораздо больше, чем минусов. Во-первых, надо учитывать, какое было время брожения России. В этой связи судебные органы, судебная система были тогда в глазах общественности наименее скомпрометированными, и задачи установления правового порядка были им наиболее близки. К тому же, и это самое главное, именно судебная система, и только она, в то время обладала штатом квалифицированных специалистов, профессионально подготовленных для решения сложных казуистических вопросов, которые, как предвиделось, должны были возникнуть при становлении нового и совершенно непривычного для России института. Суть идеи заключалась в том, чтобы губернская избирательная комиссия, зарождаясь на базе окружного суда в губернском городе, вырастала в некое автономное образование, которое будет использовать кадровые ресурсы местных юристов и привлекать для сотрудничества представителей ключевых органов губернской власти <2>.

<1> Высочайше утвержденное Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. // Полное собрание законов Российской империи (далее - ПСЗ). Собр. 3-е. Т. XXV. 26662.
<2> Выступление председателя избирательной комиссии Тверской области М.В. Титова // Журнал о выборах. Специальный выпуск. С. 40.

Губернские по делам о выборах комиссии формировались под председательством председателя окружного суда из управляющего казенной палатой, предводителя дворянства уездного губернского города, председателя губернской земской или по делам земского хозяйства управы, городского головы губернского города или лица, его заменяющего, одного из членов окружного суда, назначенного общим собранием, одного из непременных членов губернского присутствия или губернского по крестьянским делам присутствия, по назначению губернатора. Позднее на основании Положения о выборах от 3 июня 1907 г. <3> в состав губернской комиссии были также включены непременный член губернского по земским и городским делам или городским делам присутствия, старший советник губернского правления, а также один из начальников местных губернских правлений по приглашению губернатора.

<3> Высочайше утвержденное Положение о выборах в Государственную Думу от 3 июня 1907 г. // ПСЗ. Собрание 3-е. Т. XXVII. N 29242.

Уездные по делам о выборах комиссии образовывались под председательством члена окружного суда, по назначению общего его собрания, из уездного предводителя дворянства, мирового или городского судьи, по назначению съезда мировых судей или общего собрания окружного суда, по принадлежности, председателя уездной земской управы, городского головы уездного города, податного инспектора и одного из земских начальников, назначенного уездным съездом. Положение о выборах 1907 г. исключило из состава уездной комиссии податного инспектора.

Для производства выборов в избирательные собрания образовывались участковые избирательные комиссии, приглашаемые городским головой или лицом, его заменяющим, из числа лиц, имеющих право участия в выборах.

Губернатор координировал вопрос формирования избирательных комиссий на всех уровнях. В частности, 9 июля 1912 г. перед выборами в четвертую Думу в связи с обязательным нахождением в составе уездной по делам о выборах комиссии одного из земских начальников губернатор предлагал уездным съездам "озаботиться безотлагательным назначением в местные по делам о выборах комиссии по одному из земских начальников, а также заместителей к ним на случай отлучки кого-либо из них в отпуск" <4>.

<4> Государственный архив Владимирской области (далее - ГАВО). Ф. 205. Оп. 1. Д. 2221. Л. 6.

Следует отметить, что избирательная комиссия (и губернская, и уездная) создавалась не для конкретного проведения выборов, не для конкретного подсчета голосов избирателей. Этим занимались участковые избирательные комиссии, председатели избирательных собраний. Упомянутые избирательные комиссии создавались, прежде всего, для разрешения всевозможных спорных ситуаций в избирательном процессе. Хотя организационные вопросы, связанные с устройством выборов, комиссии решали. К примеру, перед выборами в Государственную Думу первого созыва министр внутренних дел П.Н. Дурново просил владимирского губернатора сообщить ему, представляется ли по местным условиям и в какой мере необходимым и возможным перенесение губернских выборов на иной срок и какой. Необходимость перенесения выборов возникла в связи с поступавшими в МВД заявлениями, что созыв губернских избирательных собраний 26 марта 1906 г. затруднит прибытие в эти собрания выборщиков из числа священнослужителей. Для разрешения этого вопроса губернатор испрашивал специальное заключение у губернской по делам о выборах в Государственную Думу комиссии. На запрос главы губернии комиссия дала ответ, что нет необходимости в перенесении выборов, так как в состав выборщиков попадает небольшое число священнослужителей, которые могут реализацию своего права поручить другим <5>.

<5> ГАВО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 1092. Л. 143 - 144.

Но все-таки основной задачей губернских и уездных избирательных комиссий было решение казуистических вопросов, различных юридических споров. Спорные вопросы вытекали из подаваемых участниками избирательного процесса в уездные избирательные комиссии заявлений и жалоб. Губернская избирательная комиссия рассматривала заявления и жалобы на действия нижестоящих уездных комиссий. Материалы Владимирского архива свидетельствуют, что нередко жители по своему незнанию подавали жалобы на действия должностных лиц, занятых в выборном производстве, непосредственно на имя губернатора, которому приходилось постоянно разъяснять установленный порядок обжалования именно в соответствующие избирательные комиссии <6>.

<6> ГАВО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 1106. Л. 229.

Обращение в комиссии по делам о выборах не останавливало выборного производства. При исчислении сроков на подачу жалоб и заявлений, относящихся к производству выборов, началом срока считался день, следующий за совершением действий или объявлением решения, на которые приносилась жалоба. Если последний день срока приходился на день неприсутственный, то окончанием срока считался первый следующий за тем присутственный день. Должностные лица, входящие в состав уездной или губернской по делам о выборах комиссии, не принимали участия в разрешении жалоб на личные действия.

Сохранилась статистика, которая свидетельствует о количестве и характере поданных во владимирскую губернскую по делам о выборах комиссию жалоб в период выборного производства во вторую Думу. Так, всего было подано 18 жалоб на постановления уездных по делам о выборах в Государственную Думу комиссий. Из них 12 - на неправильности в списках избирателей, 4 - на выборы уполномоченных от волостей и 2 - на избрание губернских выборщиков. Интересно, что имел место один случай принесения протеста губернским начальством на действия одной из уездных избирательных комиссий. Отдельные дела губернская комиссия передавала на разрешение в Правительствующий сенат. Таковых в обозначенный период было 6 <7>.

<7> ГАВО. Ф. 205. Оп. 1. Д. 2267. Л. 85 - 86.

Одно из этих шести дел, дошедших до Сената, получило широкую огласку в местной прессе <8>. Это дело К.К. Черносвитова, которому нелегко досталось место во второй Думе. Как видно из содержания Указа Правительствующего сената по жалобе Черносвитова на постановление губернской комиссии, Владимирская уездная избирательная комиссия на заседании 28 ноября 1906 г. постановила исключить из списка избирателей по г. Владимиру присяжного поверенного С.-Петербургского судебного округа Черносвитова, так как, хотя он и уплатил за 1906 г. квартирный налог в г. Владимире, в котором он проживал, тем не менее, как обязанный проживать согласно ст. 356 Учреждения судебного устава в одном из городов округа Судебной палаты, к каковому г. Владимир не относился, он, Черносвитов, не мог быть признан имеющим право на участие в выборах по г. Владимиру. Владимирская губернская комиссия постановление нижестоящей комиссии не отменила. Но Правительствующий сенат указал на необходимость принять во внимание следующие факты: 1) что лица, проживающие не менее года в пределах городского поселения уезда и уплатившие налог, имеют на точном основании закона право участия в съезде городских избирателей; 2) что присяжный поверенный Черносвитов прожил в г. Владимире установленный законом срок; 3) что ст. 356 Учреждения судебного устава для присяжного поверенного фактической возможности вне пределов округа Судебной палаты, при которой он состоит; 4) тем менее Черносвитов может быть ограничен в своем праве, так как он получил разрешение от Судебной палаты проживать во Владимире. Поэтому на основании вышеизложенного Сенат постановил отменить обжалованное Черносвитовым решение Владимирской губернской по делам о выборах комиссии <9>.

<8> Владимирец. 1906. N 114. С. 3.
<9> ГАВО. Ф. 423. Оп. 1. Д. 5. Л. 7.

Примечательно, что анализ материалов местной периодической печати показывает, что участковые избирательные комиссии нередко использовали свои полномочия с целью формирования желательных для губернских начальников результатов баллотировки на избирательных собраниях. Газета "Владимирец", в частности, сообщала: "...весной баллотировка шла по двум спискам, и прошел список левых, но благодаря содействию избирательной комиссии правые протащили г. Змеева" <10>.

<10> Владимирец. 1906. N 78. С. 4.

Подводя итог данному рассмотрению, следует подчеркнуть, что полный контроль и надзор за ходом выборов на региональном уровне проводил глава отдельной части империи, в частности владимирский губернатор, реализовавший к тому же жестко идущую сверху линию имперского правительства, которая диктовала характер действий местной администрации на тот или иной период проведения избирательной кампании. Такая система управления избирательным процессом заведомо предопределяла возникновение фактов злоупотребления со стороны должностных лиц административным ресурсом при организации и проведении выборов, начиная с самого владимирского губернатора и заканчивая членами избирательных комиссий в уездных городах.

Последние были составной частью впервые сформированной отдельной подсистемы органов Министерства внутренних дел - комиссий по делам о выборах в Государственную Думу. Возглавляла такую подсистему на уровне рассмотренного региона Владимирская губернская по делам о выборах комиссия, которая, в частности, рассматривала жалобы лиц на действия уездной по делам о выборах комиссии, а последняя формировала так называемые участковые избирательные комиссии и руководила их работой. Комиссии разделяли надзорные и организационные функции губернатора по проведению выборов, но предназначались главным образом для разрешения спорных и казуистических вопросов, связанных с реализацией избирательного права подданных, таких, например, как включение или невключение лица в избирательный список, применение или неприменение отдельного цензового правила в отношении лица и т.п. Практика проведения выборов во Владимирской губернии показала, что избиратели нередко прибегали к обжалованию действий и решений нижестоящих уездных избирательных комиссий, но часто не знали правильного порядка такого обжалования и обращались с этими вопросами непосредственно к владимирскому губернатору, вынужденному указывать, что надлежит обращаться именно в губернскую по делам о выборах в Государственную Думу комиссию.