Мудрый Юрист

Рецензия на учебное пособие а.а. Демина "субъекты административного права Российской Федерации" *

<*> Демин А.А. Субъекты административного права Российской Федерации: Учебное пособие. М.: Книгодел, 2010. 272 с.

Волков Александр Михайлович, заслуженный работник высшей школы Российской Федерации, доцент кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук, кандидат технических наук.

Review of educational manual of A.A. Demin "Subjects of administrative law of the Russian Federation"

A.M. Volkov

Учебное пособие Алексея Афанасьевича Демина, кандидата юридических наук, доцента кафедры административного права Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, написано на довольно актуальную тему. Оно состоит из введения, двух частей, включающих 12 параграфов, заключения, трех приложений (программа курса, список литературы и тесты).

Данная работа представляет собой одно из немногих комплексных исследований, посвященных анализу интересной темы административного права о его субъектах. Этот вопрос неоднократно привлекал внимание исследователей и до сих пор будоражит их умы <1>. Особенно интересен вопрос о классификациях субъектов.

<1> Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 47 - 48; Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004. 469 с.; Архипов С.И. Субъект права в центре правовой системы // Государство и право. 2005. N 7. С. 17; Бахрах Д.Н. Система субъектов советского административного права // Советское государство и право. 1986. N 2. С. 41; Демин А.А. Экономическое содержание и материалистическое понимание статуса субъекта административного права. Социально-экономические и правовые аспекты рыночных реформ: Материалы конференции. Часть 1. Правовая секция. Екатеринбург: Изд-во Уральского института экономики, управления и права, 2008. С. 73 - 91; Макарова Т.Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. N 4; Якимов А.Ю. Субъекты административной юрисдикции (правовой статус и его реализация). М., 1996. С. 19; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1912. Вып. 3. С. 574; Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 214 - 215.

Очень интересно, как преподаватель (доцент А.А. Демин) начинает свою работу: "Всякое действие юриста при анализе конкретного правоотношения начинается с определения статуса субъекта, с паспорта гражданина, устава организации, положения о соответствующем органе государственного управления или должностной инструкции (должностного регламента) конкретного должностного лица". И далее он раскрывает понятие субъекта административного права, дает их классификацию. На классификации, которая представлена в работе Алексея Афанасьевича, и хочется остановиться, да и подискутировать тоже, в настоящей рецензии.

Многие ученые-административисты, такие, как А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, Б.В. Россинский, Н.Ю. Хаманева, выделяют следующих субъектов административного права: органы (должностные лица) исполнительной власти, органы (должностные лица) местного самоуправления, государственные и муниципальные служащие, коммерческие и некоммерческие организации, в том числе общественные и религиозные объединения, граждане <2>. Приведенное деление субъектов административного права - наиболее распространенное, но не единственное.

<2> См.: Административное право России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. М.: Проспект, 2011. С. 58; Коренев А.П. Административное право России. М., 1996. С. 67 - 146; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право РФ. М., 2001. С. 67.

В рамках классификации, данной А.Б. Агаповым (индивидуальные и корпоративные), к корпоративным субъектам автор относит "публично-правовых участников административно-правовых отношений" и "частноправовых участников". К публично-правовым участникам он относит органы государственной власти и органы местного самоуправления, организации, учреждения. В нее же входят так называемые негосударственные органы, организации, к которым относятся общественные объединения (политические партии, религиозные и иные общественные объединения, действующие в сфере публично-правовых отношений) <3>.

<3> Агапов А.Б. Административное право: Учебник. М., 2004. С. 47 - 50.

Т.Б. Макарова отмечает, что, "используя правовой постулат "субъект права - это абстрактный участник абстрактного правоотношения" и учитывая особенности административно-правового регулирования, основанием классификации субъектов административного права правильнее было бы рассматривать их правовое положение в механизме государственного управления. Поэтому в науке административного права полезнее было бы говорить о субъектах, наделенных государственно-властными полномочиями, и субъектах, таковыми не наделенных, т.е. первая группа субъектов - это властные субъекты, а вторая группа - невластные" <4>.

<4> Макарова Т.Б. О статусе субъекта административного права // Административное право и процесс. 2007. N 4.

А.А. Демин отмечает, что "классификация по видам должна дать нам понимание структуры и взаимосвязей субъектов права в административно-правовых отношениях. При этом под субъектами административного права понимаются физические лица или организации (выделено мной. - А.В.), которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений. Классификация дает возможность изучить особенности организации и деятельности органов государственного управления, а также помогает установить закономерности во взаимосвязях отдельных органов. Она создает основы для стандартизации и унификации статуса органов исполнительной власти" (с. 21 - 22). То есть и автор не избегает смешения цивилистического ("физические лица") и публичного ("организации") подхода.

Далее А.А. Демин оговаривается. "Можно предложить классификацию субъектов административного права по критерию наличия властных полномочий, главному признаку административных правоотношений при государственной форме организации общества. В этом случае эти субъекты права делятся на управляющих и управляемых. То есть по главному содержанию административного права - права управления, права властвования, права власти и подчинения. Тогда гражданин никоим образом не мог бы изучаться в административно-властных отношениях на первом месте, прежде чем изучаются или ставятся в иерархии государственные органы и должностные лица. В этой схеме общественные организации никоим образом не могли бы допускаться к властвованию и претендовать на положение, когда они обладают властными полномочиями и подменяют государственные органы и должностных лиц". Так, наверное, и должно быть.

Большинство учебников административного права в настоящее время вслед за конституционалистами ставят на первое место среди субъектов права человека, его административно-правовой статус. И лишь потом изучают устройство и функционирование государственного аппарата. Этот подход, как отмечает автор учебного пособия, "для административного права является методологически неверным". И с этим тоже нельзя не согласиться.

"Пожалуй, наиболее близким к характеристике субъектов административного права и критерию их классификации является деление субъектов административного права на юрисдикционные <5> и ординарные", - отмечает А.А. Демин. И при всем этом автор останавливается на традиционной для учебников и учебных пособий классификации, а именно делении субъектов на индивидуальных и коллективных, и дает подробное изложение их административно-правового статуса (с. 22). Он относит к индивидуальным субъектам административного права: граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, должностных лиц (государственных служащих). К коллективным субъектам А.А. Демин относит: органы исполнительной власти (государственного управления), государственные предприятия, учреждения и организации; негосударственные предприятия, учреждения и организации; органы местного самоуправления.

<5> Шергин А.П. Административная юрисдикция // Советское государство и право. 1976. N 6; Дугенец А.С., Мышляев Д.Н., Поспелова Л.И., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Основные институты административно-деликтного права / Под общ. ред. А.П. Шергина. М.: ВНИИ МВД РФ, 1999.

Однако на другой странице (с. 30) своей работы автор приводит пирамиду субъектов административного права: "Сейчас в систему органов исполнительной власти и иных субъектов административного права РФ входят..." И уже не только причисляет к ним вышеназванных (Президент РФ, народ), но и исключает других (иностранных граждан и лиц без гражданства, должностных лиц (государственных служащих)).

Представляется, что можно было бы вернуться к классификации (с некоторыми уточнениями) субъектов административного права РФ на публичные субъекты и иные (непубличные, т.е. частные) субъекты. К первым можно относить не только Президента РФ, органы государственной и муниципальной власти, должностных лиц (государственных служащих), но и те частные субъекты, которые облечены в настоящее время публичными полномочиями (государственные корпорации, Банк России, саморегулируемые организации и др.). К непубличным субъектам - всех остальных субъектов, участвующих в административных правоотношениях (граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации).

В завершение следует отметить, что данная работа оставляет очень благоприятное впечатление, содержит ряд предложений, направленных на совершенствование законодательства и правоприменительной деятельности, и будет полезна не только студентам, но и всем тем, кому интересна и близка тема субъектов административного права.

Высокая квалификация автора, в полной мере продемонстрированная в рецензируемом учебном пособии, его известность делают еще более интересным материал, представленный, казалось бы, только для студентов.

Учебное пособие А.А. Демина "Субъекты административного права Российской Федерации" может быть рекомендовано преподавателям, аспирантам и студентам вузов и использовано при изучении не только спецкурса "Субъекты административного права Российской Федерации", но и курса "Административное право Российской Федерации".