Мудрый Юрист

Проблемы законодательной регламентации и реализации процессуальных и непроцессуальных форм профилактики преступлений в ходе досудебного производства

С.И. ДАНИЛОВА

Данилова С.И., кандидат юридических наук, доцент.

Работа следственных подразделений по предупреждению преступлений занимает одно из центральных мест в создаваемой общегосударственной системе профилактики правонарушений.

Практически вся деятельность следователя носит предупредительный характер, поскольку своевременное раскрытие преступлений, изобличение виновных и принятие к ним предусмотренных законом мер нередко исключает совершение указанными лицами новых преступлений.

Профилактика преступлений при производстве предварительного следствия по уголовным делам имеет как процессуальные, т.е. предусмотренные Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации (например, применение в отношении подозреваемого, обвиняемого мер процессуального принуждения, внесение соответствующим руководителям или должностным лицам представлений), так и непроцессуальные формы: выступления с сообщениями в образовательных учреждениях, трудовых коллективах, в средствах массовой информации, перед населением; письма (сообщения) руководителям организаций, предприятий и учреждений; публикации заметок и статей в печати.

§ 1. Представление как процессуальная форма профилактики преступлений 1.1. Понятие и структура представления профилактического характера

Представление профилактического характера - это акт реагирования следователя, руководителя следственного органа, дознавателя на выявленные в ходе досудебного производства обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, содержащий конкретные меры по устранению указанных обстоятельств или других нарушений закона, который вносится в соответствующую организацию или соответствующему должностному лицу. Согласно части 2 ст. 158 УПК РФ представление подлежит рассмотрению с обязательным уведомлением о принятых мерах не позднее одного месяца со дня его вынесения.

В действующем Уголовно-процессуальном кодексе не закреплены форма и содержание представления профилактического характера, хотя подобного рода предложения неоднократно высказывались в научной литературе <1>.

<1> См., напр., Выпря М.М., Михайлов М.А. Представление следователя // Роль аппаратов уголовного розыска и следствия в борьбе с преступностью. 1973. N 14. С. 45.

Предпринятая однажды в этом направлении попытка законодательного закрепления официального бланка указанного процессуального документа (приложение N 165 к статье 476 УПК РФ) не увенчалась успехом <2> и, таким образом, эта проблема до сих пор остается нерешенной.

<2> Согласно Федеральному закону от 5 июня 2007 г. N 87-ФЗ глава 57 УПК РФ ("Перечень бланков процессуальных документов") потеряла свою силу по истечении 90 дней после официального опубликования (см.: Российская газета. 2007. 8 июня).

Вместе с тем большинство ученых-процессуалистов придерживается точки зрения, согласно которой представление профилактического характера, как и все процессуальные документы, должно состоять из трех частей: вводной, описательно-мотивировочной и резолютивной <3> (заключительной или рекомендательной).

<3> См., напр., Жуков А.М. Предупредительная деятельность следователя по уголовному делу. Саратов, 1990. С. 73.

Во вводной части должны содержаться:

  1. наименование адресата, которому направляется представление. Согласно статье 158 УПК РФ субъектами, обязанными на основании указанного процессуального документа принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, являются соответствующие организации или должностные лица. Таким образом, уголовно-процессуальный закон предоставляет возможность внесения представления профилактического характера в любую организацию или должностному лицу независимо от рода их деятельности. Это означает, что адресатом такого процессуального документа могут быть как общественные, так и коммерческие организации, в деятельности которых выявлены те или иные недостатки, обусловившие совершение преступного деяния.

В настоящее время среди наиболее актуальных следует выделить проблему, связанную с увеличением количества представлений, вносимых следователями на имя начальника органа внутренних дел. Часто такие представления носят формальный характер, в резолютивной части которых не конкретизированы меры, которые следует принять для устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Анализ материалов уголовных дел показал, что внесением таких представлений нередко подменяется вся профилактическая деятельность следователя. Более того, это не вполне корректно с точки зрения соблюдения принципа субординации (особенно когда это имеет место в рамках одного ОВД).

Исходя из этого, полагаем, что в этой ситуации вместо представления профилактического характера следователем может быть направлен рапорт на имя начальника ОВД с изложением недостатков, возникающих в деятельности вверенного ему подразделения, которые следовало бы устранить;

  1. полное наименование документа;
  2. время и место составления документа;
  3. должность, специальное звание, фамилия и инициалы следователя, составившего документ;
  4. номер уголовного дела, по материалам которого вносится представление.

В описательно-мотивировочной части представления необходимо отразить:

  1. фабулу уголовного дела: время, место, способ и иные обстоятельства совершенного преступления;
  2. выявленные следователем обстоятельства, способствовавшие совершению преступления. Это могут быть не только обстоятельства, связанные с обстановкой совершения преступления (отсутствие заграждений и сигнализационных устройств, плохая освещенность и т.д.), но и с личностью обвиняемого: антиобщественные взгляды, привычки, психические отклонения и т.д. (т.е. обстоятельства субъективного характера). Сложность выявления последних не является причиной для непринятия должных мер профилактического характера. Более того, при производстве по уголовным делам в отношении несовершеннолетних и применении принудительных мер медицинского характера их роль существенно возрастает;
  3. доказательства, подтверждающие наличие обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Необходимость ссылки на доказательства, подтверждающие наличие тех или иных причин и условий, способствовавших совершению преступления, обусловлена тем, что на основании представления соответствующее должностное лицо может принять решение о привлечении лица, по вине которого возникли указанные обстоятельства, к административной или дисциплинарной ответственности. Поэтому представление должно быть мотивированным, т.е. основанным на тех фактических данных, которые в соответствии с законом установлены в ходе досудебного производства по уголовному делу.

Анализ материалов уголовных дел позволил сделать вывод о том, что достаточно часто при подготовке представления следователи вместо изложения фабулы преступления и обстоятельств, способствовавших его совершению, копируют постановления о привлечении в качестве обвиняемого. Такая техника составления описательно-мотивировочной части указанного документа, на наш взгляд, ошибочна и не должна применяться.

В резолютивной части представления должны быть указаны:

  1. конкретные профилактические меры, которые, по мнению следователя, надлежит предпринять адресату представления с целью устранения выявленных в ходе предварительного расследования обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

При этом следователь может требовать их выполнения (т.е. в императивной форме) или рекомендовать предпринять те или иные меры.

Практика показывает, что представления, содержащие рекомендации по принятию профилактических мер, не всегда воспринимаются соответствующими организациями или должностными лицами как документы, обязательные для исполнения. В связи с этим наиболее эффективными в большинстве случаев являются представления, содержащие требования (т.е. изложенные в императивной форме).

При расследовании уголовных дел следователь имеет возможность достоверно установить информацию, которая позволяет ему разрешить целый ряд вопросов профилактического характера:

Помимо получения доказательственной информации, позволяющей следователю в дальнейшем принять грамотное решение о выборе той или иной профилактической меры, немаловажное значение имеет получение сведений об адресате представления. Это связано с тем, что специфика последнего также определяет, какие превентивные меры будут более эффективными.

Такие сведения могут быть получены следователем как непосредственно, так и опосредованно (в результате выполнения отдельного поручения органом дознания в порядке п. 4 части 2 ст. 38 УПК РФ), процессуальными (т.е. путем производства следственных действий, в основном допросов), так и непроцессуальными способами (в ходе личной беседы следователя с руководителем того или иного предприятия, учреждения или организации).

Резолютивную часть представления следует начинать со слова "НЕОБХОДИМО" и далее излагать те профилактические меры, которые, по мнению следователя, должны быть непременно приняты соответствующим руководителем или должностным лицом с целью устранения обстоятельств, способствовавших совершению преступления.

Отличительной особенностью ответа на представление, изложенное в императивной форме, является то, что в нем должны быть указаны:

В некоторых случаях весьма эффективны представления, содержащие рекомендации о принятии тех или иных профилактических мер.

Целесообразность принятия решения о внесении такого представления может быть обусловлена следующими обстоятельствами: иногда следователю целесообразно ограничиться лишь указанием на необходимость принятия со стороны руководства мер по устранению выявленных в ходе предварительного расследования обстоятельств, способствовавших совершению преступления. Такая ситуация возникает тогда, когда:

В этом случае резолютивную часть представления рекомендуется начинать со слова "ПРЕДЛАГАЮ" и далее излагать те профилактические меры, которые, по мнению следователя, являются наиболее эффективными. При этом последние могут быть предварительно обсуждены с руководителем предприятия, учреждения или организации, должностным лицом соответствующего государственного органа, куда направляется представление.

Изложенные в резолютивной части представления предложения о принятии профилактических мер могут носить альтернативный характер.

В этом случае в уведомлении об исполнении представления должно быть указано:

Руководитель соответствующей организации или должностное лицо могут указать также те профилактические меры, которые не содержались в резолютивной части представления, но были предприняты ими по собственной инициативе в целях наиболее эффективного решения поставленной профилактической задачи.

В связи с этим следователю рекомендуется указывать в представлении о необходимости отражения в уведомлении информации о профилактических мерах, принятых соответствующими руководителями или должностными лицами в инициативном порядке;

  1. срок, в течение которого представление подлежит рассмотрению и исполнению, с указанием на необходимость обязательного уведомления следователя о принятых мерах.

Данный срок установлен в части 2 ст. 158 УПК РФ и составляет один месяц со дня вынесения представления. Если для принятия мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступления, по объективным причинам требуется больше месяца, то следователю в течение установленного законом срока должно быть сообщено о ходе работы по представлению и о причинах, по которым своевременно принять соответствующие меры невозможно;

  1. предупреждение о возможности применения к лицу, на которое возлагается обязанность по рассмотрению и исполнению представления, в случае умышленного невыполнения законных требований следователя, мер административного воздействия в порядке статьи 17.7 КоАП РФ с разъяснением предусмотренных указанной статьей санкций;
  2. порядок обжалования представления.

Указание на порядок обжалования является одной из важнейших составляющих представления, отсутствие которой может повлечь за собой существенные нарушения прав и интересов личности. Поэтому в представлении должны содержаться ссылки на статьи 123 - 125 УПК РФ, разъяснение содержания которых является прямой обязанностью следователя.

1.2. Процессуальные требования, предъявляемые к представлению процессуального характера

Уголовно-процессуальный закон не содержит специальной статьи, посвященной процессуальным требованиям, предъявляемым к представлениям профилактического характера. Однако в части 4 статьи 7 УПК РФ ("Законность при производстве по уголовному делу") указано, что "определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованными и мотивированными".

Полагаем, что эти требования вполне могут быть адресованы и представлению о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона, поскольку оно подобно определениям и постановлениям является процессуальным решением.

Вместе с тем ни одно из указанных процессуальных требований не получило четких разъяснений в самом законе.

Сформулированное в части 2 статьи 297 УПК РФ ("Законность, обоснованность и справедливость приговора") определение требований, предъявляемых к приговору, на наш взгляд, также не вполне удачно. Оно не разграничивает такие категории, как законность, обоснованность, справедливость, а, напротив, объединяет их в единое целое, сводя к соответствию Уголовно-процессуальному кодексу и правильному применению уголовного закона.

Не вызывает сомнения то обстоятельство, что вышеуказанные категории находятся во внутренней взаимосвязи и взаимно дополняют друг друга, однако отсутствие их законодательного разграничения и определения каждого в отдельности приводит к тому, что на практике их толкование носит произвольный, зачастую субъективный характер.

Вместе с тем представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления, или других нарушений закона, подобно определению суда, постановлению судьи, прокурора, следователя, дознавателя является процессуальным решением властного характера, в силу чего оно, безусловно, должно отвечать таким процессуальным требованиям как законность, обоснованность и мотивированность.

Требование законности. Согласно толковому словарю русского языка слово "законный" означает соответствующий закону, основывающийся на законе.

Это требование вытекает из основополагающего принципа уголовного судопроизводства, а именно принципа законности и заключается применительно к представлению профилактического характера в том, что указанное процессуальное решение должно приниматься:

Процедура принятия того или иного процессуального решения подразумевает под собой, в том числе, и процессуальную форму, в которую это решение облекается. Однако применительно к представлению профилактического характера важно отметить, что эта форма до сих пор законодательно не закреплена.

Требование обоснованности. В соответствии с толковым словарем русского языка слово "обоснованный" означает подтвержденный фактами, серьезными доводами, убедительный.

Обоснованность представления профилактического характера заключается в том, что его внесение в соответствующую организацию или должностному лицу должно быть основано на тех доказательствах, которые были собраны в ходе предварительного расследования по уголовному делу.

Это требование отчасти обусловлено и тем, что нередко представление является юридическим основанием для привлечения лица, создавшего благоприятные условия для совершения преступления, к уголовной, административной или дисциплинарной ответственности. Поэтому только после того, как следователь (дознаватель) придет к выводу о наличии достаточных данных для принятия соответствующего процессуального решения в целях устранения обстоятельств, обусловивших совершение преступного деяния, он может внести представление профилактического характера.

Законность и обоснованность - это взаимно связанные требования, предъявляемые к уголовно-процессуальным решениям, в том числе и представлению профилактического характера.

Вместе с тем они не тождественны друг другу, поскольку если требование законности главным образом заключается в правильном применении норм уголовного и уголовно-процессуального права, то требование обоснованности есть ничто иное, как соответствие выводов следователя (дознавателя), изложенных в представлении, тем обстоятельствам дела, которые подтверждены собранными в ходе предварительного расследования доказательствами.

Требование мотивированности, на наш взгляд, означает, что представление профилактического характера должно содержать изложение мотивов принятия решения о его внесении в ту или иную организацию или должностному лицу.

Необходимость мотивировки представления обусловлена еще и тем, что согласно части 2 статьи 158 УПК РФ дознаватель, руководитель следственного органа, следователь вправе, а не обязаны вносить такого рода представления. Это означает, что в самих этих процессуальных решениях должна содержаться информация о том, почему указанные должностные лица в рамках конкретного уголовного дела пришли к выводу о целесообразности использования именно этой формы реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления.

Мотивировка тесным образом связана с обоснованностью, однако это - разные требования. Свидетельством этому являются весьма распространенные на практике случаи внесения представлений, которые вполне обоснованы (содержат утверждения, базирующиеся на доказательственной информации), но не мотивированы (лишены объяснений, почему дознаватель, руководитель следственного органа или следователь отдал предпочтение именно этой форме реагирования на выявленные в ходе предварительного расследования обстоятельства, способствовавшие совершению преступления).

При этом необходимо отметить, что процессуальные требования законности, обоснованности и мотивированности, предъявляемые к любому процессуальному решению, в том числе и представлению профилактического характера, взаимосвязаны между собой и являются важнейшими атрибутами его юридической силы.

1.3. Общие требования по составлению и внесению представлений профилактического характера

Решение о выборе той или иной формы резолютивной части представления (императивной или рекомендательной) должно приниматься следователем самостоятельно, исходя из собранной по уголовному делу доказательственной информации с учетом:

Профилактические меры, указанные в представлении, должны быть конкретизированы. Общие формулировки, например: "В связи с этим необходимо или предлагаю принять меры по устранению обстоятельств, способствовавших совершению указанного преступления" - не допустимы.

Все вносимые представления, независимо от того, носят они императивный или рекомендательный характер, являются властно-распорядительными документами и обязательны для исполнения.

В случае выявления после направления адресату представления новых обстоятельств, способствовавших совершению расследуемого преступления, следователь может принять решение о необходимости направления дополнительного представления в адрес того же руководителя или должностного лица.

Если для выполнения необходимых мер по устранению причин и условий, способствующих совершению преступления, требуется больше месяца, соответствующий руководитель обязан уведомить об этом следователя заблаговременно, т.е. до истечения установленного уголовно-процессуальным законом месячного срока, а по завершении профилактических мероприятий направить дополнительное уведомление. Желательно все эти моменты отразить в представлении с тем, чтобы руководитель знал о своих обязанностях.

Копия представления и ответ на него в виде письменного уведомления должны находиться в материалах уголовного дела, т.к. являются его неотъемлемыми составляющими.

Поскольку во многих подразделениях проводится специализация следователей по расследованию определенных видов преступлений, в ряде случаев целесообразно вносить в соответствующие организации или должностным лицам обобщенные представления профилактического характера, которые составляются на основании анализа материалов нескольких уголовных дел.

В настоящее время по-прежнему актуальной является проблема обратной связи между следователем и адресатом представления. Она обусловлена тремя основными причинами:

  1. ненадлежащим качеством вносимых представлений профилактического характера и отсутствием строгого контроля за их исполнением;
  2. недобросовестным отношением руководителей организаций, должностных лиц к внесенным представлениям и, как следствие, неисполнение ими обязанностей по принятию мер профилактического характера (вплоть до умышленного игнорирования законных требований следователя);
  3. отсутствием четкой законодательной регламентации механизма разрешения указанной ситуации.

Уголовно-процессуальным кодексом Российской Федерации не установлена ответственность за неисполнение представления профилактического характера. Однако в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях содержится статья 17.7, согласно которой "умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, а равно законных требований следователя, дознавателя или должностного лица, осуществляющего производство по делу об административном правонарушении, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей".

Непринятие руководителем соответствующей организации или должностным лицом профилактических мер на основании внесенного представления является невыполнением законных требований следователя.

Согласно "Обзору законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года", утвержденному Постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации от 7 марта 2007 г. "невыполнение требований следователя по исполнению представления, вынесенного в порядке ч. 2 ст. 158 УПК РФ, выражается в непринятии должностным лицом мер по устранению обстоятельств, обусловивших совершение преступления, а также в непредставлении уведомления о принятых мерах...

Учитывая вышеизложенное, должностные лица, умышленно не представившие уведомление о мерах, принятых по представлению следователя, могут быть привлечены к административной ответственности на основании статьи 17.7 КоАП РФ".

Вместе с тем проблема заключается в том, что в настоящее время законодательно четко не установлено, каким образом должно осуществляться привлечение лиц за неисполнение представлений профилактического характера к административной ответственности по статье 17.7 КоАП РФ.

Исходя из этого, следственной практикой выработаны следующие способы разрешения создавшейся ситуации:

  1. направление органами предварительного следствия в суды протоколов о привлечении к ответственности должностных лиц по статье 17.7 КоАП РФ.

Этот вариант разрешения указанной проблемы вытекает из положения, закрепленного в п. 5.1 приложения N 1 к Приказу МВД России от 2 июня 2005 г. N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию" (в ред. Приказа МВД РФ от 07.07.2010 г. N 492). Согласно последнему в Перечень должностных лиц системы Министерства внутренних дел Российской Федерации, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, входят также "заместители начальника управления, отдела внутренних дел по району, городу или иному муниципальному образованию", которыми являются и руководители следственных органов. Вместе с тем, вопрос о том, какой при этом должен быть порядок принятия ими такого решения, остается открытым;

  1. через участковых уполномоченных милиции общественной безопасности.

Основанием для разрешения указанной проблемы таким способом являются положения, закрепленные в п. 5.3 приложения N 1 к вышеуказанному Приказу МВД России от 2 июня 2005 г. N 444, а также в п. 1 части 2 статьи 28.3 КоАП РФ, в соответствии с которыми участковые уполномоченные милиции вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 17.7 КоАП РФ.

Более того, согласно п. 7.2 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной Приказом МВД России от 17 января 2006 г. N 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 25.12.2010 N 883) и п. 9.3 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 (в ред. Приказа МВД РФ от 12.04.2007 N 356) на участковых уполномоченных милиции возложена обязанность осуществления контроля за своевременным принятием руководителями организаций или должностными лицами мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению преступлений. Вместе с тем алгоритм их действий в случае невыполнения адресатом предписаний следователя профилактического характера в этих приказах полностью не прописан. Более того, анализ последних позволяет сделать вывод об их несогласованности в решении этого вопроса.

Так, согласно п. 7.2 Инструкции о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений, утвержденной Приказом МВД России от 17 января 2006 г. N 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 25.12.2010 N 883) говорится о том, что при невыполнении руководителями организаций предписаний профилактического характера участковые уполномоченные милиции "вносят руководству горрайлиноргана внутренних дел предложения (выделено мной. - С.Д.) о принятии к ним мер в соответствии с законодательством Российской Федерации".

В то же время в соответствии с п. 9.3 Инструкции по организации деятельности участкового уполномоченного милиции, утвержденной Приказом МВД России от 16 сентября 2002 г. N 900 (в ред. Приказа МВД РФ от 12.04.2007 N 356) "участковый уполномоченный в целях выявления, предупреждения и пресечения преступлений и административных правонарушений должен осуществлять контроль за своевременным принятием мер руководителями организаций по устранению причин и условий, способствующих совершению преступлений и административных правонарушений. В случае невыполнения ими ранее данных рекомендаций докладывать руководству органа внутренних дел для принятия мер" (выделено мной. - С.Д.).

Каким образом в этих случаях должны развиваться события далее, в указанных ведомственных нормативных актах умалчивается;

  1. путем направления следователями в органы прокуратуры материалов для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении. Этот способ соответствует:

На наш взгляд, этот вариант разрешения создавшейся ситуации при налаживании эффективного взаимодействия следственных подразделений с органами прокуратуры, является наиболее приемлемым, поскольку:

1.4. Особенности процедуры внесения представления профилактического характера и осуществления контроля за его исполнением

На основании изложенного полагаем, что порядок действий следователя по внесению представления профилактического характера и осуществлению контроля за его исполнением может быть следующим:

  1. с учетом специфики совершенного преступления, а также обстоятельств, способствовавших его совершению, на основании анализа материалов уголовного дела следователь выбирает адресат представления (т.е. руководителя организации, учреждения, который обязан принять профилактические меры);
  2. составляет представление профилактического характера. Согласно части 4 статьи 7 УПК РФ определения суда, постановления судьи, прокурора, следователя, дознавателя должны быть законными, обоснованными и мотивированными. Полагаем, что этим требованиям должны также соответствовать и вносимые следователями представления;
  3. направляет представление руководителю соответствующей организации или соответствующему должностному лицу;
  4. направляет копию представления участковому уполномоченному милиции, который обязан в рамках своих полномочий принимать все предусмотренные законодательством меры, направленные на устранение обстоятельств, способствующих совершению преступлений на вверенной ему территории, а также контролировать своевременное исполнение руководителями организаций и должностными лицами требований следователя, изложенных в представлении профилактического характера;
  5. при получении документально подтвержденной информации о невыполнении руководителем организации или должностным лицом необходимых профилактических мер (например, рапорта участкового уполномоченного, свидетельствующего об игнорировании законных требований, изложенных в представлении) следователь вправе направить соответствующему руководителю письмо, содержащее напоминание о необходимости и сроках принятия надлежащих мер профилактического характера, а также разъяснение порядка привлечения его к административной ответственности в соответствии со статьей 17.7 КоАП РФ в том случае, если необходимые превентивные меры так и не будут им приняты в установленный законом срок.

В Уголовно-процессуальном кодексе Российской Федерации не содержится требование о направлении указанного письма. Однако, полагаем, что такая форма реагирования следователя на неисполнение его законных требований на сегодняшний день вполне приемлема и эффективна, поскольку впоследствии для привлечения лица к административной ответственности необходимо доказать, что его действия носили умышленный (выделено мной. - С.Д.), а не случайный характер;

  1. в случае дальнейшего умышленного игнорирования руководителем организации или должностным лицом законных требований следователя в соответствии с п. 18.2 Инструкции "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений", утвержденной Приказом МВД России от 17 января 2006 г. N 19 (в ред. Приказа МВД РФ от 25.12.2010 N 883), последний через руководителя следственного органа направляет в органы прокуратуры материалы для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении по статье 17.7 КоАП РФ.

В этих материалах должны содержаться следующие документы:

§ 2. Непроцессуальные формы профилактики преступлений 2.1. Проблемы законодательной регламентации непроцессуальных форм профилактики преступлений

В настоящее время основным нормативным актом ведомственного характера, регламентирующим профилактическую деятельность следователя, является Приказ МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" (в ред. Приказа МВД РФ от 25.12.2010 N 883), предусматривающий помимо внесения представления профилактического характера иные предупредительные меры.

Так, например, согласно п. 18.3 и п. 18.5 Инструкции, утвержденной данным Приказом, сотрудники следственных подразделений обязаны:

Вместе с тем некоторые выработанные и апробированные на практике так называемые непроцессуальные формы профилактики (т.е. те, которые не нашли законодательного закрепления в УПК РФ) указанным ведомственным нормативным актом не регламентированы, хотя в п. 19.3 ранее действовавшего Приказа от 11 августа 1998 г. N 490 "Об утверждении нормативных актов о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" были предусмотрены: выступления сотрудников следственных подразделений с сообщениями в образовательных учреждениях, трудовых коллективах, перед населением о результатах расследованных и рассмотренных в суде уголовных дел, о причинах и условиях, способствовавших совершению преступлений, а также публикации и выступления по этим вопросам в средствах массовой информации.

Помимо Приказа МВД России от 17 января 2006 г. N 19 "О деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений" (в ред. Приказа МВД РФ от 25.12.2010 N 883) на сегодняшний день основными ведомственными нормативными актами, которые отчасти регламентируют превентивную деятельность следователя, не связанную с внесением и осуществлением контроля за исполнением представлений профилактического характера, являются: Приказ МВД России от 10 апреля 2006 г. N 246 "Об информационно-пропагандистской работе", Приказ заместителя Министра - начальника Следственного комитета при МВД России от 12 ноября 2001 г. N 319 "О совершенствовании организации взаимодействия со средствами массовой информации". Однако они регламентируют лишь такие непроцессуальные формы профилактики преступлений как публикации и выступления в средствах массовой информации (СМИ).

Таким образом, непроцессуальная профилактическая деятельность следователя практически лишена нормативной регламентации, что, безусловно, негативным образом отражается на ее эффективности.

Свидетельством этого является анализ следственной практики, который показал, что в ряде регионов России указанные формы (меры) профилактики используются крайне редко или не используются вовсе. Случаи их использования не всегда находят отражение в материалах уголовных дел, что, на наш взгляд, представляется неверным.



Каждый такой факт обязательно должен документально фиксироваться, поскольку это позволит в дальнейшем не только сформировать наиболее полное представление о проделанной следователем профилактической работе в рамках конкретного уголовного дела, но и выявить наиболее эффективные механизмы предупредительной деятельности.

2.2. Выступления сотрудников следственных подразделений с сообщениями перед населением, в образовательных учреждениях, трудовых коллективах, в средствах массовой информации (СМИ) о профилактике преступлений Порядок действий следователя при подготовке к выступлению в образовательном учреждении, трудовом коллективе

При выборе одной из указанных форм реагирования на причины и условия, способствовавшие совершению преступления, следователь должен:

а) определить тему выступления. Ее формулировка должна соответствовать целям и задачам предстоящего выступления;

б) подобрать материалы, необходимые для выступления. Целесообразно делать ксерокопии документов, позволяющих проиллюстрировать какой-либо пример или обосновать тот или иной вывод об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления;

в) изучить по теме выступления нормативную базу, а также дополнительную литературу, в качестве которой рекомендуется использовать научные труды ученых-процессуалистов по схожей проблематике, а также иные источники информации (специализированные журналы: "Следователь", "Российский следователь", "Законность", "Российская юстиция" и т.д., газеты, информационные системы "КонсультантПлюс", "Гарант");

г) собрать необходимую информацию об аудитории, перед которой предстоит выступить с сообщением или докладом: возраст, национальность, семейное положение, круг интересов людей, психологический климат в коллективе и т.д. Учет этих факторов позволяет должным образом подготовиться к предстоящему выступлению (докладу): учесть те или иные нюансы при составлении основного текста или его тезисов; решить вопрос, связанный с использованием в процессе выступления магнитофонных записей допросов участников уголовного процесса, а также фотоснимков и видеозаписей, обеспечивающих более наглядное представление о тех причинах, которые обусловили совершение преступления. Это имеет существенное значение для обеспечения наиболее эффективного контакта с аудиторией, вызова у нее интереса к выступлению (докладу), а также желания оказать содействие в решении профилактических задач. Такого рода информация может быть получена в ходе беседы, например, с руководителями образовательного учреждения, трудового коллектива. В ряде случаев следует обратиться за консультацией к специалистам, выбор которых обусловлен спецификой аудитории и тематикой выступления;

д) согласовать с руководителем образовательного учреждения или трудового коллектива место (аудиторию), дату и время предстоящего выступления, решить иные организационные вопросы;



е) подготовить текст доклада.

Перед началом выступления необходимо установить психологический контакт с аудиторией. С этой целью целесообразно, чтобы руководитель представил следователя своим сотрудникам. Затем следователь должен ознакомить присутствующих с целью своего визита и только после этого приступить к докладу.

В процессе выступления (доклада) необходимо делать ссылки на соответствующие нормы уголовно-процессуального законодательства, разъясняя при этом их содержание. Это позволит исключить возможность неправильного толкования гражданами того или иного процессуального положения.

В ходе выступления необходимо сохранять связь с аудиторией, при этом эффективно общение в виде диалога между выступающим и слушателями.

В конце выступления следователю следует предложить задать интересующие вопросы и постараться четко и лаконично ответить на них.

В отличие от представления, выступление (доклад) позволяет решать профилактические задачи при помощи прямого контакта с аудиторией. Это преимущество дает более эффективный результат, поскольку данная форма реагирования на обстоятельства, обусловившие совершение преступления, несет в себе не только информационно-управленческий, но и воспитательно-просветительский, психологический и коммуникативный потенциал.

Кроме того, выступления (доклады), посвященные причинам и условиям, способствовавшим совершению преступления, могут побудить граждан обратиться к следователю и сообщить дополнительную информацию о преступлении.

Порядок действий следователя при подготовке к выступлению в средствах массовой информации (СМИ)



В последнее время следователи для выполнения профилактической задачи все чаще используют средства массовой информации. Это обусловлено тем, что СМИ позволяют в короткие сроки обеспечить розыск лиц, причастных к совершению преступления; осуществить необходимое воздействие на отдельных руководителей, должностных лиц, граждан; побудить неизвестных следствию свидетелей, а также потерпевших сообщить в следственные органы дополнительные сведения об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления.

Следователи имеют возможность использовать в профилактических целях СМИ как через отделы (отделения, группы) информации (пресс-службы), так и самостоятельно. Однако практические работники, как правило, не обладают достаточными знаниями и навыками, позволяющими грамотно подготовиться для выступления в СМИ.

Порядок подготовительных действий следователя к выступлению в СМИ в основном аналогичен действиям при подготовке к выступлению в образовательном учреждении или трудовом коллективе. Вместе с тем здесь существует ряд особенностей, обусловленных спецификой СМИ.

Выступая по радио или телевидению, следователь лишен непосредственного психологического контакта с радиослушателями или телезрителями. В роли посредника между следователем и слушателями, зрителями в этой ситуации нередко выступает журналист, телеведущий. При этом в одних случаях роль последнего ограничивается представлением следователя как должностного лица соответствующего государственного органа, озвучиванием темы его выступления, а по завершении выступления - теми вопросами, которые нуждаются в уточнении или конкретизации; в других - выступление следователя выстраивается в форме диалога с журналистом и представляет собой по большей части комментирование тех проблем профилактического характера, которые являются наиболее злободневными и непосредственно связаны с заявленной темой выступления, после чего, как правило, следуют вопросы, задаваемые слушателями или зрителями в прямом эфире.

Очевидно, что такая форма профилактической деятельности в психологическом отношении является одной из наиболее сложных, поскольку требует максимальных усилий и сосредоточенности.

Исходя из этого, следователю необходимо:



а) определить СМИ, в котором предстоит выступить с докладом;

б) получить сведения о том, среди каких слоев населения теле- или радиопередача пользуется наибольшей популярностью. Это позволит следователю не только грамотно расставить акценты при подготовке выступления, но также определить круг предполагаемых вопросов от радиослушателей или телезрителей, на которые ему, возможно, необходимо будет ответить в ходе прямого эфира.

Такая информация может быть получена при обращении к сотрудникам органов предварительного следствия, ответственным за взаимодействие со СМИ, которые, как правило, хорошо осведомлены о системе массового информирования населения в регионе, имеют полный перечень зарегистрированных СМИ (радио, ТВ, информационные агентства) с почтовыми адресами, фамилиями руководителей и т.д.;

в) установить контакт с представителями СМИ, а также оценить степень их готовности оказать помощь органам предварительного следствия в доведении до радиослушателей или телезрителей информации профилактического характера. В ряде случаев необходимо встретиться или созвониться с сотрудником СМИ, который также будет задействован в теле- или радиопередаче и предварительно оговорить:

Если следователь ставит перед собой цель наряду с сообщением об обстоятельствах, способствовавших совершению преступления, получить имеющую значение для уголовного дела информацию от телезрителей, следует заранее это обсудить с сотрудниками телеканала, поскольку, например, контактную информацию (номера служебных телефонов, адреса конкретных следственных подразделений) целесообразнее оформить в виде бегущей строки.

Порядок действий следователя при подготовке к выступлению перед населением

На практике такая форма профилактической деятельности встречается довольно редко. Тем не менее полагаем, что выступления перед населением имеют немаловажное значение, особенно в сельской местности.

При подготовке к выступлениям перед населением необходимо соблюдать те же правила, что и при планировании выступлений (докладов) в трудовых коллективах, учебных заведениях и средствах массовой информации. Однако в отличие от них выступления перед населением, как правило, основываются на обобщенных данных об обстоятельствах, способствовавших совершению преступлений.



При их подготовке используются: статистические данные о количестве выявленных преступлений в том или ином районе, а также причинах и условиях, наиболее часто способствовавших их совершению; соответствующая информация из материалов уголовных дел; научная литература, посвященная предупреждению виктимного поведения граждан; личные наблюдения следователя и т.д.

При подготовке к таким выступлениям целесообразно также использовать профессиональный опыт пенсионеров - бывших сотрудников правоохранительных органов.

В соответствии с Приказом МВД России от 30 декабря 1997 г. N 859 "О привлечении пенсионеров к работе в системе МВД России", они могут оказать помощь путем:

В настоящее время реабилитирован институт помощников следователя, которые также могут оказать ему помощь в исполнении возложенной на него законом профилактической функции.

2.3. Письма (сообщения) руководителям организаций, предприятий и учреждений уведомительного характера, беседы с руководителями организаций, должностными лицами

Указанные формы профилактического воздействия нередко используются как в стадии возбуждения уголовного дела, так и в ходе предварительного расследования. В последнем случае их применение имеет место в отношении тех адресатов, которым до этого вносилось представление о принятии мер по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступления (других нарушений закона), с целью активизации деятельности соответствующего руководителя или должностного лица по принятию необходимых превентивных мер.

2.4. Публикации в средствах массовой информации (СМИ)

Досудебные публикации играют важную роль в расследовании и профилактике преступлений. С их помощью осуществляется пропаганда права среди населения, предупреждение виктимного поведения граждан; оказывается воздействие на должностных лиц, обязанных в рамках своей компетенции принимать меры, направленные на устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступлений.

Вместе с тем использовать эту непроцессуальную профилактическую меру следует крайне осторожно. Публикации допустимы, если при этом не происходит разглашения сведений, составляющих тайну предварительного расследования, а также не предрешается вывод о виновности или невиновности обвиняемого в совершении преступления.

При принятии решения о публикации в СМИ необходимо учитывать форму подачи материала. От этого во многом зависит, какое мнение вызовет публикация у читателя, каким образом это отразится на авторитете органов предварительного расследования. Поэтому публикация тех или иных сведений из материалов уголовного дела может иметь место лишь с письменного разрешения следователя.

Возможность возникновения затруднений в расследовании из-за преждевременного информирования общественности о тех или иных обстоятельствах, способствовавших совершению преступления, является основанием для отказа от использования указанной меры профилактического воздействия.

Кроме того, при опубликовании информации об обстоятельствах, обусловивших совершение преступления, в ходе досудебного производства недопустимо разглашение сведений об интимной жизни участников процесса, а также непроверенной информации.

Публикации в СМИ могут инициироваться следователем, который в этом случае, как правило, работает над ними самостоятельно, а могут подготавливаться журналистами на основании их запросов в следственные подразделения органов внутренних дел.

При решении вопроса о предоставлении интересующей журналистов информации следователям необходимо помнить о ст. 40 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (в ред. от 09.02.2009 N 10-ФЗ) "О средствах массовой информации", предусматривающей случаи отказа или отсрочки в предоставлении запрашиваемых сведений.

Если публикацию готовит журналист на основании предоставленных ему сведений, он обязан показать следователю итоговый вариант статьи или заметки для ознакомления. Следователь должен иметь возможность проверить правильность изложенных сведений и поставить свою подпись в случае согласия на публикацию.

В настоящее время в публикациях чаще всего описываются действия преступников без какого-либо упоминания о тех, кто раскрывал и расследовал преступления. Такая ситуация, на наш взгляд, не отвечает должным образом требованиям эффективности профилактического воздействия на граждан, в том числе с целью формирования у них позитивного отношения к правоохранительным органам, и в частности к органам предварительного следствия в системе МВД России.

В связи с этим полагаем, что одно из центральных мест среди публикаций, посвященных вопросам борьбы с преступностью, должно быть отведено статьям, иллюстрирующим неотвратимость наказания за совершенное преступление, а также высокий уровень профессионализма следователей.

2.5. Иные непроцессуальные формы профилактики преступлений

Наряду с указанными непроцессуальными профилактическими формами целесообразно применение и таких мер реагирования на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, как:

Их использование не означает, что в процессе расследования по этому же уголовному делу не может быть внесено представление. Так, например, следователь может направить представление соответствующему руководителю и договориться с ним о выступлении перед трудовым коллективом, а также провести профилактическую беседу с потерпевшим, виктимное поведение которого обусловило совершение преступления. Полагаем, что такой комплексный подход к деятельности по устранению обстоятельств, способствовавших совершению преступного деяния, способствует наиболее эффективному решению профилактических задач.

Анализ следственной практики показал, что в материалах уголовных дел факт применения вышеуказанных профилактических мер не всегда находит отражение.

Вместе с тем, несмотря на отсутствие законодательного закрепления необходимости фиксирования в материалах уголовного дела их применения, каждый такой случай должен находить документальное отражение. Это не только позволит сформировать наиболее полное представление о проделанной следователем профилактической работе в рамках конкретного уголовного дела, но и выявить наиболее эффективные механизмы предупредительной деятельности.

§ 3. Роль руководителя следственного органа в профилактике преступлений

Немаловажная роль в профилактике преступлений, осуществляемой в ходе досудебного производства, принадлежит руководителю следственного органа, который наряду с иными полномочиями вправе:

В этой связи весьма примечателен опыт руководителя СУ при УВД по Тульской области, явившегося одним из инициаторов создания Центра правовой и нравственной культуры для детей и подростков.

Основная задача этого Центра - доступное разъяснение основных положений действующего законодательства воспитанникам детских домов, школ-интернатов и всем желающим школьникам.

По материалам работы Центра при участии администрации области Следственным управлением издан сборник лекций профилактического характера для подростков, в котором разъясняется, почему нельзя совершать преступления и как себя вести, чтобы не стать их жертвой, растиражированный по всем школам области.

Помимо этого, на базе публичного центра правовой информации Тульской областной библиотеки работает созданная СУ при УВД школа правовых знаний, цель которой - бесплатное информирование граждан об их правах и обязанностях, как сотрудниками СУ, так и иными специалистами по отдельно взятым проблемам.

К проведению занятий в Центре и школе привлекаются представители ветеранской организации органов внутренних дел, администрации области, а также различных религиозных конфессий <4>.

<4> См.: Информация об опыте организации и осуществления профилактики преступлений в органах предварительного следствия при УВД по Тульской области. Тула, 2008.

§ 4. Взаимодействие органов предварительного следствия при реализации профилактической функции с представителями местных администраций, общественных организаций, деятелей науки и искусства, религиозных конфессий

В научной литературе отдельные ученые высказывали мнение о благотворном влиянии возможностей, которыми обладает религия, на процесс расследования и предупреждения преступлений. Так, например, В.Г. Баяхчев отмечал следующее: "В этом плане представляется интересной возможность использования постулатов религии, которая проповедует искупление грехов через страдания. Поскольку... преступники нарушают не только уголовный закон, но, прежде всего, нравственные нормы поведения, постольку и использование для их исправления возможностей, заложенных в религии, представляется вполне допустимым" <5>.

<5> Баяхчев В.Г. Выявление и устранение криминогенных обстоятельств по уголовным делам о преступлениях несовершеннолетних: Дис. ... канд. юрид. наук. Киев, 1991. С. 147.

Позднее ряд ученых в области криминологии и уголовного процесса на основании проведенных ими исследований также осмелились предположить, что "участие религиозных конфессий в духовно-нравственном воспитании обвиняемых даст положительный эффект" <6>.

<6> Невский С.А., Яковлев В.В., Иванова Е.А. и др. Предупреждение преступлений должностными лицами и государственными органами, осуществляющими уголовное судопроизводство: Монография. Краснодар, 2009. С. 98.

В связи с этим нельзя не согласиться, что в современных условиях взаимодействие с представителями религиозных конфессий является одним из наиболее перспективных направлений в предупредительной деятельности органов предварительного следствия.

Начало этому было положено во времена реформирования уголовно-исполнительной системы, когда религиозные конфессии получили возможность участвовать в ресоциализации и духовно-нравственном воспитании не только осужденных, но и обвиняемых, содержащихся в следственных изоляторах.

Вместе с тем полагаем, что деятельность представителей религиозных конфессий не должна ограничиваться воздействием только на обвиняемых, заключенных под стражу.

Необходимо стремиться к тому, чтобы уличенный в совершении преступления обвиняемый добровольно дал признательные показания и раскаялся в содеянном.

С этой целью можно использовать такие профилактические способы воздействия, как:

При этом особое внимание надлежит уделять вопросам взаимодействия органов предварительного следствия с представителями различных религиозных конфессий по уголовным делам о преступлениях, совершенных несовершеннолетними. Для этого весьма важно налаживание контактов с русским православным духовенством с целью приобщения подростков, совершивших преступление, к традиционной русской духовной культуре, жизни церковно-приходских школ и гимназий, где они могут пообщаться со сверстниками и приобрести духовных наставников.

В настоящее время православное духовенство занимает в этом отношении достаточно активную позицию, что, на наш взгляд, весьма благоприятно для проявления аналогичной активности со стороны правоохранительных органов, особенно органов предварительного следствия.

Вместе с тем подходить к этому вопросу надо крайне осторожно, не забывая о том, что согласно статье 28 Конституции Российской Федерации "каждому гарантируется свобода совести, свобода вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой".

Не менее важным на данном этапе является привлечение к профилактике преступлений несовершеннолетних также представителей различных общественных организаций, в том числе благотворительной направленности, в частности GREEN PEACE, провозглашающей защиту окружающей среды и гуманное обращение с животными, Всероссийского общества охраны памятников истории и культуры, Международного историко-просветительского правозащитного и благотворительного общества "Мемориал" и т.д. Положительный опыт ряда регионов Российской Федерации показал, что одной из наиболее эффективных форм такого взаимодействия является участие следователей, представителей духовенства, местной администрации, различных общественных организаций, ветеранов Великой Отечественной Войны и Труда, деятелей науки и искусства в совместных выступлениях перед молодежной аудиторией.