Мудрый Юрист

Модели конституционно-правового закрепления статуса региональных отделений политических партий

Цапко Максим Иванович, кандидат политических наук, доцент кафедры государственно-правовых, общегуманитарных и социальных дисциплин Ставропольского филиала Московского государственного гуманитарного университета им М.А. Шолохова.

Многообразие партийных систем, подходов к конституционно-правовой регламентации и типов внутрипартийных структур, своеобразие регионального оформления партийной организации актуализирует построение моделей правовой регламентации положения партийных структур на региональном уровне. Это позволит проводить сравнительно-правовой анализ положения региональных отделений политических партий в России и схожих партийных структур в зарубежных странах, выявлять общее и особенное в правовой регламентации их деятельности.

Ключевые слова: право, политика, выборы, модель, статус, регион, общество, партия, отделение.

Models of Constitutional and Legal Assignment of Status of Regional Branches of Political Parties

M.I. Tsapko

Great variety of political parties, approaches to constitutional and legal regulation and types of inner-party structures, diversity of regional execution of political parties refreshes construction of models legally regulating the status of political structures at a regional level. It would allow to make a comparative legal analysis of status of regional branches of political parties in Russia as well similar party structures in foreign states and to define the common and peculiar features in legal regulation of their activities.

Key words: right, politics, elections, model, status, region, society, party, branch.

Многообразие партийных систем, подходов к конституционно-правовой регламентации и типов внутрипартийных структур, своеобразие регионального оформления партийной организации актуализирует построение моделей правовой регламентации положения партийных структур на региональном уровне. Это позволит проводить сравнительно-правовой анализ положения региональных отделений политических партий в России и схожих партийных структур в зарубежных странах, выявлять общее и особенное в правовой регламентации их деятельности.

Надо отметить, что за редким исключением, структуры, аналогичные региональным отделениям политических партий в России создаются политическими партиями исходя из собственных потребностей, их создание публично-правовыми актами не регламентировано, а регистрация не предусмотрена. Здесь существует два исключения - структуры правящих партий в некоторых государствах и случаи, когда законодательство устанавливает специальные требования к структуре и порядку регистрации политических партий.

Следует отметить, что региональное отделение или аналогичная часть партии не тождественна партийной организации на региональном уровне в государстве. Во-первых, существуют так называемые надгосударственные партии, чьи региональные отделения действуют на государственном уровне. Такой вариант партийного устройства не следует путать с партийными союзами, коалициями и прочими формами объединений партий. В качестве примера надгосударственной партии можно привести Партию арабского социалистического возрождения (ПАСВ), больше известную под кратким именованием "Баас" <1>. Партия действует на наднациональном уровне, а ее региональные отделения длительное время действовали в ряде государств. В настоящее время сирийское отделение партии является правящей партией в государстве. Параллельно, в Ираке, где ранее национальное отделение "Баас" также являлось правящей партией, проводится т.н. "дебаасификация" - в стране действует Национальный комитет по дебаасификации, полномочия которого закреплены в ст. 145 Конституции, принятой на референдуме 2005 года. Комитет может быть расформирован Советом представителей (парламентом) Ирака, после завершения работы <2>. Значительные успехи "Баас" в интеграционном процессе арабских государств актуализируют поиск путей межгосударственной правовой регламентации деятельности политических партий, например в рамках СНГ или Союзного государства. Во-вторых, в ряде государств действуют так называемые, региональные партии. Это нередко встречается в федеративных и регионалистских государствах, например - в Индии, США, Италии, Испании. В некоторых случаях они занимают определенного рода сепаратистские позиции. В этом смысле можно поддержать существующий в российском законодательстве запрет на создание региональных политических партий, хотя он, возможно, не вполне соответствует содержанию принципа политического плюрализма.

<1> Официальный сайт национального руководства партии ПАСВ // http://www.albaathalarbi.org/; официальный сайт партии Баас www.baath-party.org/old/local_n_1.htm.
<2> www.iraqigovernment.org/constitution_en.htm

В ряде стран, прежде всего англосаксонской правовой семьи, отсутствует нормативная регламентация многих вопросов конституционно-правового закрепления положения политических партий и их региональных отделений. Так, ряд партий США и Великобритании не имеют фиксированного членства, а их внутренняя структура в целом соответствует реализации главной задачи - победе на выборах соответствующего уровня, то есть предопределена делением территории государства на избирательные округа.

В данном случае правильнее говорить не о региональном отделении в подлинном значении этой категории, а о партийных органах, осуществляющих руководство партийной деятельностью на региональном уровне. В США эта роль на уровне штата принадлежит партийному (исполнительному, центральному) комитету. Этот орган создается и осуществляет деятельность на основе законодательства соответствующего штата <3>. Как указывает А.А. Мишин, партийные комитеты штатов отличаются друг от друга по размерам, организационной структуре и методам формирования, причем формируются они обычно либо путем замещения мест по должности, либо путем избрания членов комитета нижестоящими партийными организациями в соответствии с требованиями своеобразной "предвыборной" процедуры - первичных выборов (праймериз) <4>. Структура управления комитетом достаточно проста: комитет избирает председателя, причем им, как правило, становится ставленник кандидата в губернаторы от соответствующей партии <5>. Отмечается, что региональные партийные организации в весьма высокой степени самостоятельны. Они не подчинены вышестоящим партийным органам - национальному партийному конвенту и избираемому им национальному партийному комитету - высшему партийному органу.

<3> См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008. С. 92.
<4> См.: Там же.
<5> См.: Там же.

Приоритет в правовом регулировании положения политических партий в США принадлежит, прежде всего, избирательным и гражданским законодательствам отдельных штатов. В отличие от нашей страны, законодательство США не закрепляет порядок создания политических партий. Достаточно слабо регламентированы требования к целям создания партии. Это имеет определенные негативные последствия. Так, в США действуют региональные партии сепаратистского толка (Партия независимости Аляски) <6> или общенациональные партии неонацистского толка (Национал-социалистическое движение) <7>. А.С. Автономов указывает, что порядок выдвижения кандидатов и проведения первичных выборов (праймериз) складывался в практике, приобретая характер обычая, причем происходило это во многом в рамках деятельности двух крупнейших партий США и, следовательно, под их непосредственным и активным воздействием. Соответственно, нормы, исходящие от этих партий и их региональных отделений, имели серьезное значение для организации избирательного процесса, несмотря на то, что деятельность партий регламентируется законодательством штатов <8>. В США квазиправовыми актами, регулирующими определенные стороны избирательного процесса и, соответственно, влияющими на правовое положение региональных партийных структур, являются решения национальных съездов (конвентов) Республиканской и Демократической партий. Верховный суд США в 1975 г. при разборе дела Cousins v. Wigoda сформулировал правило, подтвержденное им же в 1981 г. при рассмотрении дела Democratic Party v. LaFollette, в соответствии с которым решения национальных конвентов (съездов) в отношении отбора кандидатов на общефедеральный пост, а также порядка выдвижения и избрания выборщиков обладают большей юридической силой, чем законодательство отдельных штатов. Еще дальше от решения вопросов правовой регламентации конституционно-правового положения политических партий отстоит законодательство Великобритании, где не содержится упоминаний о политических партиях, однако используются понятия "правительство его (ее) Величества" и "оппозиция его (ее) Величества", по отношению к партиям, представленным в парламенте. В целом партии действуют на основе конституционного обычая о праве на объединения <9>.

<6> Ballot Access News - July 1, 2006 // http:// www.ballot-access.org/ 2006/ 070106.html#11.
<7> Anti-Defamation League // http:// www.adl.org/ Learn/ Ext_US/ nsm/ default.asp?LEARN_Cat= Extremism&LEARN.
<8> См.: Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. Фонд развития парламентаризма в России. М., 1999.
<9> См.: Курочкин А.В. Механизм государственной регистрации политических партий в законодательстве зарубежных государств (на примере Германии) // Успехи современного естествознания. 2009. N 5. С. 151.

Можно сделать вывод о том, что баланс политической системы в США и Великобритании обеспечивается в большей степени через регламентацию избирательного процесса, нежели через правовое закрепление конституционно-правового положения политических партий.

По другому пути пошли страны континентальной правовой семьи и страны Восточной Европы. Они сделали ставку на детальную регламентацию партийной деятельности, особенно вопросы регистрации и финансирования партий. Наиболее "неразвитое" законодательство в этой сфере у Франции, с другой стороны, Закон Федеративной Республики Германии "О политических партиях" <10> признается одним из наиболее полных, подробных и всесторонне проработанных законодательных актов, регламентирующих порядок создания и деятельности политических партий. Руководство региональных (земельных) организаций партий в ФРГ играет в системе управления политических партиях важную роль. Пост председателя земельного правления, особенно в тех случаях, когда он сочетается с постом премьер-министра правительства соответствующей земли, позволяет проводить региональным партийным лидерам достаточно самостоятельную от центрального руководства политику. На уровне земель региональные отделения разных партий в ряде случаев идут на политические соглашения, объединяются в коалиции, порой против воли руководства партией. Так, С.А. Леванский приводит следующий пример: социал-демократы в правительстве земли Бранденбург поддержали предложения федерального правительства по реформированию налогового законодательства, в обмен на увеличение субсидий земле, вопреки воле руководства СДПГ <11>.

<10> См.: Закон Федеративной Республики Германии (Gesetz uber die politischen Parteien), принятый 24 июля 1967 г. // См.: Федеративная Республика Германии: Конституция и законодательные акты / Пер. с нем.; под ред. и со вступ. ст. Ю.П. Урьяса. М., 1991. С. 125.
<11> См.: Леванский С.А. ФРГ: умеренный партийный плюрализм // Полис. 1998. N 2.

Конституционно-правовая регламентация деятельности политических партий и их региональных отделений в Мексике более всего напоминает современную российскую. Федеральный закон "О политических организациях и избирательном процессе" <12> установил две допустимые формы политических организаций в стране - общенациональные политические партии и ассоциации. Запрещено образование региональных и местных политических партий. Для учреждения политической партии в качестве национальной необходимо иметь не менее трех тысяч членов не менее чем в половине мексиканских штатов, либо не менее 300 членов в половине одномандатных избирательных округов, при общем числе членов - не менее 65 тыс. человек. Установлены требования к системе партийных органов, в том числе необходимо наличие региональных комитетов не менее чем в половине мексиканских штатов или избирательных округов. Допускаются региональные комитеты, деятельность которых распространяется на несколько штатов. Фактически установлена необходимость учреждения региональных отделений политических партий.

<12> См.: Аверьянов А.М., Васецкий Н.А., Малов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях". М., 2002. С. 138.

Таким образом, можно предложить следующие модели правовой регламентации региональных отделений и структур политических партий:

Библиографический список

  1. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. Фонд развития парламентаризма в России. М., 1999.
  2. Аверьянов А.М., Васецкий Н.А., Малов Ю.К. Комментарий к Федеральному закону "О политических партиях". М., 2002.
  3. Ballot Access News - July 1, 2006 // http:// www.ballot-access.org/ 2006/ 070106.html#11.
  4. Официальный сайт национального руководства партии ПАСВ // http://www.albaathalarbi.org/; официальный сайт партии Баас // www.baath-party.org/old/local_n_1.htm.
  5. Курочкин А.В. Механизм государственной регистрации политических партий в законодательстве зарубежных государств (на примере Германии) // Успехи современного естествознания. 2009. N 5.
  6. Леванский С.А. ФРГ: умеренный партийный плюрализм // Полис. 1998. N 2.
  7. Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 2008.