Мудрый Юрист

О законодательном закреплении модели нормативных административно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

Ордина Ольга Николаевна, доцент кафедры философии Института (филиала) Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина в г. Кирове, кандидат культурологии.

После принятия Конституции России 1993 г. в РФ стала формироваться четырехуровневая система источников административного права: первый - на уровне Российской Федерации; второй - на уровне ее субъектов; третий - на уровне муниципальных образований; четвертый - на уровне организаций, учреждений, предприятий. Характерными признаками административного законодательства субъекта РФ являются относительная самостоятельность и системность.

Право на издание нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Федерации закреплено в Конституции России, федеральном и региональном законодательстве. Поиск путей разрешения федеративных коллизий, нацеленных на обеспечение единообразного правового регулирования федеративных отношений, показывает, что в целях законодательного закрепления компетенции субъектов Федерации необходимо принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований".

Ключевые слова: система источников, совместное ведение, критерии, предмет ведения, нормативные правовые акты.

On legislative consolidation of model of normative administrative-law acts of agencies of executive power of subjects of the Russian Federation

O.N. Ordina

After adoption of the Constitution of the RF of 1993 the four-level system of sources of administrative law began to form in the RF: the first - at the level of the Russian Federation; the second - at the level of the subjects thereof; the third - at the level of municipal formations; the forth - at the level of organizations, institutions, enterprises. The characteristic features of administrative legislation of the subject of the RF are a relative independence and consistency.

The right to publication of normative legal acts by the agencies of state power of the subjects of federation is consolidated in the Constitution of Russia, federal and regional legislation. The search for the ways of resolution of federative collisions aimed at ensuring the uniform legal regulation of federative relations shows that for the purposes of legislative consolidation of competence of subjects of federation it is necessary to adopt federal law "On Normative Legal Acts and Other Sources of Law of the Russian Federation, Subjects of the Russian Federation and Municipal Formations".

Key words: system of sources, joint competence, criteria, subjects of competence, normative-law acts.

На федеральном уровне регламентация порядка определения предметов ведения Российской Федерации, предметов совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации и предметов исключительного ведения субъекта Российской Федерации недостаточна. В силу этого важной является разработка концепции разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Необходимо научно обосновать и законодательно закрепить критерии распределения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, которые могли бы быть применены при разработке нормативных правовых актов. В целях законодательного закрепления критериев разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов необходимо принятие Федерального закона "О разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации". Принятие этого Федерального закона поможет распределить масштаб регулятивного воздействия и структурированности соответствующего нормативного административно-правового материала.

Право на издание нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации закреплено в Конституции России, федеральном и региональном законодательстве. Конституция России не определяет формы законодательных актов, которые могут принимать субъекты Российской Федерации по вопросам, отнесенным к их ведению. Она лишь содержит положение, согласно которому субъекты Федерации в этой сфере осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (ч. 4 ст. 76 Конституции России). При этом на сам субъект правотворчества возложен выбор уровня законодательного акта с учетом степени обобщенности его норм.

Административное законодательство субъектов Федерации включает законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации как источник административного права - это нормативный правовой акт, юридическая сила которого производна от Конституции России и федеральных законов, принятый в особом порядке законодательным органом государственной власти или непосредственно народом субъекта Российской Федерации, в пределах совместной компетенции Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в ее составе либо по предметам ведения субъекта Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.

Законы субъектов Российской Федерации подразделяются на: основные (Конституции (в республике) и уставы (в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе)) и обычные.

В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды законов субъектов Российской Федерации: об администрации (правительстве субъекта Федерации); иных органах исполнительной власти субъекта Федерации; государственной службе; административной ответственности; нормативных правовых актах и др.

Представительные органы субъектов Федерации могут издавать не только акты законодательного характера, но и подзаконные нормативные правовые акты (постановления, регламенты, положения).

Подзаконный нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации - это основанный на законодательстве России и законе субъекта Российской Федерации односторонний официальный письменный акт, изданный в установленном порядке органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права.

В зависимости от сферы административно-правового регулирования можно выделить следующие виды подзаконных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации: определяющие структуру администрации (правительства субъекта Федерации); утверждающие положения о комитетах, департаментах и иных органах исполнительной власти субъекта Федерации; регулирующие порядок проведения публичных мероприятий; регламентирующие порядок принятия и издания правовых актов правительств субъектов Федерации; утверждающие тарифы на электрическую энергию; определяющие порядок приема в государственные образовательные учреждения среднего профессионального образования и др.

К подзаконным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации относятся: нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов Федерации (указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов Федерации), нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации (постановления правительств субъектов Федерации), нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов Федерации (инструкции, правила, положения, порядки, нормы, тарифы министерств, департаментов, управлений и т.п., если их издание предусмотрено законодательством соответствующих субъектов Федерации).

Ввиду разнообразия правотворческой практики субъектов Российской Федерации, которые самостоятельно определяют виды нормативных правовых актов, а также в целях обеспечения единообразного правового регулирования на всей территории Российской Федерации необходимо принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах и иных источниках права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". В законе нужно определить виды нормативных правовых актов, которые могут принимать различные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, и других источников права субъектов Российской Федерации, их юридическую силу и соотношение между собой, порядок принятия и толкования, основные требования к юридической технике. Издание кодексов на уровне субъектов Российской Федерации не рекомендуется.

На наш взгляд, следует отказаться от практики двойной формы нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Юридическую силу этих актов следует определять в соответствии не только с положением соответствующего нормотворческого органа, но и с их формой. В целях создания единой и согласованной системы административного законодательства России и упорядочения нормотворчества субъектов Российской Федерации в Федеральном законе "Об актах государственного управления в Российской Федерации" предлагается установить следующую модель нормативных административно-правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, которая в зависимости от юридической силы актов представляется нам следующей:

1) указ высшего должностного лица субъекта Федерации как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных высшему должностному лицу (главе) субъекта Российской Федерации, регулирующий осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государственной и общественной жизни субъекта Российской Федерации или по отдельным ее направлениям, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права;

2) положение как источник административного права - это кодифицированный нормативный правовой акт, издаваемый (принимаемый) высшим должностным лицом или правительством субъекта Федерации, детально регламентирующий правовой статус, структуру, порядок образования и деятельности, функции, задачи того или иного органа исполнительной власти субъекта Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Право издания (принятия) положений следует закрепить за высшим должностным лицом и правительством субъекта Федерации;

3) регламент как источник административного права - это кодифицированный нормативный правовой акт, принимаемый правительством субъекта Федерации, определяющий порядок деятельности правительства и иных органов исполнительной власти субъекта Федерации, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Право принятия регламентов следует закрепить за правительством субъекта Федерации. Регламенты могут принимать также представительные органы субъекта Федерации;

4) постановление как источник административного права - это нормативный правовой акт, принимаемый правительством субъекта Федерации в случае необходимости решения определенного вопроса в административно-публичной сфере, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права. Следует законодательно закрепить, что постановления могут приниматься правительством, а не иным органом исполнительной власти субъекта Федерации и всегда имеют нормативный характер. Представительным органом субъекта Российской Федерации также принимаются постановления, но они могут носить индивидуальный (ненормативный) характер, устанавливающий конкретные права и обязанности для конкретных субъектов права.

Юридическая сила иных нормативных правовых актов зависит от органа исполнительной власти субъекта Федерации или должностного лица, их издавших;

5) инструкция как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти субъектов Федерации в пределах их компетенции для конкретизации применения нормативного правового акта вышестоящего государственного органа или с целью осуществления детального регулирования поведения субъектов права по поводу объектов права, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права;

6) правила как источник административного права - это нормативный правовой акт, издаваемый органами исполнительной власти субъектов Федерации, содержащий процедуру осуществления отдельных видов деятельности этих органов, их должностных лиц в административно-публичной сфере, последовательность и содержание такой деятельности, а также порядок действий по реализации и исполнению соответствующих субъективных прав и обязанностей для физических и юридических лиц, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права;

7) решение как источник административного права - это основной нормативный правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти субъекта Федерации в целях разрешения наиболее важных вопросов в административно-публичной сфере, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права;

8) приказ как источник административного права - это нормативный правовой акт руководителя органа исполнительной власти субъекта Федерации, издаваемый на основе принципа единоначалия, регламентирующий наиболее важные вопросы деятельности этого органа, устанавливающий, изменяющий или отменяющий нормы административного права;

9) распоряжение - это индивидуальный правоприменительный административно-правовой акт, издаваемый руководителем органа исполнительной власти субъекта Федерации на основе и во исполнение нормативного правового акта для решения отдельных вопросов в административно-публичной сфере. Распоряжение не имеет нормативного характера, поэтому не является источником административного права.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (президент республики, губернатор края, области и др.) должно получить право издавать указы, правительство субъекта Федерации - постановления. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации вправе издавать нормативные правовые акты (правила, инструкции и др.). Руководители органов исполнительной власти субъекта Федерации могут издавать приказы и решения.

Постановления (законодательного органа субъекта Федерации), распоряжения, приказы и решения могут носить индивидуальный (ненормативный) характер, устанавливающий права и обязанности для конкретных субъектов права. Издание нормативных правовых актов губернаторами края, области в форме постановлений не рекомендуется, поскольку право на издание данного вида нормативного правового акта следует закрепить за правительствами субъектов Российской Федерации.

В целях установления единообразия в издании правовых актов следует внести изменения в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и ограничить перечень актов, которые вправе издавать высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, указами и распоряжениями.