Мудрый Юрист

Административная реформа: анализ первых итогов и проблем, стоящих перед субъектами исполнительной власти

Лапина М.А. - доктор юридических наук, профессор кафедры публичного права Российского государственного гуманитарного университета (РГГУ), профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Московского института экономики, менеджмента и права (МИЭМП).

Административная реформа необходима прежде всего для восстановления отношений доверия и взаимопонимания между государством и гражданами, между государственными органами исполнительной власти и всеми общественными структурами. Необходимо достигнуть разумного соответствия между государственно-правовым регулированием и естественностью жизни, ее опытом и традициями.

Следует согласиться с мнением профессора Ю.Н. Старилова о том, что самое административную реформу можно считать "политическим шагом, направленным на коренные изменения в административной сфере с целью укрепления и совершенствования организации и функционирования публичного управления, обеспечения эффективности и режима законности деятельности государственных и муниципальных служащих, улучшения административных процедур и повышения правового качества административного нормотворчества. Результатами административной реформы в правовом аспекте является изменение российского административного законодательства и, как следствие, самого административного права, системы административно-правового регулирования" <*>.

<*> См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

Происходящая в России административная реформа охватывает реформирование практически всех субъектов (органов) исполнительной власти, регулирование всех сфер и областей государственной и общественной жизни, деятельность любых организаций, предприятий и учреждений.

Первые упоминания об административной реформе встречаются в середине 90-х гг. прошлого века. В период с 1996 по 1998 гг. было разработано 13 вариантов административной реформы; один из них был востребован сегодня для проведения глубоких преобразований в системе организации административной власти <*>.

<*> Именно во второй половине 1990-х гг. впервые появилась идея создания трехзвенной структуры Правительства РФ (федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства).

Начиная с 2001 г., Президент РФ обозначил, каким образом необходимо "начать подготовку к административной реформе, в первую очередь - правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. И пересматривать не только и не столько их структуру и штаты, но главным образом функции органов власти.

Неоднократные попытки сокращения аппарата управления, слияния и разделения ведомств не сделали правительство и его органы ни более компактным, ни более эффективным. Достаточно сказать, что вместо этого число работников органов государственной власти и управления выросло с 882 тысяч в 1993 году до более чем миллиона в настоящее время" <*>.

<*> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию "Не будет ни революции, ни контрреволюции" // Российская газета. 2001. 4 апреля. N 66.

На следующий год Президент в своем Послании практически обозначил программу административной реформы:

"Что нужно для этого сделать?

Во-первых - модернизировать систему исполнительной власти в целом. Сегодня подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства. Предприятия в значительной степени приватизированы, но прежние привычки командования - остались. Министерства продолжают направлять усилия на то, чтобы подчинить себе - финансово и административно - предприятия и организации. В результате таких административных издержек вести цивилизованный бизнес в стране чрезвычайно сложно.

Между тем, прямая обязанность государства - создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью.

Для этого структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти.

Во-вторых, нам нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений. Ныне действующий порядок ориентирован не столько на содержание, сколько на форму.

В-третьих, надо наконец провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые.

В прошлогоднем Послании я уже давал соответствующее поручение Правительству и просил начать подготовку к административной реформе.

Понятно, ревизия функций государства - задача непростая и долговременная. Здесь не может быть никакой кампанейщины. Кампанейщины, которая обычно заканчивается плавным "переливом" чиновников из одной структуры в другую.

Но мы уже два года говорим о сокращении избыточных функций госаппарата. Ведомства - по вполне понятным причинам - цепляются и будут цепляться за эти функции. Но это, конечно, не повод откладывать реформу.

Председателю Правительства следует представить обоснованные предложения по реструктуризации системы исполнительной власти.

В завершение темы хочу отметить: нынешняя организация работы госаппарата, к сожалению, способствует коррупции. Коррупция - это не результат отсутствия репрессий - хотел бы это подчеркнуть - а прямое следствие ограничения экономических свобод. Любые административные барьеры преодолеваются взятками. Чем выше барьер - тем больше взяток и чиновников, их берущих.

И мы не должны дожидаться, пока достигнутая стабильность превратится в административный застой. В том числе - из-за непрозрачности в работе госаппарата. Для граждан он еще остается "черным ящиком".

Следует определиться с четким перечнем информации, которую госорганы обязаны делать публично доступной. И этот перечень должен быть утвержден законом. Это нужно и для развития гражданского общества, и для формирования цивилизованной предпринимательской среды" <*>.

<*> См.: Послание Президента РФ Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002. 19 апреля. N 71.

А спустя еще один год, в 2003 году, Президент отметил следующее:

"Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей. Сказанное составляет тот фон, на котором предстоит провести жизненно необходимую стране административную реформу.

Как вы знаете, правительство провело инвентаризацию функций министерств и ведомств. Насчитало их порядка пяти тысяч. Но в ходе этой работы выяснилось, что почти каждое ведомство считает, что его функции нужно не сокращать, а расширять, в том числе за счет других, соседних ведомств.

При понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях административная реформа тем не менее слишком затянулась.

Видимо, Правительству нужно помочь. Очевидно, нужен дополнительный политический импульс. Конечно, он будет дан.

Считаю, бюрократию надо не убеждать уменьшать свои аппетиты, а директивно ограничивать. Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно. Иначе нам эту проблему, видимо, не решить. Сделать это нужно на основе той самой инвентаризации, которую заканчивает правительственная комиссия. Провести в увязке с комплексом решений по разграничению полномочий между уровнями власти и обеспечению их финансовой самостоятельности.

Одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов" <*>.

<*> См.: Послание Президента России Владимира Путина Федеральному собранию РФ // Российская газета. 2003. 17 мая. N 93.

Из приведенных цитат Президента РФ можно выделить комплекс целей при реализации административной реформы: создание со стороны государства (исполнительной власти) условий для развития экономических свобод; повышение эффективности работы государственных органов за счет совершенствования административных процедур, разработки административных регламентов для государственных органов и для государственных служащих; систематизация функций государства и радикальное сокращение функций органов исполнительной власти; демократизация государственного управления, его открытость и доступность для граждан, борьба с коррупцией.

Профессор Ю.Н. Старилов основной целью административной реформы называет необходимость подчинения государственного аппарата народу. При этом он справедливо отмечает в своей статье, что идеологию государственного аппарата изменяет не сама реформа, а соответствующие законы, детально регламентирующие принципы государственной службы и ответственность государственных служащих, и, конечно, демократические административные процедуры и эффективный судебный контроль (административное судопроизводство) <*>.

<*> См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

В последнее время главной целью проводимой реформы провозглашается повышение качества жизни граждан России. Так, выступая 5 сентября 2005 г. на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета, Президент РФ объявил: "Основной целью нашей с вами деятельности, ключевым вопросом государственной политики является существенное повышение качества жизни граждан России" <*>.

<*> См.: Выступление на встрече с членами Правительства РФ, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета. 5 сентября 2005 г. М., Большой Кремлевский дворец // Президент России. Официальный сайт.

Определение признаков качества жизни населения, выявление и описание его элементов относятся к наиболее сложным проблемам социологии права и статистических исследований. В общетеоретическом аспекте та или иная трактовка понятия "качество жизни населения" имеет ключевое значение в осмыслении многих социально-правовых процессов. Бесспорно, что эффективность регулирующей деятельности субъектов исполнительной власти в целом, государственного и муниципального управления зависит от адекватности принимаемых решений особенностям качества жизни населения, от умения при реализации правотворческой функции учитывать интересы и другие социальные качества общественных групп. Понимание качества жизни населения основывается на экономических и социальных отношениях.

Само понятие "качество жизни" впервые ввел в научный оборот известный американский экономист-социолог Дж. Гелбрейт в труде "Общество изобилия" в контексте перехода к постиндустриальному обществу, как попытку обратиться к духовным параметрам человеческой жизни <*>. Постепенно оно получило широкое распространение. Схожим с понятием "качества жизни" является понятие "уровень жизни", которым обычно выражают материальное благосостояние: величину доходов, степень удовлетворения бытовых потребностей и т.п. Высокое качество жизни населения, охватывая многие элементы так называемой "духовной жизни", основывается на прочном фундаменте высокого уровня благосостояния. Именно с этой точки зрения необходимо решать проблемы качества жизни граждан России, выявлять роль государства, органов государственной власти в обеспечении формирования и поддержания качества жизни на достойном уровне.

<*> До 60-х годов прошлого столетия особенности условий жизни общества, человека, какой-либо социальной группы рассматривались почти исключительно с экономической точки зрения, с помощью таких понятий, как "уровень жизни", "стандарт жизни".

В последнее время обострились социальные процессы: ухудшилась ситуация с обеспечением жильем, кризисные явления затронули системы образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения, ухудшилась криминогенная обстановка.

При решении экономических и социальных задач следует учитывать не только внутриполитическую ситуацию, но и прочность международных позиций России. На международной арене происходит процесс интеграции нашей страны в мировое хозяйство, и, следовательно, во внешнеполитической сфере необходимо защищать экономические интересы государства в целом, российского предприятия и российского гражданина.

В настоящее время в России установилась относительная экономическая стабильность, и необходимо удержать эту ситуацию, обеспечить благоприятные условия для собственного развития, для роста благосостояния народа.

Президент РФ в своей речи остановился на практических шагах в реализации приоритетных направлений в таких областях, как здравоохранение, образование и жилье, необходимое финансирование которых должно быть учтено в федеральном бюджете на 2006 год. При этом "государство должно прежде всего создавать необходимые условия для участников рынка, должно обеспечивать и гарантировать исполнение действующего законодательства и принятых на его основе подзаконных актов, должно выделять необходимые средства и развивать инфраструктуру - дороги, связь и так далее, помогая участникам экономической деятельности реализовывать серьезные планы и нужные стране проекты, должно улучшить социальное самочувствие населения, заботиться о его здравоохранении, об образовании и так далее. Конечно, должно обеспечивать безопасность граждан и государства. Не исключено и функционирование крупных компаний с государственным участием, но подчеркну - как равноправных участников рынка, без всяких преференций и на общих основаниях" <*>.

<*> См.: Выступление Президента РФ. 5 сентября 2005 г. Там же.

Моментом начала нынешнего этапа административной реформы можно считать издание Указа Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" и затем утверждение Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 Положения о правительственной комиссии по проведению административной реформы.

В этих актах были определены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003 - 2004 годах:

"ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" <*>; а также "оптимизация структуры и функций федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти" <**>.

<*> См.: Указ Президента РФ от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. 2003. N 30. Ст. 3046.
<**> См.: Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 (ред. от 21.05.2004) "О правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.

Особое внимание, естественно, уделяется совершенствованию организации и деятельности органов исполнительной власти. Упрощение системы федеральных органов исполнительной власти не сводится к сокращению их количества. Главным является формирование трехзвенной системы федеральных министерств с соподчинением им, как правило, федеральных агентств и федеральных служб.

Таким образом, функции государства конкретизируются в зависимости от наименования государственных органов. В положении о том или ином государственном органе определяется его статус, функции и конкретизируются задачи, устанавливается механизм взаимодействия с другим органом государственной власти.

В конце 2003 - 2004 гг. была проведена большая работа по анализу, оценке и упорядочению функций федеральных органов исполнительной власти. Было оценено пять с лишним тысяч функций и среди них приблизительно сорок процентов признано или избыточными, или дублирующими, или требующими сокращения масштабов исполнения <*>. К ним относятся, например, функции по техрегистрации средств автотранспорта, лицензированию, технической инвентаризации, оценочной деятельности и др. Вносятся предложения о переориентации антимонопольного законодательства, в частности о переходе от разрешительного порядка к предварительному уведомлению при слиянии и присоединении коммерческих организаций, о развитии принципов саморегулирования на финансовых рынках, о сокращении объема лицензирования, обязательной сертификации и переходе к декларированию соответствия.

<*> Согласно публикации, у российского государства 5619 функций, см.: Васильев А. Из 6000 функций государства автоматизированы будут не все // Известия. 2004. 19 февраля.

Намечено передавать эти и иные функции либо на другие уровни власти - региональный и муниципальный, либо саморегулируемым организациям. Главное при этом, каков критерий оценки их реальной социальной полезности. Иначе "потеря" функции может в конечном итоге ослабить гарантии публичных интересов, например, в сфере стандартизации и строительного контроля.

В основе административной реформы лежат взаимоотношения между публичной властью и бизнесом, многие из которых требуют их упорядоченности, открытости исполнительных структур, прозрачности и регламентированности процесса подготовки и принятия управленческих решений, затрагивающих права и законные интересы физических и юридических лиц.

В настоящее время существует противоборство публичных и частных интересов. Ресурсы используются нерационально, снижается уровень обслуживания граждан, а государство и его органы оказываются бессильными управлять реальными экономическими и социальными процессами.

В условиях современной России эффективность организационно-правового обеспечения публичных интересов связана с приобретением институтами государственной власти, в первую очередь власти исполнительной, нового социально-правового качества, сочетающего в себе:

во-первых, четкое определение социального предназначения тех или иных властных структур, соблюдение в их деятельности баланса обеспечиваемых интересов государства и личности;

во-вторых, четкое нормативно-правовое закрепление их компетенции, разумную открытость для общественного контроля форм, методов и средств реализации полномочий;

в-третьих, выполнение государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, соблюдая ограничения и запреты, установленные законодательством о государственной службе Российской Федерации.

В настоящее время происходит повышение роли государства в решении проблем социально-экономического развития современной России. Наблюдаются содержательные изменения в правотворческой и правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти, в частности, уточнение функций, разработка типовых административных регламентов, четкое установление целей, задач, предоставленных прав и порученных обязанностей, расширение практики использования таких методов административно-управленческой деятельности, как структуризация, легализация, правонаделение и распределение.

Ю.Н. Старилов, раскрывая сущность понятия "публичные интересы", подчеркивает, что "это интересы государства, общества, государственно-общественных образований, в которых отражаются отвечающие требованиям и стандартам современного государственно-правового развития необходимые и общепризнанно желаемые обществом, личностью и государством потребности, обусловливающие: 1) формирование приоритетных направлений обеспечения экономического благосостояния общества; 2) законодательное установление демократических прав и свобод человека и гражданина, а также их всестороннюю и полную правовую защиту (административную и судебную); 3) организацию и осуществление надлежащей (должной) деятельности органов публичной власти; 4) эффективное публичное управление; 5) качественные административные правовые процедуры; 6) разумный, действенный и положительно результативный общественный и государственный контроль" <*>.

<*> См.: Старилов Ю.Н. Административная реформа: способствует ли она совершенствованию административно-правового регулирования? Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Материалы научно-практической конференции. М.: Юнити-Дана, 2004.

Обсуждая проблемы административной реформы, реформирования органов исполнительной власти, прежде всего необходимо определиться: в чьих интересах она происходит. Без учета этих интересов любая конструируемая система управления будет не столь эффективна и дееспособна. С одной стороны, необходим ресурс поддержки общества, отдельных граждан, с другой, - поддержка государственной власти, удовлетворяющей реальный социальный запрос, сформулированный обществом в категориях повседневности. Ведь любые интересы, в конечном счете, оформлены на микроуровне, в повседневности. Как справедливо утверждает профессор Г.В. Атаманчук, главное, что сегодня имеет исключительное значение для жизни людей, их будущего и что больше всего их беспокоит, состоит в динамике развития социобиотехносферы, т.е. среды обитания и жизнедеятельности каждого гражданина <*>.

<*> См.: Атаманчук Г.В. Власть и управление в предмете административного права. Административное и информационное право (состояние и перспективы развития). М.: Академический правовой университет, 2003. С. 11.

Если власть соответствует интересам общества, то она отвечает на социальный запрос.

В современных условиях необходимо найти оптимальное взаимоотношение публичных интересов и функционирования институтов исполнительной власти, что предполагает поиск научно обоснованных критериев отбора тех социальных связей и отношений, которые подлежат регулированию нормами административного права. При этом, с одной стороны, необходимо ликвидировать пробелы в правовом регулировании, с другой - это регулирование не должно превращаться в так называемый "полицейский контроль государства" за всеми сферами жизнедеятельности общества.

Одним из реальных инструментов обеспечения публичных интересов является, с одной стороны, контрольно-надзорная функция органов исполнительной власти, с другой - общественный контроль.

Состояние законности и правопорядка в современной России диктуют необходимость не только сохранения в полном объеме контрольно-надзорной деятельности государственных органов исполнительной власти, но и придание ей большей динамичности и эффективности. Однако это означает не ужесточение контроля и надзора как мелочной опеки за поведением государственных и негосударственных структур и граждан, а развитие аналитической, сигнализирующей и профилактической функций контрольно-надзорной деятельности, ее последовательность, бескомпромиссность, "прозрачность" для общества.

Становление институтов гражданского общества должно сопровождаться расширением института общественного контроля, который, не подменяя и не заменяя контрольно-надзорную деятельность государственных органов, способен оказать им неоценимую помощь и поддержку в реализации федеральных и региональных социально-экономических программ, особенно в сфере экологии, профилактики и предупреждения преступности, детской безнадзорности, социальной поддержки малоимущих слоев населения.

По поводу оптимизации реализации контрольно-надзорной функции государственного управления в научной литературе высказываются различные точки зрения, в том числе довольно радикальные. Так, ряд авторов (О.А. Денисов, Л.А. Морозова, Д.В. Пожарский и др.) выдвигают вопрос о формировании самостоятельной контрольно-надзорной ветви власти, тесно связывая при этом классификацию функций государства с принципом разделения властей <*>.

<*> См.: напр., Денисов О.А. Формирование контрольной ветви власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. N 3. С. 10; Морозова Л.А. Современная российская государственность: Автореф. ... докт. юрид. наук, М., 1998. С. 20; Пожарский Д.В. Государственный контроль и надзор как функция современного государства. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей, М.: МосУ МВД России, 2003. С. 258.

Ближайшими задачами административной реформы следует считать:

В сфере взаимодействия исполнительной власти с другими ветвями власти:

Примечательно, что в западных государствах происходит понижение роли национального государства и передача значительной части его функций и полномочий как на межгосударственный (например, общеевропейский) уровень, так и на уровень местных правительств (муниципальных органов власти). В европейских странах наблюдается процесс децентрализации государственного управления и постепенного вытеснения данного института из публичной сферы, где появляются новые (надгосударственные, корпоративные, местные, общественные) центры влияния, способные осуществлять эффективный контроль и управлять определенными сферами социального пространства.

Западные государства принимают на вооружение методы "государственного менеджмента", "хорошего управления", "нового публичного" и "эволюционного менеджмента", что свидетельствует о радикальном сближении со способами управления крупными, успешно функционирующими корпорациями. При этом они одновременно демонстрируют и высокий уровень компетенции государственных служащих, высокую роль этических стандартов в государственном управлении, возникновение более тесного и доверительного типа взаимоотношений государства и общества.

В российском же обществе направленность, а главное - характер осуществления реформ едва ли не противоположны. По мнению заместителя директора Института стратегических оценок М.В. Раца, "высококлассный немецкий чиновник, попав по мановению волшебной палочки на работу в наши органы власти, через неделю оказался бы в сумасшедшем доме, а наш (российский современный) вылетел бы из боннского ведомства и, скорее всего, в тюрьму" <*>.

<*> Цитату см.: Маилян С.С. Проблемы и перспективы административной реформы. Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: Сб. тезисов статей. М.: МосУ МВД России, 2003. С. 94.

Безусловно, важнейшим направлением административной реформы, ее непременным условием является "формирование новой генерации государственных служащих органов исполнительной власти всех сфер государственного управления, способной решить задачу проведения административной реформы в России в соответствии с ее целями" <*>.

<*> См.: Маилян С.С. Там же. С. 94.

Главные направления реформирования государственной службы Российской Федерации названы в Указе Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 (ред. от 15.11.2004) "О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)" <*>:

<*> См.: Указ Президента РФ от 19.11.2002 N 1336 (ред. от 15.11.2004) "О федеральной программе "Реформирование государственной службы РФ (2003 - 2005 годы)" // СЗ РФ. 2002. N 47. Ст. 4664.

"создание комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации;

разработка эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы Российской Федерации в целях оптимизации состава государственных служащих;

выработка мер по совершенствованию оплаты труда государственных служащих, финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы Российской Федерации, по рациональному использованию в системе государственной службы современных информационных технологий;

внедрение программ подготовки кадров для государственной службы Российской Федерации и профессионального развития государственных служащих;

формирование системы управления государственной службой Российской Федерации".

А также обозначены следующие проблемы государственной службы:

"нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

наличие противоречий и пробелов в законодательстве Российской Федерации о государственной службе;

несоответствие социального и правового положения государственного служащего степени возлагаемой на него ответственности;

низкая эффективность деятельности государственных органов;

слабое использование современных технологий государственного управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных органов со стороны гражданского общества;

недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной службы;

сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных служащих;

недостаточная ресурсная обеспеченность государственной службы".

По мнению некоторых политологов, реформирование как федеративных отношений, так и системы государственного управления направлено не на укоренение демократических принципов, а на безоговорочное усиление полномочий исполнительных органов разного уровня. "Можно констатировать, что идейным основанием госреформирования является не концепт пусть и сильного, но все же демократического государства (немыслимого без активизации гражданской самодеятельности населения, усиления правовых гарантий его базовых свобод), а конструкция сильной властной вертикали, безотносительная к фундаментальным демократическим ценностям и способная служить основанием для формирования политических отношений совершенно иного исторического типа" <*>.

<*> См.: к примеру, Соловьев А.И. Реформирование Российского государства: элитарно-бюрократическая версия: Материалы научно-практического семинара в Институте социальных систем МГУ им. М.В. Ломоносова на тему: "Реконструкция" государства: современные задачи и организация эффективной исполнительной власти". 02.03.2001.

Происходящий этап административной реформы основан на принципе централизации исполнительной власти. Фактически Президент РФ осуществляет многие функции исполнительной власти, несмотря на то, что он формально (по Конституции РФ) не является ее главою, - в том числе через специально создаваемые государственные органы и структурные подразделения Администрации Президента РФ.

Активной фазой нынешнего этапа административной реформы можно считать издание Указов Президента РФ N 314 и N 649 <*>. Был решен один из ключевых вопросов - это отстраивание новой структуры федеральных органов исполнительной власти с учетом задач административной реформы, в частности, определение набора функций и выработка новой системы министерств и ведомств. Наиболее подходящими для наименования федеральных органов исполнительной власти избраны: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Однако никакого законодательного установления понятия, официально закрепляемых функций и полномочий за указанными органами определено не было.

<*> См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 20.05.2004, с изм. от 15.03.2005) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945; Указ Президента РФ от 20.05.2004 N 649 (в ред. от 22.07.2005) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Таким образом, в самом главном и существенном административная реформа свелась к изменению системы и структуры федеральных органов исполнительной государственной власти в Российской Федерации.

Установлена трехзвенная система, содержащая 83 федеральных органа исполнительной власти: 1) федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и находящиеся в ведении Правительства РФ, - 16; 2) федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ и находящиеся в ведении Правительства РФ, а также федеральные службы, подведомственные федеральным министерствам, - 34; 3) федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральные агентства, подведомственные федеральным министерствам, - 33.

Утверждена Структура федеральных органов исполнительной власти <*>.

<*> См.: Приложение к Указу Президента РФ от 20.05.2004 N 649 (в ред. от 22.07.2005) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2023.

Можно согласиться с мнением профессора Ю.Н. Старилова, что система и структура исполнительных органов федеральной государственной власти должны иметь только законодательное установление, а положение о структуре Правительства РФ должно быть неотъемлемой частью конституционного законодательства о Правительстве Российской Федерации.

Однако, как видно из анализа соответствующих нормативных правовых актов, вся регуляция системы и структуры федеральных органов исполнительной власти базируется на указах Президента РФ.

Безусловно, следует согласиться с мнением В.С. Прониной, которая в 1998 г. высказала мысль, что "для совершенствования организации исполнительной власти целесообразно разработать федеральные законы "Об органах исполнительной власти Российской Федерации" и "Об органах исполнительной власти в субъектах Российской Федерации", в которых определить формы органов и взаимоотношения их с органами субъектов федерации, предусмотреть усиление вертикальных систем. Думается, что эти законы устранят многочисленные реорганизации аппарата, прекратят практику изменения наименований органов, что приведет к упорядочению системы органов исполнительной власти в стране" <*>.

<*> См.: Пронина В.С. Правовое регулирование органов исполнительной власти. Журнал российского права. 1998. N 2.

Такой же точки зрения придерживается большинство ученых административистов (напр., Ю.А. Тихомиров, Ю.Н. Старилов и др.). Так, в статье профессора В.Г. Вишнякова высказывается мнение о том, что с целью создания устойчивой и обоснованной правовой базы организации и функционирования правительства, министерств и ведомств, своевременного и гибкого приспособления их деятельности к целям административной реформы целесообразно закрепить статус министерств и ведомств не в конкретных положениях, а в федеральном законе <*>.

<*> См.: Вишняков В.Г. Административная реформа в России: от кризиса государственного управления к эффективному государству. Журнал российского права. 2003. N 10. С. 18.

С другой стороны, законодательное закрепление статуса федеральных органов исполнительной власти может привести к некоей излишней громоздкости, будет потеряна мобильность в возможности изменения и дополнения в систему и структуру этих органов, уточнения компетенции каждого из них.

Следовало бы также закрепить единство подхода к созданию положений о тех или иных органах федеральной исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. И такой процесс уже начался на основе недавно принятых Постановлений Правительства РФ <*>. Стало иным, более четким, содержание положений об органах Правительства РФ <**>, о структурных подразделениях федеральных органов исполнительной власти. Об этом свидетельствуют, например, такие нормативные правовые акты, как Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, о Министерстве юстиции Российской Федерации, о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации и т.д. <***>, а также Регламенты.

<*> См.: Постановление Правительства РФ от 28.07.2005 N 452 "О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 2005. N 31. Ст. 3233.
<**> См.: Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 "О регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об аппарате Правительства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 23. Ст. 2313.
<***> См.: Указ Президента РФ от 16.08.2004 N 1082 (ред. от 05.09.2005) "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3538; Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 865 (ред. от 04.05.2005) "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880; Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 927 (с изм. от 05.11.2004) "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 30. Ст. 3149; Указ Президента РФ от 13.10.2004 N 1313 "Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4108; Постановление Правительства РФ от 22.07.2004 N 370 (ред. от 30.07.2004) "Об утверждении Положения о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3260.

В этих Положениях устанавливаются основные задачи и полномочия федеральных органов исполнительной власти, организация их деятельности.

Одним из недостатков принятых актов следует назвать, как правило, не очень четкое указание перечня предоставляемых ведомствами государственных услуг и порядок их реализации. К примеру, в Положениях о Министерстве природных ресурсов Российской Федерации, о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, о Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации и др. прописано "стандартное" полномочие: "проводит в установленном порядке конкурсы и заключает государственные контракты на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для нужд Министерства, а также на проведение научно-исследовательских работ для государственных нужд в установленной сфере деятельности" <*>. Исключением можно назвать Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, в котором среди полномочий перечислено "25) организует на территории Российской Федерации и за рубежом консульскую работу; оказывает в установленном порядке консульские, информационно-консультационные и иные виды услуг, средства от которых в полном объеме поступают в доход федерального бюджета" <**>.

<*> См.: к примеру, Постановление Правительства РФ от 28.06.2004 N 315 "Об утверждении Положения о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2778.
<**> См.: Указ Президента РФ от 11.07.2004 N 865 (ред. от 04.05.2005) "Вопросы Министерства иностранных дел Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 28. Ст. 2880.

В администрации Президента Российской Федерации происходит реформа системы управления внутренней политики (по отстройке этой системы), реформа системы управления внешней политикой, новая внешнеполитическая идеология и др. Президентскими указами были утверждены Положения о них <*>.

<*> См.: Указ Президента РФ от 06.04.2004 N 490 (ред. от 01.08.2005) "Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1395; Указ Президента РФ от 01.09.2004 N 1135 "Об утверждении Положения об Управлении информационного и документационного обеспечения Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 36. Ст. 3657; Указ Президента РФ от 24.08.2004 N 1102 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан" // СЗ РФ. 2004. N 35. Ст. 3609; Указ Президента РФ от 20.08.2004 N 1086 "Об утверждении Положения об Экспертном управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 34. Ст. 3542; Указ Президента РФ от 29.06.2004 N 815 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внешней политике" // СЗ РФ. 2004. N 27. Ст. 2750; Указ Президента РФ от 25.06.2004 N 799 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по кадровым вопросам и государственным наградам" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2652; Указ Президента РФ от 21.06.2004 N 791 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике" // СЗ РФ. 2004. N 26. Ст. 2650; Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 727 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2393; Указ Президента РФ от 08.06.2004 N 729 "Об утверждении Положения о Контрольном Управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395; Указ Президента РФ от 28.05.2004 N 699 "Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 22. Ст. 2147; Указ Президента РФ от 22.05.2004 N 662 "Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан" // СЗ РФ. 2004. N 21. Ст. 2025; Указ Президента РФ от 14.05.2004 N 613 "Об утверждении Положения об Управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации" // СЗ РФ. 2004. N 20. Ст. 1939.

Важные задачи призваны разрешать полномочные представители Президента РФ в федеральных округах, правовой статус, функции, компетенция которых закреплены федеральными законами и президентскими указами <*>.

<*> См.: Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005; Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2005) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Одной из важнейших задач, которые сегодня стоят, является приведение в соответствие федеральному законодательству законодательства субъектов Российской Федерации. В администрации президента эту проблему пытались разрешить давно. И Министерство юстиции РФ, и Генеральная прокуратура РФ в течение многих лет раз в квартал присылают сводки имеющихся противоречий. На сегодняшний день количество нормативных правовых актов в субъектах федерации перевалило уже за 300 тысяч, причем более 70 тысяч не соответствуют федеральному законодательству. Таким образом, перед полномочными представителями Президента РФ стоит весьма сложная неформальная задача.

Еще одна задача - это договоры и соглашения о разграничении полномочий РФ с субъектами федерации.

Исходя из основных задач полномочного представителя, установленных Указом Президента РФ, обязательным элементом их функций должен стать контроль за реализацией на всех трех уровнях осуществления власти требований, вытекающих из конституционной модели государственного устройства <*>.

<*> См.: Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 (ред. от 21.03.2005) "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" // СЗ РФ. 2000. N 20. Ст. 2112.

Применительно к единой системе исполнительной власти в Российской Федерации целью его осуществления является восстановление управляемости регионального звена на основе достижения взаимодействия территориальных органов, федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также единообразного исполнения ими федерального законодательства. Кроме того, деятельность полномочных представителей должна включать в себя вопросы реализации конституционных прав граждан на местное самоуправление, особенно в части соответствия внутренней политике государства решений, принимаемых в этой связи в субъектах федерации.

Такой контроль позволит создать эффективную систему предупреждения конфликтных ситуаций в деятельности органов власти федерального, регионального и местного уровней, одним из элементов которой является проведение полномочным представителем необходимых согласительных процедур.

В региональном звене единой системы исполнительной власти нет единообразного исполнения действующего законодательства не только вследствие многочисленных противоречий его регионального массива федеральному, но и ввиду несовершенства самих федеральных правовых актов, обилия в них общих мест, отсылочных норм и противоречий друг другу. Поэтому вопросы несоответствия нормативных правовых актов субъектов Федерации федеральному законодательству могут быть эффективно решены только на комплексной основе.

Передача существенной части полномочий исполнительной власти из центра в округа - объективная необходимость. Но стране нужна не просто вертикаль власти, а эффективная вертикаль, которая построена путем рационального распределения функций между различными уровнями управления.

Таким образом, образование федеральных округов создает определенные предпосылки для перестройки и оптимизации системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации.

Результатом осуществления административной реформы должна стать ясная и прозрачная система органов государственной власти с четким разделением их компетенции. Для этого Правительство Российской Федерации в 2004 - 2005 годах осуществляет следующие мероприятия:

В соответствии с одобренными Правительством РФ Основными направлениями социально-экономической политики на долгосрочную перспективу федеральные органы исполнительной власти разработают проект программы развития на среднесрочную перспективу (2005 - 2008 годы) и план действий по ее реализации. Приоритетными направлениями признаны: развитие науки и инновационной сферы, высокотехнологичного сектора, транспортной инфраструктуры, а также жилищного сектора, образования и здравоохранения. С этой целью соответствующие федеральные органы исполнительной власти разработают стратегии, которые должны, в частности, включать целевые количественные показатели, а также необходимые федеральные целевые программы, план мероприятий по реализации указанных стратегий, в том числе по подготовке необходимых нормативных правовых актов.

Федеральный бюджет является главным инструментом государства по достижению сформулированных общенациональных целей, задач и приоритетов, в том числе и в рамках административной реформы. При его подготовке важнейшее значение приобретают правильность, адекватность понимания поставленных политических задач и точное определение объемов необходимых ресурсов. Переоценка и недооценка этих факторов сказываются не только на эффективности, но и существовании самого политического курса.

Группировка расходов федерального бюджета по приоритетным направлениям государственной политики.

   Раздел         
 2004 г. (закон)  
 2005 г. (проект) 
 Темпы 
роста
 Млрд. 
руб.
   % к    
расходам
всего
   % к    
расходам
всего
Повышение         
национальной
безопасности
1056,4 
   45,0   
1176,2 
   42,6   
 111,3 
Укрепление        
национальной
безопасности
 730,0 
   31,1   
 926,5 
   33,5   
 126,9 
Создание условий  
для
экономического
роста
 244,2 
   10,4   
 282,2 
   10,2   
 115,6 
Создание          
потенциала для
будущего развития
 170,2 
    7,3   
 172,3 
    6,2   
 101,2 
Повышение         
эффективности
государства
 146,5 
    6,2   
 206,5 
    7,5   
 141,0 
Источник:         
Правительство РФ

Если сравнить расходы на декларируемые социальные приоритеты, то оказывается, что относительно предыдущего года эти расходы сокращаются (с учетом инфляции), так же как и на другие два важнейших направления - создание условий для экономического роста и, тем более, создание условий для будущего развития. Действительными фактическими приоритетами бюджета 2005 года, исходя из запланированных расходов, являются:

Структура и динамика расходов федерального бюджета в 2004 - 2005 гг.

      Раздел     
 2004 г. (закон) 
 2005 г. (проект) 
  Темпы  
роста
 Млрд. 
руб.
   % к   
расходам
всего
 Млрд. 
руб.
   % к    
расходам
всего
Всего расходы    
2659,4 
   100   
3048,0 
   100    
  114,6  
Общегосударст-   
венные вопросы
 458,7 
  17,3   
 490,0 
   16,1   
  106,8  
В т.ч. без учета 
процентных
расходов
 171,1 
   6,4   
 235,8 
    7,7   
  137,8  
Национальная     
безопасность и
правоохранитель-
ная деятельность
 316,3 
  11,9   
 398,4 
   13,1   
  126,0  
Национальная     
экономика
 213,5 
   8,0   
 234,0 
    7,7   
  109,6  
ЖКХ              
  16,6 
   0,6   
  7,0  
    0,2   
   42,2  
Охрана окр. среды
  5,0  
   0,2   
  4,6  
    0,2   
   92,0  
Образование      
 156,4 
   5,9   
 154,5 
    5,1   
   98,8  
Культура,        
кинематография,
СМИ
  32,8 
   1,2   
  38,5 
    1,3   
  117,4  
Здравоохранение  
и спорт
  75,5 
   2,8   
  82,5 
    2,7   
  109,3  
Социальная       
политика
 154,1 
   5,8   
 172,1 
    5,7   
  111,7  
Межбюджетные     
трансферты
 816,7 
  30,7   
 938,2 
   30,8   
  114,9  
В т.ч. бюджетам  
других уровней
 317,2 
  11,9   
 367,0 
    12    
  115,7  
Справочно:       
Оплата труда     
и начисления
 506,8 
  19,1   
 595,0 
   19,5   
  117,4  
Капитальные      
вложения
в основные фонды
 172,9 
   6,5   
 219,0 
    7,2   
  126,6  
Источник:        
Правительство РФ

Правительством РФ подготовлен проект федерального бюджета на 2006 год. Основные показатели и сравнение с показателями 2004 - 2005 г. представлены в виде таблицы.

    2004 г.     
    2005 г.     
    2006 г.     
 Млрд.  
руб.
  В %  
ВВП
16779
 Млрд.  
руб.
  В %  
ВВП
21000
 Млрд.  
руб.
  В %  
ВВП
24380
Доходы всего 
3428,87 
 20,4  
4970,70 
 23,7  
5046,10 
 20,7  
В том числе: 
налоговые    
2294,53 
 13,7  
3054,80 
 14,5  
3167,80 
 13,0  
Из них ЕСН   
 442,22 
 26,3  
 266,20 
  1,3  
 302,10 
  1,2  
ненал-ые     
1852,31 
 11,0  
1915,90 
  9,1  
  18,78 
  7,7  
Тамож.       
пошлины
и сборы
 891,19 
  5,3  
1608,50 
  7,6  
1627,20 
  6,7  
Расходы -    
всего
2698,87 
 16,1  
3497,60 
 16,6  
4270,10 
 17,5  
В том числе: 
процентные   
 204,73 
  1,2  
 228,30 
  1,1  
 202,50 
  0,8  
непроцентные 
2494,14 
 14,8  
3268,70 
 15,5  
4067,60 
 16,7  
Профицит +   
дефицит -
 730,00 
  4,3  
1473,70 
  7,0  
 776,00 
  3,2  
Справочно:   
Стабилиза-   
ционный
фонд РФ
Средства     
на начало
года
 106,00 
  0,6  
 739,40 
  3,5  
1425,69 
  5,8  
Поступления  
 633,4  
  3,8  
1240,20 
  6,0  
 857,48 
  3,5  
Использова-  
ние (вкл.
досрочное
погашение
внешнего
долга РФ)
  0,00  
  0,0  
 660,41 
  3,1  
  40,85 
  0,17 
Средства     
на конец
долга
 739,4  
  4,4  
1425,69 
  6,8  
2242,32 
  9,2  
Гос-ый долг  
РФ
3944,77 
 23,5  
3377,53 
 16,1  
3415,84 
 14,0  
Внешний      
3166,30 
 18,9  
2440,36 
 11,6  
2272,60 
  9,3  
Внутренний   
 778,50 
  4,6  
 937,17 
  4,5  
1143,24 
  4,7  

Объем непроцентных расходов федерального бюджета в 2006 году составит 4067,6 млрд. руб. или 16,7% ВВП, что на 1,7 процентных пункта ВВП выше уровня, установленного в федеральном бюджете на 2005 год, и на 1,1 процентных пункта выше ожидаемого исполнения т.г.

Основными приоритетами бюджетных расходов на 2006 год являются:

Общий объем расходов федерального бюджета на 2006 год, связанных с обеспечением национальной безопасности и правоохранительной деятельности, в 2006 году составит 1208 млрд. руб. или около 5% ВВП, в том числе по разделам:

Национальная оборона" - 2,74% от ВВП или в сумме 668 млрд. руб. (на 21,6% выше, чем утверждено законодательно на 2005 год), в том числе на содержание Вооруженных сил Российской Федерации - в сумме 499 млн. руб. (на 23,5% выше, чем утверждено законодательно на 2005 год);

Национальная безопасность и правоохранительная деятельность" - 2,2% от ВВП или в сумме 540 млрд. руб. (на 22,0% выше, чем утверждено законодательно на 2005 год).

Ассигнования на развитие общественной инфраструктуры отражены в проекте федерального бюджета на 2006 год по разделу "Национальная экономика" и предусмотрены в размере 337 млрд. руб. (на 33% больше, чем предусмотрено федеральным бюджетом на 2005 год) или 1,4% ВВП, а также по разделу "Общегосударственные вопросы" в части создания направления средств в Инвестиционный фонд в размере 69,7 млрд. руб.

Финансирование расходов на развитие общественной инфраструктуры призвано обеспечить структурную перестройку экономики, создать предпосылки для ее устойчивого роста.

В части межбюджетных отношений проектом федерального бюджета на 2006 год предусмотрено направление средств на обеспечение сбалансированного исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в общем объеме 520,5 млрд. руб., а также бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации в размере 906 млрд. руб.

Общий объем средств федерального бюджета на 2006 год по разделу "Межбюджетные трансферты" составит 1427 млрд. руб. (5,9% ВВП) <*>.

<*> См.: Официальный сайт Правительства РФ // www.government.ru.

От того, как действует государство, какую оно осуществляет политику и как осуществляет свои управленческие функции, регулирующие экономические и социальные процессы, весьма сильно зависит улучшение качества жизни населения. Согласно приведенным показателям ежегодного федерального бюджета (2004 - 2006 гг.) можно констатировать, что приоритетом государственной политики становится благо народа, а главной целью, в том числе и проводимой в нашей стране административной реформы, - обеспечение достойного качества жизни граждан России и последующее неуклонное его повышение.