Мудрый Юрист

Конституционная монархия в концепции политической партии "союз 17 октября" России в начале XX в. *

<*> Karapetyan L.A. Constitutional monarchy in conception of political party "Union of the 17th of october" in Russia in the beginning of the XX century.

Карапетян Лева Александрович, профессор кафедры теории и истории государства и права Краснодарского госуниверситета культуры и искусств, доктор исторических наук.

В статье на основе материалов партийных форумов анализируется концепция конституционной монархии октябристов. Метод сравнения позволяет определить ее место в теории формы правления.

Ключевые слова: партийная программа, конституционная монархия, форма правления, Государственная Дума, Государственный Совет.

Article based on materials of party forums discusses the concept of constitutional monarchy oktjabristov. Compare method to determine its location in the theory of form of Government.

Key words: party program, constitutional monarchy, form of Government, the State Duma, Council of State.

К числу государственно-правовых вопросов, постоянно находящихся в центре внимания не только ученых, следует отнести и проблему формы правления. В теории государства начала XX в., в частности у Н.М. Коркунова, А.И. Елистратова, В.М. Гессена и др., конституционная монархия была представлена в двух видах: парламентарной и дуалистической монархии. Основной критерий разграничения - степень ограничения монархии и объем власти парламента. В парламентарной монархии полнота власти принадлежит парламенту. В дуалистической монархии власть делится между монархом и парламентом, у которого законодательные и финансовые функции <1>.

<1> См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909. Т. 1. С. 136 - 137; Елистратов А.И. Очерк государственного права (конституционное право). М., 1915. С. 138 - 139; Гессен В.М. Основы конституционного права. Петроград, 1918. С. 415 - 420.

Дуалистическая монархия в России по Своду основных государственных законов (далее - Основные законы) в редакции 23 апреля 1906 г. была далека от соответствия данному критерию, поскольку компетенция Государственной Думы, прежде всего ее бюджетные права, существенно ограничивались.

Своеобразной была концепция конституционной монархии партии "Союз 17 октября", возникшей в ноябре 1905 г. Партия считала Манифест 17 октября 1905 г. конституцией и переходом к правовому государству. Поэтому октябристы являлись противниками Учредительного собрания, считая его неприемлемым как с исторической, так и с политической точки зрения <2>. Это было закреплено в партийной программе, принятой первым съездом (8 - 12 февраля 1906 г.). Октябристы в целом соглашались с конструкцией государственного механизма по Основным законам, но вносили существенные коррективы как в способы формирования парламента, так и в его функции и взаимоотношения с правительством. Партия была готова сотрудничать с правительством только при условии выполнения им положений Манифеста 17 октября. Политика правительства, идущая вразрез с Манифестом, привела к тому, что 25 - 29 апреля 1906 г. на расширенном совещании ЦК с участием депутатов Думы, Госсовета и представителей местных партийных организаций дебатировался даже вопрос о привлечении в состав правительства лиц, пользующихся доверием большинства Думы. При этом голоса разделились поровну <3>. Требуя скорейшего созыва народного представительства с целью дальнейшего его реформирования, тем не менее вопрос о структуре парламента у октябристов оставался открытым. Только после того как Законом от 20 февраля 1906 г. Госсовет становился верхней палатой, октябристы в целом согласились со структурой парламента, предложенной властью, хотя это и противоречило Манифесту. Однако партия критиковала избирательное законодательство. Положение о выборах в Думу от 6 августа 1905 г. А.И. Гучков назвал стремлением "укрепить основы приказного строя" <4>. Не без колебаний партия приняла и Закон от 11 декабря 1905 г. Партия считала, что выборы в Думу должны были быть всеобщими, равными и тайными, прямыми в городах и двухстепенными в других местностях. А в будущем с развитием и усовершенствованием политической жизни выборы должны были быть основаны на принципе пропорционального представительства, обеспечивающего интересы меньшинства <5>. Тем не менее октябристы не высказались ясно относительно избирательного Закона от 3 июня 1907 г. Октябристы признали право монарха на назначение не более половины членов Госсовета. Что касается другой половины, то здесь, будучи, как и правительство, на стороне представительства интересов, партия исключила из палаты дворянство, введя вместо него депутатов от крупных городов, имеющих представителей в Думе. Наряду с православием право представительства получали и другие конфессии. Расширялось представительство от демократизированных органов самоуправления <6>. Согласно партийному законопроекту "Земский избирательный закон", избирательным правом обладали все земские налогоплательщики <7>. В конце февраля - марте 1906 г. в ЦК шли дискуссии о компетенции Госсовета. В итоге ЦК высказался за ограничение его полномочий, хотя и считалось, что верхняя палата должна служить сдерживающим фактором Думы. При неодобрении Госсоветом думского законопроекта он должен быть возвращен в Думу для повторного обсуждения. Если Дума оставалась при своем решении, то законопроект уже не возвращался в Госсовет, а поступал к монарху для окончательного утверждения <8>.

<2> Программы политических партий. Конец XIX - начало XX в. М., 1995. С. 345.
<3> Партия "Союз 17 октября". Протоколы съездов и заседаний ЦК М., 1996. Т. 1: 1905 - 1907 гг. С. 191.
<4> Там же. С. 114.
<5> Там же. С. 341.
<6> Там же. С. 341 - 342.
<7> Партия "Союз 17 октября". Протоколы 3-го съезда, конференций и заседаний ЦК. М., 2000. Т. 2: 1907 - 1915 гг. С. 173 - 174.
<8> Партия "Союз 17 октября". Т. 1. С. 167 - 168, 172 - 176.

Вторым съездом октябристов (6 - 10 мая 1907 г.) была изменена и дополнена программа партии, в которой яснее определялись главные черты формы правления. Суть ее в том, что монарх и двухпалатное народное представительство тесно сотрудничают в законодательной и управленческой политике. Пункт 1 новой редакции программы гласил: Российская империя есть единая и нераздельная наследственная конституционная монархия, в которой император как носитель верховной власти ограничен постановлениями основных законов. Основные законы определяют как права монарха, так и компетенцию народного представительства и личные права граждан (п. 2). Принятие, отмена, изменение, дополнение всех законов, включая основные, в обязательном порядке требуют согласия парламента и утверждения императора (п. 4). Согласно п. 8 народное представительство наделялось правом участия в законодательной работе, утверждения ежегодного бюджета, обсуждения вопросов, связанных с заключением государственных займов, и в контроле над деятельностью исполнительных органов. Усилению контроля должны были способствовать расширение, наряду с бюджетным правом, права законодательной инициативы и запроса (п. 9) <9>. Однако практика показывала, что при существовавшем государственном механизме депутатские запросы были малоэффективны, поскольку их игнорирование или отписка ничем не грозили правительству, ответственному только перед императором. Лидер фракции октябристов во второй Думе М.Я. Капустин объяснял это тенденциозностью большинства запросов <10>. Однако такой ответ удовлетворил не всех. Поэтому на втором съезде партии в очередной раз дискутировался вопрос о правительстве из думского большинства, что является главным признаком парламентаризма. Хотя подавляющее большинство высказалось против этого <11>, октябристы приняли компромиссное решение. В п. 10 программы отмечалось: "Министры ответственны перед императором и народными представителями коллективно за принятые Советом (министров. - Л.К.) меры и лично за действия в области управления каждого из них". За нарушения законов, основных прав граждан, нанесение ущерба независимости и целостности империи, ее финансам, конституционным гарантиям против министров по решению обеих палат возбуждается судебное преследование в порядке судопроизводства, предусмотренного Основными законами (п. 11) <12>. То есть вводилась солидарная политическая и личная уголовная ответственность.

<9> Там же. С. 341 - 342.
<10> Партия "Союз 17 октября". Т. 2. С. 12.
<11> Партия "Союз 17 октября. Т. 1. С. 340 - 341.
<12> Там же. С. 342.

Однако взгляды некоторых лидеров партии по этому вопросу менялись. В частности, А.И. Гучков в своей речи на третьем съезде партии в октябре 1909 г. отметил: "Наш идеал - конституционная монархия дуалистского типа, сильная монархическая власть и министерство, ответственное перед монархом". Здесь отсутствует ответственность перед парламентом. Он критиковал кадетскую концепцию, которая, по его мнению, низводила власть монарха до иллюзии <13>. Это понимание проблемы возвращает ее в рамки Основных законов. Следует иметь в виду, что заявление лидера партии приходится на период работы третьей Думы, где фракция октябристов играла главенствующую роль и при желании могла добиваться выполнения п. 10 программы, но она максимально поддерживала правительство П.А. Столыпина.

<13> Партия "Союз 17 октября". Т. 2. С. 84 - 85.

Подводя политический итог работы Думы третьего созыва, А.И. Гучков отметил, что конституционно-монархическая форма правления, которая началась 17 октября 1905 г., окончательно укреплена третьей Думой. Это историческая заслуга третьей Думы и фракции "Союза 17 октября" <14>. Эту же мысль высказал заместитель председателя ЦК партии К.Э. Линдеман в марте 1912 г. <15>. Правда, на партийной конференции, проходившей 7 - 10 ноября 1913 г., А.И. Гучков был уже не так оптимистичен. Он вспоминал слова П.А. Столыпина о том, что правительству приходится работать в условиях сильного давления на кабинет со стороны. По мнению А.И. Гучкова, оплотом реакции были правое крыло Госсовета и организация объединенного дворянства. С уходом Столыпина совместная работа с правительством стала невозможной: "...договор уже разорван, и имеет место прямая угроза конституционному строю" <16>. Поскольку законодательно не были закреплены обещанные свободы, не отменены чрезвычайные положения и продолжался административный произвол, правительственный курс оценивался как идущий вразрез с обещаниями Манифеста 17 октября. Это нарушало волю монарха, основы правового строя и одновременно способствовало росту революционных настроений в обществе. В таких условиях на конференции вновь дебатировался вопрос, поднятый левыми октябристами, о пересмотре программы с целью включения в нее требования думского министерства. А.И. Гучков и правое крыло партии этого не допустили. Вместе с тем резолюция конференции определила отношение партии к пониманию сути правительства и его взаимоотношения с народным представительством. В ней отмечалось: "Правительство, однородное по своему составу, объединенное общностью целей и ответственное перед законом, должно положить в основание своих отношений к Государственной Думе признание высокого авторитета народного представительства и обеспечить за ним в государственной жизни подобающее значение". На правительство возлагалась обязанность следить за тем, чтобы Госсовет не являлся "искусственным тормозом законодательной деятельности", и принимать меры с целью подчинить администрацию "нормам правопорядка и чтобы все чины администрации несли действительную ответственность за нарушение законов" <17>. В теории государства признанным является мнение о том, что единство политических взглядов лучше всего достигается принадлежностью правительства к одной партии.

<14> Там же. С. 85 - 86.
<15> Там же. С. 359.
<16> Там же. С. 429 - 434.
<17> Там же. С. 440 - 441, 447 - 448.

Особое внимание октябристы уделяли расширению бюджетных прав Думы. За ней п. 5 программы признавал приоритет в вопросах финансового законодательства <18>. Право утверждения бюджета было важным средством ревизии налоговой системы и упорядочения финансовой политики, инструментом давления на правительство <19>. Октябристы и их партийная фракция, будучи в третьей Думе ведущей политической силой, придавали этому вопросу серьезное значение. Партия выступала с критикой бюджетного законодательства и вносила конструктивные предложения по его изменению. Своеобразным итогом такой работы следует назвать выступление члена бюджетной комиссии М.М. Алексеенко на третьем съезде партии 4 октября 1909 г. с докладом "Русское бюджетное законодательство", в котором были определены основы бюджетной теории. Он считал, что в условиях включения в государственный механизм института народного представительства с законодательными правами бюджетное законодательство не было приведено в соответствие с изменившимся государственным строем. В итоге в начале XX в. финансовые вопросы регулировались Правилами от 8 марта 1906 г., Правилами от 22 мая 1862 г. и рядом дополнительных нормативных актов; продолжали действовать и старые кассовые правила, и правила о контроле и контрольных учреждениях. Но основополагающими оставались Правила 1862 г., согласно которым у ряда ведомств оказывались самостоятельные финансовые ресурсы. Кроме того, наряду с государственными доходами существовали отдельные доходы ведомств, которые имеют к тому же право самостоятельного обложения населения. Негативным явлением бюджетной политики было наличие условного кредита, введенного еще с 1895 г. Эти доходы были основаны не на позитивном законодательстве, а на законах, могущих быть принятыми в будущем.

<18> Партия "Союз 17 октября". Т. 1. С. 341.
<19> Партия "Союз 17 октября". Т. 2. С. 440.

Перейдя к Правилам от 8 марта, М.М. Алексеенко подверг анализу три категории расходов: 1) не подлежащие обсуждению парламента (расходы императорского двора, 10 млн. руб. на чрезвычайные нужды); 2) не подлежащие исключению, сокращению и изменению (расходы по государственному долгу); 3) доступные для исключения и сокращения (здесь больше прав было у Госсовета).

В итоге относительно Правил от 8 марта он сделал следующие выводы. Бюджетная работа Думы поставлена в рамки, не позволяющие ей нести полную ответственность за бюджет. Имеют место большая роль административного усмотрения в расходовании средств государства, приоритет Госсовета в вопросах бюджета. Отсюда заключение о необходимости коренного изменения Правил.

Наряду с указанными Правилами в докладе были проанализированы ст. ст. 114 и 118 Основных законов (вопрос о государственных займах), связанные с бюджетными правами законодательных палат, и конфликты между Думой и Министерством финансов из-за разного их толкования. Правительство в лице министра финансов настаивало на том, что в Законе речь идет только о номинальной сумме, которую санкционирует парламент, а существо займа определяет правительство. По мнению фракции октябристов, существо государственных займов (сумма займа, тип заемного обязательства, размер процента, способ расплаты) должно определяться Государственной Думой, а все обязательства государства устанавливаются в законодательном порядке. Фракция октябристов негативно отнеслась и к утвержденному 24 августа 1909 г. Положению Совета министров о порядке применения ст. 96 (расходы на армию и военные цели) Основных законов. Оно не внесло существенных изменений в бюджетную сторону вопроса и имело значение инструкции для военного и военно-морского ведомств. Но поскольку в нем не было точно определено отношение ведомств к возможным сбережениям, то это открывало путь к незакономерным действиям.

В вопросе о роли и значении контроля над бюджетом М. Алексеенко отметил, что отсутствует самостоятельный контроль, поскольку государственный контролер является членом правительства. Необходимо преобразовать этот институт, сделав его независимым государственным органом, тесно связанным с парламентом <20>.

<20> Там же. С. 86 - 88, 221 - 240.

Съезд партии одобрил работу думской фракции и принял отдельную резолюцию по финансовым и экономическим вопросам. Ее суть сводилась к расширению компетенции парламента в бюджетном вопросе, учреждению независимого государственного контроля в вопросах бюджетной политики <21>. Это означало усиление роли Думы в государственном управлении.

<21> Там же. С. 126 - 127.

Итак, в октябристской концепции формы правления органом верховной власти являлся сложный орган, состоящий из монарха и законодательных палат ("король в парламенте"). Парламент наделялся максимально широкими законодательными правами, в том числе инициативой по изменению Основных законов, а бюджетное право усиливало его роль и в управлении государством. Правительство являлось органом не только "короля в кабинете", но и "короля в парламенте" и было ответственно как перед монархом, так и перед парламентом. То есть конституционный монарх являлся интегральной частью законодательного органа и органом правительственной власти. Но при наличии института безответственности монарха ведущим элементом правительства является не глава государства, а министерство. Это свидетельствует о том, что партийная теория выходит за рамки конструкции власти Основных законов. Вместе с тем, на наш взгляд, наличие института солидарной политической ответственности однородного правительства и перед парламентом позволяет сказать о том, что их концепция несколько шире и понятия типичного дуализма в теории государства.