Мудрый Юрист

О некоторых вопросах реализации конституционных полномочий правительства Российской Федерации в сферах внешней политики и международных отношений

Варламов Вадим Юрьевич - советник отдела законопроектных работ Правительства Москвы Центра законотворчества Москвы.

Как и в конституциях большинства стран, компетенция Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений очерчена в Конституции России самым общим образом. Основополагающей, ключевой является при этом норма пункта "д" части 1 статьи 114 федеральной Конституции, согласно которой Правительство осуществляет меры по реализации внешней политики Российской Федерации. Часть 2 статьи 114 Конституции прямо предусматривает определение порядка деятельности Правительства и, следовательно, более подробное раскрытие соответствующим Федеральным конституционным законом всех его полномочий, в том числе и в этой сфере.

Конституционные положения о полномочиях Правительства во внешнеполитической сфере были развиты Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" <*>.

<*> Собрание законодательства Российской Федерации (далее именуется СЗ РФ). 1997. N 51. Ст. 5712.

Статья 13 указанного Федерального конституционного закона (общие полномочия Правительства), воспроизводя норму пункта "д" части 1 статьи 114 Конституции, гласит о том, что Правительство Российской Федерации организует реализацию внешней политики Российской Федерации. Статью 21 Закона приведем полностью:

"Статья 21. Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере внешней политики и международных отношений

Правительство Российской Федерации:

осуществляет меры по обеспечению реализации внешней политики Российской Федерации;

обеспечивает представительство Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях;

в пределах своих полномочий заключает международные договоры Российской Федерации, обеспечивает выполнение обязательств Российской Федерации, а также наблюдает за выполнением другими участниками указанных договоров их обязательств;

отстаивает геополитические интересы Российской Федерации, защищает граждан Российской Федерации за пределами ее территории;

осуществляет регулирование и государственный контроль в сфере внешнеэкономической деятельности, в сфере международного научно-технического и культурного сотрудничества".

Международные договоры, упоминаемые в этой статье, являются важнейшим инструментом реализации внешнеполитического курса государств. Как гласит преамбула Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" <*>, "международные договоры образуют правовую основу межгосударственных отношений, содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества в соответствии с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций. Международным договорам принадлежит важная роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств". В этой связи теоретические и практические вопросы заключения Правительством России международных договоров заслуживают более подробного рассмотрения.

<*> СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

В соответствии с пунктом "б" статьи 86 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации "ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации". Что же касается Правительства, то, как следует из абзаца четвертого статьи 21 Закона, оно вправе заключать международные договоры Российской Федерации лишь в пределах своих полномочий. Пунктом 2 статьи 3 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" определены виды международных договоров Российской Федерации межгосударственные, межправительственные, договоры межведомственного характера. Подпунктами "а" и "б" пункта 1 статьи 11 Закона установлено, что Правительством Российской Федерации принимаются решения о проведении переговоров и о подписании:

международных договоров Российской Федерации по вопросам, относящимся к ведению Правительства;

международных договоров, заключаемых от имени Правительства.

Первую категорию составляют межгосударственные международные договоры, содержащие вопросы, относящиеся к ведению Правительства России. Очевидно, что лишь часть международных договоров Российской Федерации может заключаться непосредственно Правительством, поскольку им не могут приниматься решения о заключении межгосударственных мирных договоров, договоров о дружбе и сотрудничестве, об основах отношений России с соответствующей страной, о территориальном разграничении и целый ряд других. Таким образом, при рассмотрении вопроса о возможности принятия Правительством решения о проведении переговоров и о подписании межгосударственных договоров предполагается осуществление тщательной экспертизы проектов таких договоров, в зависимости от результатов которой соответствующие предложения должны направляться в Правительство Российской Федерации либо непосредственно Президенту страны (при этом предусматривается внесение международных договоров, требующих предварительного рассмотрения их Правительством, в Правительство, после принятия которым соответствующего решения в форме постановления предложения о заключении таких договоров представляются Президенту).

Вторую категорию составляют межправительственные международные договоры. Сторонами этих договоров являются Правительство Российской Федерации и правительство заинтересованного иностранного государства либо международная межправительственная организация. Это может создать видимость автоматического признания самостоятельности Правительства в решении вопросов о проведении переговоров и о подписании абсолютно всех межправительственных международных договоров.

На самом же деле все несколько сложнее. В целом ряде государств (например, в Словакии) правительство наделено конституцией исключительным правом решения принципиальных вопросов внешней политики и заключения международных договоров. В таких государствах правительственный уровень в сфере международного сотрудничества является наивысшим и, следовательно, с российской стороны решение о подписании может быть принято лишь главой государства. При проработке федеральными органами исполнительной власти вопросов о заключении международных договоров с такими партнерами также необходим тщательный анализ положений проектов таких договоров и обязательное соотнесение их с полномочиями, возложенными на Правительство Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и указами Президента Российской Федерации (пункт "ж" части 1 статьи 114 Конституции Российской Федерации). В ином случае возможно возникновение ситуации, когда правомерность самостоятельного решения Правительством Российской Федерации вопроса о проведении переговоров и о подписании межправительственного международного договора подвергается сомнению, а соответствующим лицам поставлено в вину превышение должностных полномочий.

Решения Правительства России о проведении переговоров о заключении международных договоров Российской Федерации оформляются в виде соответствующих постановлений (решения о подписании международных договоров межведомственного характера в форме распоряжений). В отношении этих постановлений нормами Конституции Российской Федерации (части 1 и 3 статьи 115) и Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" (статьи 23 и 33) установлены не только требования о недопустимости их противоречия Конституции, федеральным законам и нормативным указам Президента, но и возможность, в случае такого противоречия, отмены правительственных правовых актов Президентом Российской Федерации, а также возможность обжалования их в суде.

Анализ практики показывает, что правительственные решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров в целом принимаются в пределах конституционных полномочий Правительства. Вместе с тем отдельные решения дают серьезные основания усомниться в их правомерности.

Так, например, вряд ли можно признать правомерной существовавшую ранее практику заключения Правительством Российской Федерации международных межправительственных договоров, касающихся сотрудничества в уголовно-правовой сфере. Это замечание можно отнести, в частности, к Соглашению между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Грузия по вопросам юрисдикции и взаимной правовой помощи, по делам, связанным с временным пребыванием воинских формирований Российской Федерации на территории Республики Грузия <*> (подписано в г. Москве 9 октября 1993 г.). Несмотря на то, что это Соглашение было разработано в развитие Договора о правовом статусе воинских формирований Российской Федерации, временно находящихся на территории Республики Грузия, и предполагалось вступление Соглашения в силу одновременно с ратифицируемым Договором, представляется, что такие вопросы и по ранее действовавшей Конституции (Основному закону) Российской Федерации 1978 года должны были являться предметом межгосударственных договоров, каждый из которых подлежал ратификации. Обоснованием такой правовой позиции является и то обстоятельство, что назначаемые Соглашением "компетентные органы" военные суды и органы прокуратуры не входили и не входят в систему органов исполнительной власти, подчиненными Правительству, а определение юрисдикции по делам о воинских правонарушениях самым непосредственным образом затрагивает основные права и свободы человека и гражданина.

<*> Сведения об опубликовании Соглашения не обнаружены.

Другим примером несоответствия содержания форме может, видимо, служить подписанное в г. Москве 30 июня 1995 г. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве по уголовно-правовым вопросам <*>. Подготовлено Соглашение было в рамках работы Российско-Американской комиссии по экономическому и технологическому сотрудничеству органа, учрежденного, как представляется, несколько в иных целях. Соглашение просуществовало до вступления в силу надлежаще оформленного документа межгосударственного российско-американского Договора о взаимной правовой помощи по уголовным делам <**> от 17 июня 1999 г.

<*> Бюллетень международных договоров. 1996. N 10. С. 36 - 44.
<**> СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4635.

Как представляется, ограничено Правительство и при принятии внешнеполитических решений в сфере обороны и безопасности, поскольку Президент Российской Федерации является согласно Конституции Российской Федерации Верховным главнокомандующим Вооруженными силами Российской Федерации (часть 1 статьи 87) и возглавляет Совет безопасности Российской Федерации (пункт "ж" статьи 83).

26 мая 2000 г. Правительством было принято решение о подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Португальской Республики о сотрудничестве в военной области (Постановление N 411 <*>), которое заслуживает отдельного рассмотрения.

<*> СЗ РФ. 2000. N 22. Ст. 2329.

Проектом Соглашения решаются вопросы развития двустороннего сотрудничества в военной области, определяются направления такого сотрудничества и его форм, устанавливается, что сотрудничество между сторонами осуществляется на основе ежегодных планов (программ), формулируются порядок и условия финансирования мероприятий, предусмотренных такими планами (программами). Уделено проектом Соглашения внимание и вопросам защиты информации, полученной в ходе подготовки и реализации.

Следует признать, что конституционной основой деятельности Правительства являются также положения пункта "д" части 1 статьи 114 Конституции и статьи 20 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации", наделяющие Правительство определенными полномочиями по обеспечению обороны и государственной безопасности Российской Федерации. Вместе с тем необходимо иметь в виду следующее.

Определение основных направлений внешней политики государства отнесено частью 3 статьи 80 Конституции к полномочиям Президента Российской Федерации, осуществляющего согласно пункту "а" статьи 86 федеральной Конституции руководство внешней политикой России. Решение о подписании Соглашения о сотрудничестве в военной области с Правительством Португальской Республики государства - члена НАТО принималось Правительством России в условиях проводимого Россией курса на замораживание отношений с Организацией Североатлантического договора и контактов в военной сфере с ее участниками в связи с действиями альянса в отношении СРЮ, что может не только восприниматься со стороны как отсутствие единой внешнеполитической линии российских властей, но и давать формальный повод для обвинений соответствующих лиц в превышении должностных полномочий.

Наконец, обращает на себя внимание недостаточная юридическая "чистота" положений проекта этого Соглашения.

Так, в преамбуле содержится ссылка на "Договор о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Португальской Республикой от 22 июля 1994 г. ". Формально документа с таким названием не существует. 22 июля 1994 г. был заключен Договор о дружбе между Российской Федерацией и Португалией <*>. Договор этот, в нарушение требований статьи 30 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" длительное время по непонятным причинам не публиковавшийся в официальных изданиях, был ратифицирован еще в 1995 г. (Федеральный закон от 4 ноября N 165-ФЗ <**>), однако и он не предусматривал дальнейшую самостоятельность Правительства Российской Федерации в установлении сотрудничества с Правительством Португалии в военной области. Несоблюдение же данного требования есть прямое нарушение прежде всего Конституции России, дающее, видимо, основания для соответствующих действий органов прокуратуры, осуществляющих общий надзор.

<*> Бюллетень международных договоров. 2003. N 4. С. 3 - 7.
<**> СЗ РФ. 1995. N 45. Ст. 4241.

В статье 8 проекта упоминается "прекращение действия" Соглашения. Однако согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года прекращается не действие международного договора, а сам договор. Статья 38 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" также рассматривает прекращение международного договора Российской Федерации. По всей видимости, подобные ошибки, встречаемые в текстах и других международных договорах Российской Федерации, возникают в связи с существованием и такой правовой процедуры, как приостановление действия международного договора, при которой, однако, сам договор остается в силе.

Все отмеченные обстоятельства в совокупности не позволяют считать Постановление Правительства Российской Федерации от 26 мая 2000 г. N 411 в полной мере соответствующим Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному закону "О Правительстве Российской Федерации". М.В. Баглай справедливо отмечает, что "хотя инициатива отмены неконституционного и незаконного акта Правительства находится в руках у главы государства, ясно, что и без его решения любой акт Правительства, противоречащий Конституции РФ и федеральным законам, юридически ничтожен с самого начала". Вместе с тем в данном случае это не лишает юридической силы межправительственное российско-португальское Соглашение о сотрудничестве в военной области <*>, которое после его заключения начало "жить своей жизнью", подчиняясь уже исключительно нормам международного права.

<*> Бюллетень международных договоров. 2004. N 2. С. 50 - 52.

Следует признать, что ранее Правительством Российской Федерации уже принимались решения о подписании соглашений с правительствами иностранных государств о сотрудничестве в военной области. Однако такая практика представляется оправданной лишь тогда, когда указанным соглашениям предшествовали межгосударственные международные договоры Российской Федерации с соответствующей страной в этой области, или предусматривающие установление сотрудничества в этой области по линии правительств, либо непосредственно заключение упомянутых соглашений. Принципиальное решение вопросов об установлении сотрудничества в военной области с правительствами иностранных государств и о заключении международных договоров, создающих правовую основу для дальнейшего сотрудничества в указанной сфере, находится в исключительной компетенции Президента России, а дальнейшее развитие этого сотрудничества и наполнение его конкретным содержанием может осуществляться как Правительством Российской Федерации, так и уполномоченными федеральными органами исполнительной власти.

В том же случае, если заключаемый с иностранным государством международный договор Российской Федерации может быть только межправительственным (например, когда законодательство страны-партнера не предусматривает иных форм соглашения с учетом, например, внутригосударственного распределения компетенции между органами государственной власти), предложения о проведении переговоров и о подписании такого договора должны представляться Президенту Российской Федерации.

Другим, положительным примером может являться решение о подписании Соглашения между Правительством Российской Федерации и Организацией Североатлантического договора о финансовом участии в операции многонациональных сил в Боснии и Герцеговине, оформленное распоряжением Президента Российской Федерации от 13 февраля 1996 г. N 65-рп <*>. Законодательной основой для применения такого подхода является и пункт 2 статьи 11 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", согласно которому Президент Российской Федерации принимает решения о проведении переговоров и о подписании международных договоров по вопросам, относящимся к ведению Правительства Российской Федерации, если это вызывается необходимостью. При отсутствии возможности представить такие предложения Президенту (из-за нехватки времени, ввиду иных чрезвычайных обстоятельств) к главе государства следует, видимо, обращаться за дачей согласия на вступление такого договора в силу.

<*> СЗ РФ. 1996. N 10. Ст. 921.

В этой связи и при условии, что международный договор содержит положение о необходимости выполнения внутригосударственных процедур, требующихся для вступления его в силу, можно предложить следующие варианты правового оформления необходимых решений.

  1. Договор не требует с учетом статьи 15 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" ратификации. В этом случае согласие на вступление договора в силу для Российской Федерации оформляется соответствующим распоряжением Президента Российской Федерации. Подтверждением правомерности такого подхода служит тот факт, что на практике распоряжением главы государства от 1 апреля 1996 г. N 157-рп <*> уже оформлялось решение о прекращении ряда международных договоров России согласно процедуре, являющейся "зеркальным отражением" процедуры вступления международного договора в силу.
<*> СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1585.
  1. Договор требует ратификации в соответствии с российским законодательством (например, как договор, затрагивающий обороноспособность Российской Федерации). Правительство не вносит самостоятельно международный договор в Государственную думу, а на основании пункта 3 статьи 16 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" принимает решение об одобрении договора и о представлении Президенту Российской Федерации для внесения его в Государственную думу на ратификацию. Такой подход представляется оправданным и в том случае, если договор непосредственно предусматривает ратификацию.

Возможны, видимо, иные варианты. Но в любом случае даже после подписания международного договора, затрагивающего полномочия Президента Российской Федерации и потому требующего его санкции, действовать в обход главы государства представляется недопустимым.

Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы.

Установленное абзацем четвертым статьи 21 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" требование о заключении Правительством Российской Федерации международных договоров Российской Федерации в пределах своих полномочий в полной мере относится к межправительственным договорам. Правительство Российской Федерации, управомоченное не определять, а лишь реализовывать внешнюю политику, не обладает абсолютной свободой при заключении таких договоров. Принятие Правительством России решений о проведении переговоров и о подписании, а также решений о согласии на обязательность для Российской Федерации межправительственных международных договоров Российской Федерации должно осуществляться при неукоснительном соблюдении своей компетенции, установленной прежде всего конституционными нормами. При несоблюдении данного требования, игнорировании высшей юридической силы и прямого действия Конституции Российской Федерации должны неизбежно наступать соответствующие правовые последствия.